創新型政府建設中的體制改革研究
——以南京市為例*

何 良

(中共南京市委黨校政法教研部 江蘇 南京 210046)

全面推進創新型政府建設，是加快政府職能轉變和深化行政體制改革的必然要求，也是新形勢下實現國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。十八大后新一屆政府上任伊始，便正式提出了建設“創新型政府”的目標，一個創新的政府，不僅應當是民主、法治、文明的政府，而且應當是變革、進取和高效的政府。以此為目標，我國各級政府加快轉變職能和簡政放權，政府治理理念和方式方法不斷創新，行政審批制度改革成效顯著，但也面臨不少挑戰和亟待解決的問題。在《南京市委關于制定南京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，也寫明“進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能。深化行政管理體制改革，減少行政審批事項，完善集中審批制度，以智慧政務為載體，促進行政許可審批、公共資源交易、政務熱線辦理更加公開、便捷、高效。”當前，南京市正以更大的決心和力量全面推進改革創新，注重體制機制改革是創新型政府建設的題中應有之義，對城市未來發展影響深遠。

一、建設創新型政府是全面深化改革的必由之路

創新型政府作為政府管理現代化的發展趨勢，指的是公共權力部門為提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革。其中，體制改革既是創新型政府建設的內在目標之一，也是實現政府創新的必要手段。地方政府創新的實踐形式通常分為三種：主動創新、上級選擇該地作為改革試點、學習其他地區的創新經驗。典型的做法就是讓地方政府的創新實踐為政治體制改革尋求漸進妥適的路徑。從核心內容上看，現有的政府創新主要包括“政治改革”、“行政改革”、“公共服務”和“社會管理”四大類。其中，“政治改革”的核心在于政治權力的有效監督與政治權利的合理利用；“行政改革”的焦點在于提高行政機構的運轉效率和治理績效，處理好政府與市場的關系；“公共服務”的目標集中在改善民生、提供更優質全面的政府服務；“社會管理”重點在于提高社會管理服務水平，構建和諧有序的社會環境。[1]

十三五時期，南京經濟發展正由資源驅動向創新驅動轉型。全面推進創新型政府建設，以政府改革創新推動整個社會政治經濟體制變革，既是長期堅持的治黨治國之道，也是面對嚴峻挑戰的必須之舉。從基本取向上看，創新型政府的“新”體現在以下四個方面：一是治理理念更新。十八大后政府秉承“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，按照現代政府管理和社會治理的要求，提出了建設創新政府、廉潔政府、法治政府的具體目標，“從管制政府走向服務政府、從全能政府走向有限政府、從人治走向法治、從集權走向分權、從統治走向治理”已經成為政府改革創新的必然趨勢。[2]二是組織結構創新。計劃經濟時期形成的從中央到地方的縱向等級制政府模式和基于專業化分工的橫向職能部門模式已經無法適應新時代的新要求，政府機構重疊、職能模糊、權責不一致導致管理的碎片化和利益的部門化，政出多門的亂象時有發生，重新調整政府部門的組織結構勢在必行。三是政府職能轉變。既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事情管住管好。既要簡政放權，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體的創造活力和經濟增長的內生動力；又要轉變政府職能，解決政府職能缺位和越位的問題，把工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平正義上來。四是工作方式創新。通過多元主體共同參與、協同治理，寓社會管理于公共服務之中，做到政府管理、社會自我調節和基層民主自治相結合；嚴格規范政務服務和執法活動的工作規程，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、解決社會問題；借助互聯網電子政務，使各種行政審批事項和權力運行過程更加高效透明，接受社會媒體的公開監督。[3]

二、南京創新型政府建設中的體制改革成果

十八大至今的五年時間里，南京市圍繞創新型政府建設，全面深化改革向縱深推進，在一些亟待解決的社會難題上積極探索新路徑、新方法，成果斐然。主要表現在政府機構得到優化,政府職能得到轉變,管理理念得到更新。2014年初，南京市委成立了全面深化改革領導小組，下設經濟體制和生態文明體制、民主法制領域、文化體制、社會體制、黨的建設制度、紀律檢查體制6個改革專項小組，負責全市改革工作的整體設計、統籌協調和推進落實。近三年，全市先后15次召開全面深化改革領導小組會議，40余次市委常委會涉及改革議題，共制定114項824條具體改革任務，出臺各類改革文件400余件。尤其是2016年，全市積極推進“放管服”改革，動態調整455項行政權力事項，42項306條改革任務全部達到序時進度，行政審批、財稅管理、國企監督等21項國家和省級重點改革試點任務加快落實，形成了一批具有南京特色的、在全國全省具有引領作用的改革樣板，為推動“兩聚一高”、建設“強富美高”新南京增添了強勁動力。這些改革涉及經濟、政治、文化、環保、民生等多個領域，重點在體制機制上求突破，同時遵循了“群眾有所呼，改革有所應”的原則，改革成果集中出自以下幾個方面：

一是政府職能轉變步伐加快。近年來，南京市委市政府始終把推進簡政放權、放管結合、優化服務放在政府職能轉變的首要位置，緊抓清理、精簡、下放、規范、監管、服務“六個環節”。突出問題導向、服務需求和職能轉變，新建、重組9個部門，重點優化調整13個部門，一般優化調整20個部門近300項具體事項。政府系統主要完成了水務一體化改革、交通一體化改革、城建管理體制改革、衛計合并改革、投資商貿合并改革、強化城管綜合執法改革等；黨委系統主要完成了紀檢監察體制調整、政策研究、督查、社建體制調整等。按照江蘇省“517”改革設計，著力構建以10張清單、5項機制、5大體系為主體的框架，形成了具有南京特色的“1055”改革布局。為推進政府事務綜合管理與協調，順應國家大部制改革的要求，先后出臺了《南京市人民政府職能轉變和機構改革實施意見》、《南京市區政府職能轉變和機構改革指導意見》，優化政府機構設置。此次機構改革將工作部門縮減到40個(部門管理機構2個)，設立市委研究室(與市委全面深化改革領導小組辦公室一個機構兩塊牌子)，市交通運輸局、市住房保障和房產局、市旅游園林局等機構進行了合并重組和職能調整，并于2016年底完成市區兩級層面的行政管理體制改革任務。結合機構改革優化制定部門“三定”方案，全面開展“四單一圖一機制”編制工作，在理順自身體制的同時，政府機構的行政權力得以規范，辦事干練、勤政為民的政府也更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。聚焦住房交易、戶籍辦理、醫療保險等5大民生領域，做到辦理時限、辦理環節、蓋章、收費、申辦材料“五減少”，實現行政服務質量和群眾滿意度“雙提升”。

二是行政審批制度改革發力。行政審批制度改革作為政府職能改變的突破口，貫穿機構改革的全過程。市里先后印發了《關于加強和改進行政審批服務工作的意見》、《南京市行政權力事項清單動態管理辦法》、《南京市投資項目并聯審批實施方案》、《市政府關于取消和下放及承接一批行政審批項目的通知》等一批文件；同時，突出減權、放權、制權，對行政審批事項、政府行政權力事項、行政事業性收費目錄等10大清單實行嚴格動態管理；將市部門原有9000多項權力縮減為5122項，在全國副省級城市中第一個提出非行政許可事項全部取消，只保留194項行政許可事項，將302項工商登記前置審批縮減為9項。五年來全市共取消行政審批事項129項，703項非行政許可審批全部取消,累計7次向基層下放審批事項326項，向社會組織轉移6項審批事項，徹底實現“清單之外無審批”；在浦口區、溧水區、高淳區及省級以上開發區開展相對集中行政許可權改革試點，將市場準入、建設投資和權證辦理等相關許可事項集中到新組建的行政審批局，推進“一枚印章管審批”；提升投資建設審批效率，加大“多規合一”、“多圖聯審”、“多評合一”等“三多四聯”的落實力度，將全部并聯審批時限壓縮至45個工作日，由“先證后照”改為“先照后證”，全面實施商事制度的“三證合一、一照一碼”，為企業項目落地提速減負，進一步優化投資建設環境。

三是民主法治程度提高。南京在2016年度的法治政府建設評估中位居全國第四，具備在全國率先建成法治政府的潛力。法治政府體現在健全各級政府議事決策規則，明確重大行政決策量化標準，嚴格實行公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查、集體討論決定的法定程序，做到重大決策有規可依、有章可循。深化落實“四民主兩公開”制度，充分保障基層群眾的知情權、決策權、參與權和監督權。在省級民主法治示范村評選中，南京市有26個村獲此殊榮。印發《2016年全市推進依法行政建設法治政府工作要點》，細化162項工作任務，并完成對11個區政府和45個市級行政執法單位的年度法治政府建設情況考評。完善人大主導、公眾參與和發揮代表作用相結合的民主立法模式，并積極創新立法方式，首次采取面向全國公開招標方式，委托第三方起草《南京市住宅物業管理條例》等法規。市編辦還將所有的權力納入“南京市法制監督系統”，推進行政權力運行標準化工作，建立權力事項事中事后監管機制，落實規范性文件事前合法性審查、事后備案監督和定期清理制度，努力使行政權力運轉有序、陽光透明、廉潔高效。各區也成立綜合執法委員會，開展街鎮綜合執法改革。進一步完善市場監管領域綜合執法，推進各區工商、質監、食藥監“三合一”。

四是各區探索先行先試。全市11個行政區按照《鼓勵支持各區先行先試實施方案》要求，有序推進創新型政府建設的各項體制改革試點。例如，江寧區探索實施了基本建設項目模擬審批改革，最快20個工作日可完成全部審批流程，正式審批速率提高75%以上，同時將模擬審批與審批代辦相結合，該項改革2015年榮獲中央編辦創新獎。棲霞區組織實施了街道網格化綜合執法新模式，涵蓋10個方面223項行政處罰權，推行“受理權與審批權相分離”的全科政務服務模式改革，試點“審批不見面、網上面對面”改革，最大限度減少了“尋租”空間。溧水區創新構建“1+N”的多規合一系信息平臺，項目生成完成后在平臺上形成項目庫，成為項目儲備、查詢及后續審批的依據。高新區通過改革機構設置，縮減5個機關部門，新設立6個辦事中心和5個產業化平臺，大力度簡政放權，搭建“小政府、中辦事、大平臺”的先進組織體系和“權責統一、高效擔當”的一流運營機制。建鄴區啟動街道綜合行政執法改革，6個街道成立綜合行政執法大隊，為城市管理重心下移提供了創新樣本。作為全省唯一的國家級新區，江北新區圍繞新區城市管理和綜合行政執法，將原本分散在新區各單位的執法權和審批權集中到新成立的綜合行政執法局和行政審批局化工園，實行“一個部門管執法”、“一枚印章管審批”，做到辦事不過江。江北新區還按照“兩權分離、清單明責、重心下移、工作融合、信息共享”的改革原則，全面實施“清單管理”、“一站辦結”、“互聯網+辦稅”和“陽光稅務”，推進地稅系統“放管服”改革工作。

三、問題與路徑建議

政府部門不斷改革和完善的過程，也是一個不斷提高辦事能力和增進公共利益的過程，重點在于如何去做。必須清醒地看到，在全面深化改革、推進國家治理現代化的大背景下，南京的創新型政府自身建設還面臨不少挑戰和亟待解決的問題。一是在政府職能的履行方面，形式主義、官僚主義、享樂奢靡之風等“四風”問題不同程度地存在，部分公職人員“庸政”、“懶政”、“不作為”、“亂作為”問題仍然較為突出；個別人員創新動力不足，服務意識不強，能力素質不高，存在“本領恐慌”，對舊的行政管理模式存在“路徑依賴”，導致重大改革舉措無法落地，嚴重影響了改革效率，降低了政府公信力。二是在政府職能轉變上，一些部門在某種程度上存在不敢轉的現象，出于對改革所產生風險的畏懼，害怕權力下放后無法控制局面，造成政企不分、政社不分、政事不分等現象依然存在；政府職能轉變受到官員個人利益、部門利益等的羈絆，解決不好權力的歸屬問題，政府系統內權力配置不盡合理，政府層級間關系尚未完全理順。綜上，南京創新型政府建設中對體制改革的阻力主要出自思想認識層面、利益分配層面和機制機制層面等三個方面。筆者認為，政府管理制度的改革創新就是要明確權力的歸屬，規范權力的運行。不僅要取消和下放權力，重新解決好政府與市場、社會之間的關系，明確政府的角色定位、調整政府的管理權限、重組政府的組織結構、改變政府的管理方式，還要加強和改善政府管理，創新行政管理方式，增強政府治理能力，健全公共服務體系，提高政府效能。

第一、創新政府治理理念，進一步推進行政管理體制改革，把政府職能轉變落實到“最后一公里”。突出以人為本理念，強調政府工作一切從人民利益出發，將公共服務作為政府的主要職能，通過卓有成效的工作和管理最大限度地滿足人民群眾物質文化需求；突出公平正義理念，轉變單向的權力主導式的行政模式，將更多的資源投放到民生領域，提高轉型期政府的公信力；突出權責一致理念，建設責任政府，關鍵要科學劃定政府及其工作人員的職責，明確政府權力行使的范圍和方式，加大責任追究力度；突出依法行政理念，加強和改進政府立法工作，把行政權力及其運行機制逐步納入法治化、規范化軌道，以使公民的權益得到切實保護。

第二、創新政府履職方式，推動行政管理體制重點領域突破，構建現代化的政府治理體系。既強化，重點解決政府在市場監管、公共服務、社會保障等領域的職能“缺位”問題；又弱化，逐步取消政府在微觀經濟管理中的一些審批權、核準權、管理權，使政府對市場由原來的控制者、參與者、操縱者轉變為指導者、服務者、監督者。既分化，合理劃分不同部門和不同層級政府職能，各司其職、各負其責，形成政府管理的合力；又優化，不斷優化機構設置，提升行政人員素質，提高政府工作的績效和能力。從而發揮好市場在資源配置中的決定性作用，利用好公民和社會組織在社會公共事務管理中的功能。

第三、創新政府工作機制，深化行政體制機制改革，加快建立規范有序、公正透明、便民高效的服務型政府。加快推進“簡政放權”，凡市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，在清單之外的，一律不得設置行政審批事項。[4]建立科學民主的決策機制，對專業性、技術性較強的重大事項進行專家論證、技術咨詢、決策評估，對涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，實行社會公示和社會聽證制度。實現行政許可設定的法定化和實施的標準化，健全行政執法體制和程序，提高政府執行力和公信力。

第四、創新政府管理方法，推進政府辦公流程再造，實現辦事效率工作質量的整體提升。利用最新的網絡信息技術，使現代行政管理系統的管理組織運行日益技術化，管理手段現代化。推動行政管理模式向網絡化、扁平化方向發展，大幅度減少中間環節，提高組織的反應能力和工作效能。推動政府管理再造，不斷優化政府“服務鏈”，進一步提高政務服務的靈活性和整體效率。推動行政管理模式向民主化、公眾化方向發展，建立面向公眾、結構完整、便民高效、安全可信的電子政務系統，建立健全權力陽光運行機制，創新政府與社會公眾溝通方式，將電子政府建成公眾與政府良性互動的公共信息平臺。[5]

第五、創新政府監督機制，形成政府創新的外在激勵機制，為建設創新型政府提供強大動力。加強政府績效管理，建立健全政府績效評估的配套制度。健全以行政首長為重點的行政問責制度，把政府決策、執行、監督的各個環節納入問責體系，確保行政權力的正確行使。加快推進政務公開，保障群眾的知情權、參與權、監督權，讓行政權力更加透明。強化內部監督與外部監督緊密結合，特別是對管事、管人、管錢、管項目的部門更要作為監督的重點，讓權力在陽光下運行。

參考文獻：

[1]伍彬，陳國權. 創新型政府:杭州的探索與實踐[M]. 杭州：浙江大學出版社，2014.11、12.

[2]俞可平. 大力建設創新型政府[J]. 探索與爭鳴，2013，(5).

[3]南陽市建設創新型政府研究課題組. 全面推進創新型政府建設研究[J]. 中州學刊，2015，(5).

[4]鄭軍、張忠誠等. 從單純簡政放權向嚴格標準化管理轉變——滬、浙兩地行政審批制度改革考察報告[J]. 政策，2015，(1).

[5]吳江. 政府創新：深化行政管理體制改革的新思路[J]. 人民論壇，2003，(4).