國家治理現代化的法團主義路徑探析

□ 盧元芬

從普遍意義上講，國家建構的過程包括建構的依據和建構的路徑兩個方面。但現代社會是一個個人自主權和國家自主權并存的狀態，因此，現代國家建構過程中理論與實踐相互作用的復雜程度遠遠超過以往傳統國家的建構。各個國家因歷史傳統和發展階段的不同，在實際建構過程中呈現出了千差萬別的不同樣態。雖然具體國家的國家建構過程不能被全盤模仿，但對別國建構過程中的經驗和教訓進行總結、分析，有助于中國的國家建設。

一、基于國家與社會關系的分析

關于國家與社會的關系是國家誕生以來就一直如影隨形的問題，如何處理國家與社會的關系也是自由主義和國家主義爭論的焦點。古典自由主義認為，社會優先于國家，國家是社會的守夜人，因此主張建立“大社會小國家”。國家主義認為，國家是理性的產物，擁有絕對的權力，負有對民眾進行保護的責任，因此主張建立“大國家小社會”的模式。在現實國家建構過程中，國家和社會的關系是通過國家權力部門和社會組織的關系體現出來的，形成了國家壓倒社會或社會壓倒國家的“兩元”對立模式。但隨著社會治理失靈、國家管理失敗的出現，國家和社會尋求合作的治理模式開始出現，即法團主義或合作主義治理模式。

(一)國家主義模式

國家主義治理模式側重于從國家權力取向來分析國家與社會的關系。從馬基雅維利開始，很多學者希望提供一種理論來實現國家的建構，直到黑格爾辯證理性的出現才將這種理論推向頂點。黑格爾用辯證的思維方法將現實社會和價值判斷結合在一起，認為國家是絕對理性的統一體、是代表神的意志的倫理共同體、是保護個人的有效形式，國家相對公民來說擁有絕對的優先權利。在黑格爾的論證下，“個人——公民社會——國家”的發展軌跡就此建立。“這一原則在政治上的結果是現代歐洲國家，其任務是使城邦原則——實體的普遍性——基督教的原則——主體的個別性——和解。”*[德]卡爾·洛維特：《從黑格爾到尼采》，李秋零譯，三聯書店2006年版，第330頁。因此，黑格爾理念上的國家是“絕對理性”的集大成者，自由主義國家觀也無法與之抗衡。如果說，黑格爾在理論上為倫理國家共同體做了最高的探索，那么他的學生，著名思想家喬瓦尼·秦梯利則是將這種理念倡導運用到實踐的另一個標志性人物。喬瓦尼·秦梯利是國家主義的積極倡導者和鼓吹者，在個人與國家之間，他主張“個人與國家一體，因為個人是不能自我完善的，每個人都難以自主和自我完善，一定要在一個社群里，而這個社群最好是國家。國家是一種精神、是最終的權威、國家較個人是先驗的、有機的辯證一體，個人在國家之外沒有意義。”*陳冠中：《代序法團主義政制的思想資源和歷史》轉自張靜《法團主義》，東方出版社2015年版，第3頁。在現實實踐中，這一理論所主張的國家與社會的關系是自上而下的管理模式。國家利用自身的權力優勢建立各級組織，無需社會組織這個中介，直接對社會各行各業實行管理。國家通過官僚組織對社會實施無孔不入的滲透并最終使國家成為權力無邊的主體，如蘇聯的社會主義計劃模式。

國家主義優先的理念在現實國家建構中的表現是，中央政府擁有絕對的權力，通過層級制的官僚機構將整個社會納入國家機器管轄范圍內。這種體制最大限度的實現了社會動員和資源的集中配置，只要中央政府做出決策，官僚機構就通過其層級結構迅速傳達給社會的每個成員，成員只有服從的義務沒有質詢的權利。當國家權力取向逐步占據國家建構的主體時，社會和個體的權利已變成了服從責任，這種政社合一的指揮命令式的國家管理方式導致了權力腐敗、社會缺乏活力、社會矛盾得不到有效緩解等問題的出現。尤其是二戰期間法西斯政權帶來的破壞性，這種國家建構方式也遭到很多人的詬病。蘇聯高度集中的計劃經濟體制和政治體制，不僅對文化、公共領域進行嚴格控制，也對個人生活領域進行監督和干涉；存在了70多年的政權在短時間內迅速瓦解向世人證明了國家主義至上的國家建構方案的失敗。

(二)多元主義模式

多元主義治理模式作為古典自由主義理論在國家建構中的運用，主張個人在經濟活動中是獨立的個體，個體為了維護自身利益擁有自愿結成團體或利益聯盟的自由，各利益團體在競爭原則下影響公共政策，以此來保障成員的利益。而就國家與社會的關系而言，多元主義治理模式認為國家不是目的而是手段，國家的產生不是計劃的產物也不是意識形態達成共識的產物，而是處理危機的產物，如：交易范圍的不斷擴大、戰爭動員、利益集團矛盾沖突擴大化等。因此，多元中心主義模式認為，經濟的發展逐步培育出了各種社會組織，社會組織在自我治理的過程中達成“共識”，而法律或憲法則是對這些“共識”的肯定，國家則是保證社會組織按照“共識”運轉的“公權力機構”，國家權力的來源是民眾的授權，超出授權范圍則被視為違法。通過以上多元治理模式的主張可以看出，強大的社會組織是實現社會自我治理的基礎。

多元主義治理模式有效限制了國家權力的無限擴大，減少了權力腐敗；實現了權力分布的多中心性，為社會自由提供了保障，有利于激發社會的積極性、主動性和創造性。但多元主義治理模式的弊端也是顯而易見的，如，多元權力中心很容易造成權力均衡狀態下的大財團控制權力中心的情況；社會組織在競爭過程中，弱勢群體或非組織化個體利益無法得到保障，加劇了社會的不平等分化；社會職業化、層級化不斷加劇的情況下，社會組織的沖突也在不斷的增加，導致社會秩序的不穩定；多元權力中心在照顧成員經濟利益或者說“可量化利益”的同時無法解決信仰、精神空虛、種族沖突等文化或精神層面的問題。美國被認為是多元治理模式的典型，但今天美國國家建構過程中出現的問題，如：兩黨制的競選導致美國社會階層固化，各利益集團為了爭取民眾而表現出的民粹性、極端民族主義、逆全球化現象，種族問題和信仰問題沖突不斷升級，在很大程度上反映了多元主義治理理念在實踐中的弊端。

(三)法團主義模式

自由主義和國家主義的國家建構模式在實踐中出現社會失靈和政府管理失敗后，越來越多的人開始思考“中間路線”，即國家與社會合作的治理模式。國家積極主動地介入民間、社會的各類組織，協助這些組織的自我治理活動，并為不同的組織協商、交流提供平臺，利用國家權力平衡社會組織沖突，使其在可控范圍內。這種模式也被稱為法團主義或者統合主義。法團主義思想有很長的歷史，但在二戰期間因被譴責為法西斯主義提供理論支持，此后人們不愿意談及這一理論。但隨著自由主義和國家主義在國家治理中的失敗，這一理論又被重新提出并被賦予了新的內涵。

一般認為20世紀70年代末的菲利普·C·史密特將法團主義與制度建構連在一起，法團主義也再次進入國家建構理論的視野。因此在對法團主義的介紹上，一般會引用史密特的定義和概述。“法團主義，作為一個利益代表系統，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型，它的作用，是將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中。”*張靜：《法團主義》，東方出版社2015年版，第23頁。其特點是“這個利益代表系統由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任( 義務) 的、數量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中。它得到國家的認可( 如果不是由國家建立的話) ，并被授權給予本領域內的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達、領袖選擇、組織支持等方面，受到國家的相對控制。”*張靜：《法團主義》，東方出版社2015年版，第24頁。根據施密特的論述，法團主義具有以下幾個顯著特點：1.同一行業中的社會組織數量有限，彼此之間不存在競爭關系；2.與國家官僚機構相似，社會組織也具有層級結構，等級的高低顯示其與國家之間的親疏關系；3.社會組織要么是在國家主導下產生，要么是社會自發產生并獲得國家認可后具有一定的壟斷地位；4.社會組織對相關的政策制定有建議和咨詢的權利，相應的在國家做出政策決定后，社會組織要負責執行和協調成員之間的平衡關系；5.作為被國家認可而獲得的壟斷地位，社會組織在領導選拔、利益表達、組織等方面會受到國家的影響或制約；6.社會組織的中心任務是將分散的個體或者利益集團的訴求集中起來，反映到國家決策環節中，實現國家和個人的間接溝通。

法團主義是在經濟社會發展日益組織化和職業化的情況下，提出的一種解決分散利益群體與國家互動的方案。如果遵循競爭原則，弱勢群體和分散化的個人根本不可能在競爭中勝出，因此也無法參與到公共政策的制定過程中。法團主義的主張既避免了組織與組織之間的過度競爭，又將分散的群體吸納到組織中，從而形成協調性、專業化、信息化的意見表達機制。國家在政策制定的過程中充分地參考社會組織給出的建議，在維護社會組織壟斷地位的同時又能對民眾的需求作出回應。因此，學者們根據國家與社會力量的對比將法團主義分為“國家法團主義”和“社會法團主義”，或者“權威法團主義”和“自由法團主義”。國家法團主義強調國家的主導作用，社會法團主義強調社會的自我治理能力。大多數發達國家因為市場經濟的充分發展，公民社會和國家建構存在一致性，因此，大多采用社會法團主義；而發展中國家則多采用國家法團主義。很多學者用國家法團主義分析東亞國家現代化的發展，如新加坡、韓國、日本等，認為這些國家現代化發展中政府運用了國家法團主義的國家治理模式。

顯然，法團主義的主張是為了避免多元治理理論和國家主義理論的弊端，但法團主義在現實實踐中也面臨很多挑戰，如何平衡國家與社會組織的關系而不滑向國家主義；如何確保社會組織自下而上權利的同時，確保國家整體的穩定，這些問題法團主義沒有給出明確的解決方案，也是將來有待探索的地方。

二、中國國家與社會治理的多重困境

傳統中國社會是典型的中央集權制，建國后，雖然建立了人民民主共和國，但在很大程度上是國家至上的國家主義，50年代后逐步形成了“全能主義”發展模式，社會普遍貧困的現象依然沒有得到根治。改革開放后，市場經濟極大地解放了生產關系、發展了生產力；社會組織在數量和規模上有了發展，政府也逐漸向有限政府發展，國家與社會的關系朝著更加理性的方向發展。但發展中出現了個體之間、地區之間的貧富分化擴大化；政府職能不能有效滿足現實社會發展的需求；黨和政府工作人員的權力腐敗層出不窮；環境污染和資源貧乏等問題不斷凸顯，這不僅考驗著黨的執政能力，同時也凸顯著我國治理體系和治理能力的缺陷和困境。

(一)社會結構變化與國家治理滯后性的矛盾

建國后，中國大規模的社會結構變化主要經歷了兩次。第一次是20世紀50年代的人民公社化運動，成千上萬的人被納入了“單位”，單個的個體變成集體的“單位人”。第二次是1978年實施改革開放后，市場經濟將集體的“單位人”轉變成了單個“經濟人”。這兩次大的社會結構轉變要求國家治理體系和治理能力做出相應改變。

第一次轉變實現了“單位人”的普遍化。各城市通過行政單位和工廠將生活在城市的個人納入到了一個個具體的“單位”，農村則通過“生產小組——生產大隊——人民公社”的形式將分散的農民轉變成了“社員”。雖然人們在單位中從事的具體工作不同，但“單位”提供的服務具有普遍同質性。對成員而言，個人的婚喪嫁娶、生老病死甚至喜怒哀樂都跟“單位”發生直接的聯系。對國家而言，單位作為政府的代理機構，不僅負責宣傳、下達政府指令，同時也負責分配、監督任務的完成。“單位”作為政府和成員的中介組織，不僅有傳達指令的責任，還有解決內部問題的功能。單位在處理個人的問題時并非重視程序執行而是注重結果是否滿意，政府在處理單位反映的問題時也非側重制度制定，而是研究、分析后將指導意見傳達給單位，具體如何操作和處理則由單位進行。單位的領導由政府部門委派或者經選舉產生，如果其能力得到肯定，會有上升到政府部門的機會，因此，單位在某種程度上是政府的一個基層部門。雖然“單位”作為溝通國家和廣大民眾的中介組織，實現了民眾與國家的溝通，但這種內嵌于層級官僚結構的組織也導致了對人的過分控制，社會活力受到限制，生產力不高，普遍貧困等問題。同時，這一時期由于法制建設沒有得到重視，特權階層手中的權力無法得到有效的限制，濫用職權時常發生。因此，此時的國家權力雖然強大，但國家能力并沒有得到相應的提高。

第二次轉變使“單位人”變成了“經濟人”。在市場經濟作用下，個人遵循利益最大化原則流向不同的領域，成為自負盈虧的“經濟人”。在“以經濟建設為中心”的指導原則下，各層級政府紛紛收縮權力來促進市場經濟的發展，單位的職權也不斷縮小甚至消失，原先單位所具有的解決問題、利益協調等功能也慢慢消失。在市場經濟作用下，原先作為中介的“單位”形同虛設，政府和個人的聯系沒有了中介的平臺，地方政府越來越具有計劃經濟體制下“單位”的功能，不僅負責地方經濟發展的具體操作和公共產品的分配，同時還承擔著“維穩”的責任。在“單位”中介存在的情況下，政府的責任就是聽取反饋、研究問題、下達命令，政府與個人之間的關系是間接的；在市場經濟下，單位人變成了“原子化”的個人，相應的政府與個人之間變成了有序政府與無序民眾的直接關系。雖然依法治國的理念已在民眾中形成一定的影響，但因為訴訟程序、訴訟時效、訴訟費用等問題也很少被個體使用，民眾很多問題得不到及時解決，長時間積壓，當遇到某個導火線時就會出現群體性事件，于建嶸教授將群體性事件解釋為“民眾的泄憤事件”則很有說服力。當個人遇到問題找政府時，因為行政部門的層級性和職能的條塊分割，往往造成了處理時間、處理結果都不能令人滿意的狀態。單個“經濟人”成了與政府割裂的孤獨個體，二者無法進行有效的溝通，進而導致個人對政府的不信任甚至是對國家合法性的質疑。

由于國家治理沒有及時跟上中國社會的變化，政府特別是地方政府對社會問題的處理形成了“反應式問題處理模式”，即：事后處理，問題發生后不得不做出回應；選擇性處理，由于社會影響較大、引起民眾普遍關注的問題，不得不處理。出于“維穩”和“政績”的考慮，地方政府大多采用“金錢”息事寧人，將問題“大事化小，小事化了”。政府“反應式問題處理模式”，不僅不利于治理體系的建設和治理能力的提高，也沒有得到民眾的理解，甚至出現了“綁架政府”的現象。近年來，地方政府在處理社會問題中不斷總結經驗，探索、創新處理問題的方式，部分學者將其稱為“行政吸納性政治”，但這種方式并沒有消除“一事一辦，特事特辦”的弊端，也沒有解決如何將問題處理方式轉化到制度、法律層面。因此，國家治理體系建設的滯后性和治理能力不足與社會現實需求之間的矛盾在全面深化改革的大背景下顯得更加突出。

(二)社會治理能力不能滿足國家治理現代化要求

中國傳統社會的鄉村在“士、紳”帶領下，實現內部自我治理。建國后中國將鄉鎮納入行政單位，并通過村委會將權力觸及農村，實現了鄉村由“內部自我管理”到“外部管理”的轉變。改革開放后，隨著人員的流動性，這種外部性的管理方式也在逐步的瓦解。中國社會自我治理能力并沒有隨著經濟的發展同步增長，出現了滯后于經濟發展的現狀。根據民政部《2015年社會服務發展統計公報》顯示，“截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，比上年增長9.2%。其中，社會團體32.9萬個，各類基金會4784個，比上年增加667個，民辦非企業單位32.9萬個。”*中華人民共和國民政部：《2015年社會服務發展統計公報》，民政部網站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607。“基層群眾自治組織共計68.1萬個，其中，村委會58.1萬個，居委會10萬個。”*中華人民共和國民政部：《2015年社會服務發展統計公報》，民政部網站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607。這些社會組織的存在，在一定程度上避免了市場失靈和政府缺位而出現的社會混亂，也有利于各行各業的自我治理。但相對于中國龐大的人口基數和經濟體量，中國社會組織的數量還是太少。同時由于發展時間較短，中國社會組織還存在很多不足之處。

第一，社會組織的定位不清晰。如何理順社會組織與政府的關系、社會組織與行業之間的關系、社會組織與市場的關系還有很長的路要走。美國萊斯特·M·薩拉蒙教授指出“社會組織具有組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等特性。”*楊清明：《我國社科類社會團體發展的制度探析》，《重慶社會科學》，2015年第5期。但中國目前的很多社會組織是計劃經濟體制下的某些部門演變而來的，如：民眾所熟知的青聯、婦聯、殘聯、中國貿促會和對外友協等組織實際上都是有政府背景的社會組織；要么成立后對政府資金和政策的依賴性較高，對自身在國家與社會，國家與個人之間應該扮演什么角色還沒有十分確切的定位，沒有完備的自我治理能力。

第二，社會組織管理混亂，其內部規章制度不健全，不同行業的社會組織章程存在雷同化現象，甚至部分行業協會無法對本行業的發展提供指導。還有部分社會組織是在國家政策鼓勵下為了得到財政支持而“臨時起意式”建立，隨著申報任務的完成，甚至成為“僵尸組織”。因此，如何對社會組織的日常運作進行監督、如何對社會組織發展質量進行監督，到目前為止還沒有形成明確的規定。部分地區實施第三方鑒定，對社會組織進行級別劃分，但劃分完之后，日后如何讓其正常運作又沒有后續的政策措施。黨的十八大報告中提到“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”*胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，人們出版社2012年版，第34頁。，但只是一個目標式的概括，如何落實，還有待探索。

第三，當前社會組織所能吸納的人員非常有限。黨的十八大報告對社會組織的期望是“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”*胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，人們出版社2012年版，第34頁。。這本來也是社會組織最基本的功能。但目前的很多社會組織在成立之初不僅對學歷甚至還對職業有要求，普通民眾根本不可能參加，如中國石油學會，中國海商法協會、中國電影表演藝術學會、中國條碼技術與應用協會等等；而且當前已成立的社會組織很多是行業或者企業組織，如中國膜工業協會、中國律師協會、中國土工合成材料工程協會等。從如何讓社會組織吸納普通民眾的加入來看，中國社會組織的發展還有很長的路要走。

“摸著石頭過河”的方式雖然有利于調動地方政府的積極性和主動性，但也出現了制度建設滯后于社會發展的事實。由于地方政府在市場化改革初期充當了“運動員和裁判員”的雙重角色，各行各業的民間組織或集團積極向政府靠攏尋求幫助和支持，很難脫離政府，走向自我治理。國有企業或單位直接由政府領導，在政策上的優先性是其它組織無法獲得的，至今公有制經濟的改革還在艱難探索中。部分社會組織或利益集團要么是在公有制改革中“由公轉私”的部分，要么是在發展中與地方政府存在千絲萬縷的聯系，成為后來政策的既得利益者。僅僅依靠市場的力量解決當前中國社會組織存在的問題已經不可能實現；傳統 “全能主義”國家模式也證明了單純依靠國家的力量來滿足社會的需求也行不通。因此，探索中國式的國家治理模式成為必然的選擇。

三、中國式法團主義治理的路徑探索

面對中國國家治理現狀和呈現出的治理困境，特別針對當前中國民眾低政治參與度，政治參與制度不夠完善等國內現狀，加之亞非發展中國家發生的所謂“阿拉伯之春”、“顏色革命”等國家治理亂象，筆者認為實現國家治理體系和治理能力現代化的既定目標，需要從國家治理理論資源中汲取智慧，吸收借鑒國家主義、多元主義，尤其是法團主義治理理論的優勢，提出“中國式國家法團主義”的國家治理路徑。

(一)中國式國家法團主義的特點

中國式國家法團主義作為融合國家主義、多元主義和法團主義優勢的國家治理理論，具有以下幾個顯著特點：1.堅持中國共產黨領導下的多元一體國家治理格局。中國的國家治理在長期的革命和建設實踐中形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，在這種政治制度格局下，社會基層和少數民族集中聚居區實行群眾自治。這是中國特色社會主義國家治理格局的總體性布局，中國式國家法團主義首先是要加強這個總體性的國家治理布局。2.為了實現國家治理現代化，中國式國家法團主義主張社會組織的有序健康發展，實現治理主體的多元參與。依法有序健康發展非政府組織，允許國家治理主體的多元存在，特別是給予社會組織對相關的政策制定有建議和咨詢的權利，相應的在國家做出政策決定后，社會組織要負責執行和協調成員之間的平衡關系。3.作為被國家認可而獲得的壟斷地位，社會組織在領導選拔、利益表達、組織建構等方面會受到國家的影響或制約，社會組織的中心任務是將分散的個體或利益集團的訴求集中起來，反映到國家決策環節中，實現國家和個人的間接溝通。因此，中國式國家法團主義的主張既避免了組織與組織之間的過度競爭，又將分散的群體吸納到組織中，從而形成協調性、專業化、信息化的意見表達機制。國家在政策制定過程中充分參考社會組織給出的建議，在維護社會組織壟斷地位的同時又能對民眾的需求作出反應。

中國式國家法團主義相對于國家主義能夠實現國家與社會的互動，改變單線式的機械管理方式；相對于多元主義治理模式，國家法團主義能夠更加從整體上規劃國家的發展，實現社會的團結與整合。中國作為社會主義國家，其本質是解放和發展生產力，消滅剝削、消除兩極分化，實現共同富裕。雖然現階段中國為了促進經濟的發展而采取了“不均衡”發展戰略，出現了貧富分化等問題，但中國社會的最終目標是實現共同富裕。中國的社會性質決定了中國式國家法團主義模式下，國家與社會的目標是一致的，二者不存在根本性的沖突。中國共產黨作為先進生產力、先進文化和最廣大人民群眾利益的代表，其自身并沒有特殊利益，黨的性質決定了黨與社會各階層之間并沒有利益上的沖突。作為執政黨的中國共產黨與社會組織之間并非是對立性的關系，二者可以實現平等的合作。相對于西方式的“橫向民主”，中國民主更多的是“縱向民主”。中國的政治運轉不是建立在具有競爭性關系的政黨或政客的相互制約中，而是建立在國家自上而下和社會自下而上的互動關系中。“領導層在制定政策和計劃時先征求民眾的意見，了解民眾的需求，政策和計劃制定后，又允許執行者根據情況靈活調整，只要符合領導層制定的總體目標即可。”*汪行福：《現代社會秩序的道義邏輯》，復旦大學出版社2013年版，第19頁。這種縱向的交流方式可以讓新思想、新觀念沿著這條縱軸進行交流，這同樣也是民主的體現方式。

中國式國家法團主義模式下國家與社會的關系并非是對抗性的敵對關系，而是沒有利益沖突的合作關系。中國式國家法團主義發展路徑也有助于中國在保持政治社會穩定的前提下實現經濟社會的發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強的保障。

(二)中國式國家法團主義治理實踐

鑒于中國社會組織發展的現狀，中國式國家法團主義國家治理不可能在短時間內實現社會組織健康有序的自發發展，而這也決定了中國的國家治理現代化不可能一步到位。因此，要平穩實現國家治理現代化只能走漸進式的國家法團主義路徑。第一階段建立基礎性社會組織，將分散化的民眾通過社會組織集合起來，民眾借助社會組織的力量將自身的需求以專業化、組織化、程序化的方式反映到國家層面；同時社會組織也會為成員提供咨詢、幫助、協調等服務。這一階段社會組織經過政府引導和支持，加之實踐鍛煉會逐步提升自我治理能力。相應的中國的國家治理也進入了第二階段，在這個階段，社會組織要實現自身的軟著陸，形成與國家良性互動關系。社會組織要更加積極主動與國家交流合作，更加客觀理性地表達民眾的需求并實現對國家的有效監督。

1.中國式法團主義治理結構

市場經濟，自由競爭的環境下，處于弱勢地位的普通個體在遇到問題時，往往不知道如何處理而采取極端方式；在正規參與渠道有限的情況下，非正規解決渠道不斷增多，如權錢交易、暴力手段、黑社會手段等。在改革開放的過程中由于改革發展成果分配不均，形成了既得利益群體，這些群體的存在不僅不利于社會組織的自然發育，也不利于改革的繼續深化。因此，國家治理現代化的首要任務是國家主導下建立更廣泛的、低門檻的社會組織。相對于人大、政協、村委會、居委會等群眾性代表機構和群眾基層民主組織因數量有限、準入門檻高等弊端，具有公益性的社會組織更能吸引普通民眾的加入。

中國式國家法團主義治理結構中，社會組織在國家引導和控制下開展活動，必要時國家要對社會組織或利益集團的活動進行干預、限制，但這并不能說明社會組織沒有自主性。社會組織作為民眾利益的代表在國家的宏觀調控大背景下展開與國家的合作，在日常運轉中探尋自主性的發揮，通過將民眾訴求和建議傳達給國家機關的方式間接參與國家治理。國家則從制度層面對社會組織給予支持和監管，通過接受社會組織的訴求和建議，實現政策制定的公開化、透明化，實現社會組織與國家的互動合作。

首先，根據社會分工和生活地域建立職能不同的社會組織。脫胎于全能主義意識形態的社會主義市場經濟雖然在發展中存在諸多缺陷，但是，促進了中國經濟的發展，促成了今天中國社會利益主體多元化的形成。中國目前的社會組織和官方機構不能滿足利益主體多元化的需求，導致市場經濟的弊端沖破經濟領域進入到了政治、社會、文化等領域。當前的緊迫任務是，在國家主導下成立社會組織，讓不同利益群體首先有一個簡單的利益表達平臺。對個人而言，在職業分工的基礎上形成職業組織，便于相同職業背景的人員參加，以相同聚居環境為主的社會組織，聯系具有共同生活空間的人員；這些組織都可以成為個體利益的代表者或充當問題反應渠道，同時還緩解了個體在現代社會的無助感和孤獨感。對國家而言，破解了一對多的復雜局面，緩解了政府部門和人員的工作壓力，同時也提高了政府工作的效率。

其次，通過社會組織培育民眾的民主、法治意識。現代化的發展不僅僅表現在社會的多元化，同時也表現在社會的信息化、專業化。這就決定了公共決策的制定不能僅有政府的聲音，還要有專家、社會組織、個人代表等的聲音。談判協商要求問題的表達、建議的提出要具有專業化、程序化、制度化。雖然現代社會的教育水平在不斷提高，但是廣大的個體還是無法做到專業化、程序化的提煉和反映問題。這就需要在國家和社會組織的引導下，民眾在談判、協商等方式下形成妥協精神和契約文化，只有讓民眾真正具有通過談判和協商解決糾紛的能力，民主建設才成為可能，依法治國也才能順利落實。國家、社會組織和個人通過協商、合作的方式解決分歧，個人通過社會組織表達自身的需求，社會組織對成員不同需求進行收集，進而參與國家公共政策的咨詢和制定，國家在不同社會組織的建議下形成國家的制度政策來回應廣大社會成員的需求。雖然這一時期的社會組織自我治理能力不是很完善，但正是有這樣的國家監控下的“試驗田”，中國民眾在這里可以練習如何表達自身的訴求、如何化解利益沖突、如何實現對國家事務的監督管理。同時在這個不斷磨合試錯階段，不僅可以保證中國社會的穩定，同時還可以培育民眾的民主、法治意識和社會的自我治理能力，為推進國家治理體系和治理能力現代化打下堅實基礎。

2.中國式法團主義發展路徑

中國式國家法團主義國家治理模式緩解了社會自我治理能力不足，同時民眾參與公共生活的呼聲不斷高漲的國家治理困境。但國家法團主義如何保障社會組織工作的獨立性和社會組織的活力則成為其實效性的核心，如果國家對社會組織的干預過多則會使其成為半行政性機構，阻礙社會組織功能的發揮；如果國家完全不干預社會組織的工作，則容易導致社會組織野蠻性發展。如何既對其進行監督管理又保持其客觀性、公正性和活力，成為中國借鑒國家法團主義理論需要克服的難題。這需要國家和社會組織雙方的共同努力。

從國家角度來說，引導和支持社會組織的活動，進而形成與社會組織共同治理國家的局面，不僅減輕國家的重擔，同時又能吸收民間智慧。

首先，將社會組織的建設和運轉納入各級政府的考核范圍。中國對各級政府官員的考核有一定的指標，改革開放后，當GDP的指標被納入考核標準后，地方政府在推動經濟發展中的貢獻是不可忽視的。如果將社會組織的相關內容也納入政府官員的考核指標，各地政府官員的積極性和主動性就會被激發出來。其次，社會組織與國家權力機關的決策對接。國家倡導下的社會組織并不具備國家立法、行政、司法機構的職權，因此，如何讓社會組織的建議制度化、法制化便成為難題。由于中國的央地關系，中央政府的政策一般是帶有全局性的宏觀政策，而具體政策的制定和執行是由地方政府根據自身實際制定的，同時中央重大政策的制定和執行也有嚴格的民主程序，也會征詢地方的建議。雖然社會組織不是國家行政體系的一部分，但可以對具體政策的制定和執行提出自身的建議。通過參與和監督具體政策的制定和執行，進入中國的“縱向民主”系統，從而保證社會組織功能發揮的同時也有利于約束政府工作人員的不法行為。

從社會組織來說，要在國家宏觀指導和實踐中提高自身的自我治理能力，成長為完善的社會組織。第一，簡化民眾參與、退出社會組織的程序。社會組織之所以能夠吸引民眾的加入主要是因為它能幫助民眾解決困難并將民眾的訴求反映到公共政策層面。社會組織讓民眾切身受益，并培養出民主意識和契約精神，人們就會自愿加入社會組織，以尋求組織的力量來克服現代社會人的孤立性。中國經過40年改革開放和快速發展，人們的辨別能力都有了普遍提升，在加入和退出社會組織的程序簡單的情況下，社會組織也會賣力的為人們服務以求自身能夠運營下去。第二，為了對社會組織的工作和存在的必要性有一個更準確的認識，建立獨立的第三方監督、考核機構，對社會組織的工作進行監督和考核。為保證監督機構的公正性，監督、考核機構的組成人員應該既非國家工作人員也非社會組織的直接工作者；或者實施考核機構的異地工作化。通過公正的監督、考核實現對社會組織的有序發展和國家支持，也促進社會組織自我完善和發展。□