提升城鄉社區自治能力的實踐探索—以三亞市為例

◎潘國華

近年來，三亞市高度重視社區建設工作，通過加強對社區建設工作的組織領導，先后出臺《中共三亞市委辦公室 三亞市人民政府辦公室關于成立三亞市社區建設工作領導小組的通知》《三亞市加強和改進城市社區居民委員會建設工作的實施意見》《三亞市村務協商會工作規程》等文件，創新適應三亞市城鄉社區建設的體制機制，但仍存在一定問題。本文以三亞市城鄉社區治理機制為例，探索提升城鄉社區自治能力治理的有效渠道。

一、主要特色

三亞撤鎮設區以來，市、區兩級黨委、政府切實把社區建設作為保障和改善民生、促進社會經濟發展的重要工作來抓，城鄉社區建設取得一定的成效。目前，三亞市現設置149個村（居）委會，包括5個農場居、52個居委會、92個村委會。現有體制機制特色如下：

堅持一核多元，努力構建多元共治的社區治理平臺。以區域化黨建引領推動城鄉社區組織重構，以村級組織換屆選舉，配齊配強村兩委班子，明確在村（居）建立“一核兩委一中心”的服務管理體制，形成以村（居）黨組織為領導核心、村（居）委會為自治主體、便民服務中心承接社會事務的“三位一體”城鄉社區治理基本架構，統籌社會組織、駐社區單位等社會力量和資源，構建多元參與、共同治理的格局。

推進社區自治模式，提高社區治理能力。積極發揮居民群眾的主體作用，在社區全面推行直接選舉制度，在農村重點推廣“自薦直選”選舉方式，保證城鄉居民依法有序參與社區治理。健全居民會議、社區聽證、民主懇談等協商議事機制，以創建“平安社區”“和諧社區”為載體，建立“社區綜治警務室”，發動社區居民積極參與隱患排查、禁毒宣傳、矛盾化解、治安聯防等工作。

發揮社會組織作用，激發社區治理活力。積極推進社會組織管理體制改革，出臺系列相關政策規定，將社會組織專項工作經費納入市財政預算，設立社會組織專項發展基金。建立以樞紐型社會組織服務中心、“社區鄰里中心”為平臺的孵化基地。引導和支持各類社會組織、專業機構積極參與社區治理。購買社會組織開展涵蓋兒童、青少年、婦女家庭、長者、志愿服務等系列項目，緩解社區養老助殘、糾紛調解、特殊人群幫教等方面的壓力。

健全社區公共服務體系，發揮社區治理服務效能。持續創新社區公共服務供給方式，建立領導干部掛鉤基層、聯系群眾的常態化機制和機關黨員到社區蹲點、擔任兼職第一書記等制度。建成社區服務團隊38支，村（居）便民服務中心或便民服務站148個，基本實現生活、衛生、文化三個“十分鐘服務圈”；建成基層法律援助工作站100多個，推動法律服務下基層、進社區。建立2000多個管理網格，全市實行網格長制，推進基層社會治理“一張網”。

二、存在問題

機制體系滯后。未建立適應“兩級政府三級管理”模式下的社區治理機制體制，在社區建設工作中存在區級政府與村居之間的權責不明晰、業主委員會履職能力不足、物業管理機構管理服務不到位等問題和困難未得到有效解決。

城鄉社區發展不均衡。農村社區工作剛起步，無經驗，服務的意識和質量不高。同時，社區的公共服務不夠完善，社區服務整體水平明顯偏低，且居民參與社區建設的主動性不強。社區的負擔仍然偏重，各部門隨意下派行政事務類工作和各種考核評比任務，影響了社區基層民主自治功能的發揮。

社會組織力量不足。一是部分社區工作者思想觀念還未轉變，存在“等、靠、要”的思想，服務意識不強，服務態度生硬，服務方式簡單，工作責任感有待提高；二是部分社區工作者對相關工作的政策理解不深、把握不盡準確，在工作中難以較好地向居民群眾進行宣傳和服務；三是大部分網格社工自身素質和業務水平較低，難以按“全科醫生”的要求深入群眾開展工作。

三、加強和完善城鄉社區治理的政策建議

抓好頂層設計，進一步加強對社區治理工作的領導。市區兩級黨委政府要切實抓好頂層設計，把社區治理和基層建設納入政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容，一并部署，一并落實。市委、市政府各單位、各部門要主動參與和支持社區治理工作，提供資源，創造條件，根據職能，抓好落實。各區要切實履行社區治理和基層建設主體責任，加大統籌協調力度，對城鄉社區治理給予政策支持、財力物力保障和能力建設指導。加強對基層群眾性自治組織建設的指導規范，不斷提高依法指導城鄉社區治理的能力和水平，以及提高社區公共服務、公共管理和公共安全水平。

強化主體責任，進一步厘清社區治理的權責邊界。切實落實市區黨委政府在社區治理中的主體責任，厘清基層自治組織與行政行為的權責邊界，推進社區工作規范化。全面清理取消、轉移工作事項，撤銷檢查考核評比和臨時機構，規范社區蓋章證明事項，切實減輕社區工作負擔，實現社區工作“瘦身減負”和社區居委會自治功能增強的有機結合。分別制定社區各類工作清單，建立社區行政事務準入制度，推進社區工作規范化、制度化。

以黨建為抓手，積極推進社區基層組織建設。要把完善基層組織建設作為組織群眾、引導群眾、服務群眾的抓手，以社會化、開放性的組織運行機制，進一步激活社區活力，發動各方力量參與社區治理。要發揮基層黨群組織作用，根據群眾需求、興趣等開展多元化的黨群活動。各社區要在新建的住宿小區，積極探索樓內組建樓道黨小組或黨員聯系人和居民互助小組，將各樓道黨小組長、互助組組長的名字和聯系方式張榜公示，并積極參與鄰里矛盾糾紛協調、社區生活組織、環境衛生整治、小區物業管理等，搭起社區與居民之間的“連心橋”。

堅持共建共享，推進社區治理自治機制的落實。要推動農村社區建設，重點加強居（村）民小組、居（村）委會等社區自治組織的建設。要堅持和完善村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規范議事規程。積極探索建立村（居）民議事會、理事會、評議會等協商形式，重視吸納利益相關方、社會組織、流動人員、農民工及外籍人員、駐區單位參加社區協商。要探索各類社會組織、志愿者組織、駐社區企事業單位、駐區部隊和社會各方面力量參與社區治理。

加大培育力度，加強社區工作人才隊伍建設。積極引進社會組織、社工、志愿者等社會力量，進一步簡化備案程序、放寬登記條件，重點扶持發展社區生活服務類、社區公益慈善類、社區文體活動類和社區專業調處類社會組織。要加大政府對社會組織培育和扶持力度，創建社會組織孵化基地，培養一支有文化、素質高、善于做群眾工作和社會工作的社區人才隊伍。多途徑組織社區人員開展業務培訓，參加社會工作者職業資格考試，提高其管理社會事務、協調社區關系、開展群眾工作、處理矛盾糾紛的本領和專業化、職業化服務水平。

完善服務體系，推進社區便民服務多元化。要堅持以人為本，創新服務體系，建設市、區、社區三級服務中心，完善三級服務功能。市區級依托便民服務中心重點提供社會基本公共服務，進一步優化行政審批服務，社區便民服務中心和便民服務站重點提供社區福利性和公益性服務以及社區居民互動性服務。鼓勵和倡導慈善機構、社區非營利性組織和企業共同參與社區公共服務供給。要進一步優化社區信息化管理模式，建立社區公共服務平臺。要充分調動候鳥老人、退休干部參與社區治理的積極性，為社區做好教育、保健等綜合服務工作。要推進政府購買服務。推行以購買專項服務項目為主、綜合服務項目為輔的模式，引導民辦社會工作服務機構和社會組織以項目化運作的方式深入社區開展專業性社會工作服務，逐步建立面向全體社區居民，主體多元、設施配套、功能完善、內容豐富、隊伍健全、機制合理的社區服務體系。