新時代監獄工作改革問題探析

江蘇省監獄管理局課題組

黨的十九大對新時代全面深化改革提出了一系列新要求新部署。司法部認真貫徹落實十九大精神，研究出臺加快推進司法行政改革的意見，對深化監獄體制機制改革作出具體安排。當前，影響和制約監獄工作發展的體制性、機制性、保障性問題依然存在，束縛了監獄發展活力，影響了監獄職能履行。我們必須深入學習貫徹黨的十九大精神，深刻領會中央和司法部關于改革的部署要求，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步強化改革主動力、主抓手意識，切實增強監獄工作改革的緊迫感、責任感、使命感，著力推進監獄工作改革發展，破解瓶頸制約，提升整體效能，更好促進監獄職能履行。

一、推進監獄工作改革背景分析

推進監獄工作改革，是積極回應新時代人民美好生活需要、更好履行監獄職能作用的迫切需要。黨的十九大指出：新時代人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。就監獄工作而言，人民日益增長的美好生活需要體現在三個層面：一是社會公眾基于對美好生活的期盼，更加關注監獄的安全度、公正度、懲罰度、文明度；二是服刑人員親屬基于對家人服刑的關切，更加關注服刑人員的人身安全性、監獄執法的公正性、監獄管理的文明性；三是服刑人員作為特殊公民群體，基于對自身改造的需求，更加關注合法權益的尊重和保障、心理行為的教育和矯正、回歸社會能力的訓練和提高。監獄工作由此承擔了更多社會責任，不僅在確保安全穩定、維護公平正義、展示社會文明等方面面臨著更多的期待，更是在加強罪犯再社會化、提高罪犯改造質量、最大限度減少社會不穩定因素方面有了更高的標準，監獄工作也因此需要更大力度的與外部力量協作協同以及更多的社會資源支持。但當前，監獄系統相對封閉環境沒有得到根本改變，監獄工作相對孤立運行的局面沒有顯著變化，行刑一體化的工作格局還沒有完全形成，社會支持系統建設還不完善，亟需通過深化監獄工作改革來實現改觀和改進，以進一步貫徹落實治本安全觀，強化監獄職能履行，回應人民群眾新期待。

推進監獄工作改革，是準確把握現階段監獄內部管理問題、加快推動監獄高質量發展的現實需要。當前，全國監獄整體發展處在傳統向現代更替過渡的交匯點上，盡管基本實現了“收得下、管得住、跑不了”的監獄底線安全，較好地履行了監獄的職責使命，但對照新時代人民群眾日益增長的美好生活需要，對照貫徹落實治本安全觀的目標要求，監獄內部管理中還存在一些不平衡不充分的問題，主要表現在：監管改造業務推進還不夠平衡，監獄底線安全實現常態長效，但以改造罪犯為中心的體制機制還不夠健全，重監管輕教育、重生產輕改造的問題依然存在；監獄執法管理運行還不夠平衡，監獄執法規范化水平明顯提升，但執法管理中不嚴謹、不文明的現象還依然存在；監獄物態質態發展還不夠平衡，監獄功能布局、設施條件、信息科技應用邁出新步伐，但內部管理的制度體系、運行機制還不夠健全，信息化與業務融合還不夠深入，監獄整體協調發展還不夠充分；隊伍能力素質跟進還不夠平衡，領導班子和民警隊伍建設得到新加強，但隊伍的宏觀思維、法治思維、系統思維、創新思維還不夠強，理論素養、專業技能、實戰本領還不夠足，履職方式、行為習慣還有不適應的地方。推進治本安全觀引領下的監獄工作改革，有效將現代管理的制度方法手段融入監獄各項具體業務工作實踐，能夠進一步突出懲罰和改造罪犯這個根本任務，切實理順監獄管理體制和運行機制，不斷完善監獄制度體系、標準體系、權力體系、責任體系，大力推動監獄工作的高質量發展，實現監獄治理能力和治理水平的不斷提升。

推進監獄工作改革，是鞏固深化上一輪監獄體制改革成果、著力提升監獄行刑效能的客觀需要。經過十多年的監獄體制改革，“全額保障、監企分開、收支分開、監社分開、規范運行”的監獄體制改革任務取得階段性成效，監獄基本支出經費基本實現財政全額保障，建立了監管改造和生產經營兩套管理體系，形成了執法經費和生產收入分開運行機制，初步實現了監企密切配合、規范運行。面對新形勢新任務，監獄體制改革還存在一些不足和問題，主要是：改革既定任務落實不夠徹底，監獄經費保障還不充分，基本支出項目和科目還不健全且保障標準偏低，基本建設資金缺口較大，監社分開尚未完全到位；改革涉及領域范圍不夠全面，監獄的組織架構、管理制度仍需優化，監獄企業轉變生產方式、創新職工管理等方面的政策尚未有效落實；改革成果作用發揮不夠充分，監獄功能形態仍需完善，改造罪犯中心地位有待加強，執法管理體系與刑事政策調整銜接不夠緊密，影響了監獄行刑效能的不斷提升。需要我們鞏固深化上一輪監獄體制改革成果，進一步加大監獄經費保障力度，真正按實際需要實現全額保障，解決監企、監社分開遺留問題，完善刑罰執行制度，建立公正廉潔文明高效的新型監獄體制，不斷提高監獄工作法治化科學化規范化水平，有效提升監獄行刑效能。

二、推進監獄工作改革總體考量

推進監獄工作改革，涉及到宏觀條件下監獄治理結構的健全完善、監獄資源配置的系統集成、監獄保障體系的優化整合等監獄工作的方方面面，事關全局、責任重大，需要認真貫徹黨的監獄工作方針政策，主動適應刑罰執行一體化發展趨勢，主動適應刑事政策調整變化，主動適應監獄發展客觀需求，深入踐行治本安全觀，大力推進現代監獄建設，積極創建示范監獄，在深化改革中構建完善法治高效的新型監獄體制、精細集約的管理運行機制、科學完善的分類行刑體系、嚴格規范的執法管理體系、實戰實效的現代警務模式，進一步完善中國特色社會主義監獄制度，努力推動監獄工作科學發展，著力強化監獄本質職能履行，充分發揮監獄機關在維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業中的職責使命。

推進監獄工作改革，是一項系統、復雜的整體性工程，必須遵循規律，積極穩妥、依法有序地推進，重點要把握好四個方面的基本要求：一是堅持頂層設計和探索試點相統籌。推進治本安全觀引領下的監獄工作改革，既有監獄體制完善方面的宏觀改革，也有監獄工作機制方面的中觀改革，還有監獄日常工作創新層面的微觀改革，必須統籌好頂層設計和探索試點的關系。頂層設計解決的是制度構建和平臺搭建的問題，突出的是從體制機制、制度規范、政策要求和標準設定等層面為監獄工作搭好臺，劃好界，鋪好路。探索試點解決的是具體發展和潛力發揮的問題，突出的是為制度執行、政策落實、流程操作、崗位分工等為監獄工作主體賦好權，定好位，確好責。當前，既要緊緊抓住全面深化改革的重大機遇，在司法體制改革框架內對監獄體制安排、隊伍建設、事權劃分、財權匹配等做好規劃設計，推動國家層面法律的“立改廢”；也要積極鼓勵基層根據實際情況推動創新，為頂層設計創造經驗、提供范例。二是堅持整體推進和重點突破相協調。推進治本安全觀引領下的監獄工作改革“牽一發而動全身”，既要注重整體推進，更要圍繞主攻方向，抓住重點內容，選準改革著力點。整體推進要求立足監獄機關作為國家刑罰執行機關的性質特點，從強化監獄機關的職責任務出發，堅持管理體制完善和運行機制調整并重，在全局視野下有步驟有秩序有層次地逐步展開，切實解決制約監獄機關體制機制性的重大問題。重點突破主要體現在各層各級監獄機關的決策行為和工作鋪擺上，要主動融入監獄工作改革的“大動作”，建立、強化或實施相應的機制制度和流程方案，聚焦重點任務，聚力熱點難點問題，確定工作重心和工作重點，努力在優勢領域突進突破，以點帶面，推動監獄工作改革邁出步伐、取得實效。三是堅持繼承傳統和改革創新相融合。推進治本安全觀引領下的監獄工作改革，必須堅持科學的方法論，把好的傳統和新的方法融合起來。創新的前提是繼承，沒有繼承就談不上真正的創新。只有在傳統的基礎上進行創新，工作的實效性和針對性才能得到保證。要大力弘揚好傳統，尊重歷史、尊重傳統，繼承多年來監獄工作積累下來的寶貴經驗和豐厚資源，繼承多年來監獄工作開拓出來的科學思路和合理路徑，繼承多年來監獄工作堅持下來的有效做法和實用謀略，并以制度的形式加以規范。同時，必須積極主動置身于新時代大發展的環境中，準確把握、主動適應監獄工作規律，找準新方向、破解新問題、處理新難題，把觀念創新和技術創新落實到制度層面，通過制度鞏固改革成果，激勵創新行為，提升監獄工作整體水平。四是堅持長遠導向和當下現實相銜接。推進治本安全觀引領下的監獄工作改革，不是一蹴而就、短期內完成的工作，既要充分考慮當下監獄工作的現狀與前景，又要充分前瞻到監獄工作發展的態勢與方向。改革是為了發展中國特色監獄制度、提升監獄工作的整體效能，不是為了改革而改革，要使當下與長遠統一于具體的改革實踐中。一方面，各級監獄機關要充分理解監獄工作改革的正面“收益”，只有通過改革才能解決當下監獄發展的深層次矛盾，回避現實只能帶來更低效的發展趨勢。另一方面，推進監獄工作改革，要認真貫徹落實司法部關于加快司法行政改革的總體部署，立足當前，狠抓落實，務求每一項改革都能為監獄工作的升級發展提供助益。

三、推進監獄工作改革路徑探索

對于監獄工作改革，既要弄清“怎么看”的問題，更要解決“怎么辦”的問題，找準改革方法路徑，明晰主攻領域和關鍵環節，切實做到精準發力、落地見效。今后一個時期，主要應在以下五個方面下功夫：

（一）推進以現代矯正技術為核心的監獄分類行刑變革。治本安全觀的核心要義在于聚焦對監獄安全本源因素的應對，嵌入現代矯正技術，科學配置行刑資源，實現對罪犯的精準懲罰、高效改造，彰顯監獄行刑的價值追求。要以罪犯危險性評估為基礎。緊扣獄內危險性與再犯罪可能性，加快罪犯危險性評估技術規范標準的完善和評估工具的開發，健全完善評估體系和推進機制，綜合診斷罪犯心理認知行為特點，科學劃定罪犯危險等級和類型，以專業理性的方法科學認識罪犯，為安全防范、罪犯矯正、安置銜接提供有力依據。要以分押分管模式構建為重點。適應押犯結構變化趨勢，加快構建以高中低不同戒備等級監獄為主體、功能型監獄為補充的監獄分類模式，打造標準統一、形態有異的現代監獄分類樣態，推動建立“省內大循環，獄內小循環、監區微循環”的罪犯分類關押模式，通過累進處遇、多元激勵，突顯區別對待、有效約束，形成分類關押、分級管理、累進處遇的運行機制，為管控風險、約束行為、激勵改造提供有力支撐。要以罪犯分類矯正為關鍵。在常態化開展思想文化技術教育的基礎上，圍繞犯因性問題和矯正需求，積極創新方式方法，吸收和借鑒現代矯正先進理念和技術，深入推進個案矯正技術應用，細化完善個別教育制度機制，科學制定個別化矯正方案，綜合運用改造質量評估、心理危機干預、內視觀想療法、監區文化引導，切實提高項目矯正有效性，實現對罪犯改造的積極干預，為改善認知、矯正惡習、順利回歸提供有效路徑。

（二）完善以統一刑罰執行體制為統領的監獄執法格局。就刑罰而言，制刑、求刑、量刑、行刑是一個完整的體系；就改造而言，從社會到監獄、再從監獄到社會是一個基本的流程。因此，貫徹落實治本安全觀，向社會輸出合格“產品”，降低重新犯罪率，需要圍繞“完善刑罰執行制度、統一刑罰執行體制”的總體要求，強化監獄執法各項工作的銜接配合與協同聯動，促進刑事法律的有效執行、刑事司法目標的順利實現、刑事司法保障的最終落實，最大限度提高監獄行刑效能。要推動監獄執法一體協同。加快構建監獄與公、檢、法、司各部門既共同參與、又分工負責，既互相配合、又互相制約的執法協作協同平臺，加強信息核查對接、執法協同配合、政策適用銜接、矛盾調處聯動等機制建設，進一步凝聚工作合力，增強監獄刑罰執行一體運行效能。要重點研究探索解決罪犯醫療社會化問題，積極推動將罪犯納入社會醫療保險體系，有效保障罪犯醫療救治權益。要推動罪犯改造一體協同。更加注重引入社會力量做強罪犯教育改造工作，切實提高罪犯教育改造實效。重點用好罪犯家庭力量、協調部門組織力量、整合社會工作者力量，健全常態化、規范化社會幫教機制，根據罪犯不同內容、不同階段、不同層次的改造需求，開展“定制式”幫教，切實提高監獄開放融合矯正能力和水平。要推動罪犯回歸管理一體協同。推動完善監禁刑與非監禁刑相互銜接、統一協調的刑罰執行體系，加快高、中、低、半開放型監獄的警戒等級體系建設，實現從監獄到社區矯正之間多向流動的“監禁調控一體化”機制體系。健全完善罪犯集中出監教育模式，積極拓展社會支持，抓好罪犯社會適應性訓練，推進監獄與社會培訓機構、專業院校聯合辦學，建好用好監內職業技能培訓實訓基地，深入推進刑釋安置幫教一體化運行，細化安置幫教“必接必送”銜接管理，確保刑釋人員回歸無縫銜接。

（三）優化以服務改造罪犯為目的的監獄企業管理體系。監獄企業為改造罪犯提供物質載體，使罪犯養成勞動習慣、矯正行為惡習、學會勞動技能、順利回歸社會。要始終堅持監獄企業為改造罪犯服務的本質屬性，以推進監企分開為重點，落實“社會效益和經濟效益相統一，以社會效益為先”等要求，不斷改進和完善監獄和監獄企業管理體制和工作機制，有效破解影響和制約監獄工作發展的深層次問題， 推動監獄工作更好地聚焦中心任務、發揮職能作用。要圍繞強化監獄職能重構企業組織架構。積極構建新型監獄體制和監獄企業治理結構，按照“分類、分設、分責、分考”的總體思路推進監企分開改革，在監獄企業實行監獄黨委領導下的執行董事負責制，由一名監獄領導擔任執行董事和總經理，作為法人代表，監獄長不在兼任董事長，修訂完善監獄企業決策運行機制，推動監獄資源、隊伍精力更多投入到改造罪犯這一監獄工作的中心任務上去。要適應監獄行刑需要推動勞動生產轉型。積極構建與監獄分類建設、罪犯分類管理相適應的勞動生產項目體系，完善依法強制與自愿申請相結合的勞動崗位管理制度，強化兼顧過程與結果的罪犯勞動改造質量考評，發揮罪犯勞動報酬功能，修復因罪犯服刑受到破壞的家庭關系、因違法犯罪行為受到破壞的法律關系、因罪犯人身自由受限制被割裂的社會關系。要著眼規范監企運行加強長效機制建設。建立健全監企聯席會議制度和日常工作協調機制，協調建立監獄經費動態增長、分類保障機制，積極推動政府采購支持監獄企業發展政策落地，加快推進以“三供一業”移交為主要內容的監社分開，逐步弱化監獄企業彌補監獄經費不足的功能，促進監獄企業更好服務執法改造。

（四）改進以治理智能化為支撐的監獄整體運行方式。監獄作為國家文明程度的窗口和社會治理狀況的“晴雨表”，其自身運行管理層次和水平，體現的是監獄在國家治理體系和治理能力現代化中的方位坐標和價值歸屬。治本安全觀更加注重緊跟當今科技信息技術迅猛發展趨勢潮流，加快“智慧監獄”建設，強化科技支撐助推，不斷提高監獄治理智能化水平。要拓展業務領域應用。探索應用電子腕帶、人臉識別、語音識別、生命體征監測等技術，對罪犯個體動態性變化、罪犯群體結構性變化做出智能化分析研判，加快實現安全風險智能預警，探索推進罪犯矯正方案自動推送，拓展應用“科技+制度”手段，助推監獄執法管理。要帶動組織架構優化。以“大部門制”改革為方向，與推進執法勤務機構“隊建制”同步實施，將監獄監獄信息系統平臺上的各種角色進行準確定位，對“監獄-監區”、“監獄-分監獄-監區”不同類別組織架構實施分類優化設計，優化管理層級職能配置和管理流程，推動技術構架與組織構架的深度契合，形成立體化、扁平化、高效化的上下聯動組織管理體系。要完善警務指揮模式。以兩級指揮中心實戰化運行為重點，進一步完善遠程視頻指揮系統、音視頻信息交互系統，構建防范為主、平戰結合、反應迅速、管理順暢的指揮調度平臺，使警務資源投向更準確，有效提高監獄日常管理指揮調度和突發事件應急處置能力。

（五）強化以專業實戰為方向的監獄人才隊伍保障。推進鑒于改革落地見效需要專業實戰的人才隊伍來保障。要著眼正規化、專業化、職業化發展方向，進一步健全與監獄實戰要求相適應的監獄人才隊伍管理機制，努力為深化監獄改革提供強有力的人才保障。要加快解決人才結構性矛盾。圍繞監獄改革發展的實際需要，加快建立人才結構與工作任務相協調的動態人才建設機制，以培養領軍人才為帶動，以培養急需人才為基礎，著力建設好監獄管理、監管改造、企業經營管理、專業技術等人才隊伍，努力形成人才結構合理、人才梯次科學的復合型、專業型、實用型人才隊伍體系。要推進人才工作機制創新。健全完善人才教育培訓、選拔使用、考核評價、流動培養等工作機制，制定實施人才隊伍建設規劃，探索實行分類招錄制度，擴大招錄特殊專業職位計劃比例，實施“雙軌”招錄、特殊招錄等政策，進一步擴大專業人才比例。要切實提高專業人才本領。緊扣組織需求、崗位需求、個人需求，健全完善分級分類分層培訓體系，加強警校等實戰訓練基地建設，探索建立監獄實訓大隊，綜合運用案例式、互動式教學方法，深化輪值輪訓、互幫共建、崗位互換，實現單警技能提升、監區警隊戰力提升。推進專業團隊、特色工作室建設，發揮專業人才的示范效應。