隊(duì)伍建設(shè)為人民調(diào)解制度創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

汪世榮（西北政法大學(xué)校長助理、教授）

人民調(diào)解制度是中國特色司法制度的重要組成部分，將人民調(diào)解定位為公共法律服務(wù)內(nèi)容，作為政府采購的對(duì)象，通過財(cái)政渠道保證人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，對(duì)建立一支專兼結(jié)合、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的調(diào)解員隊(duì)伍，有效開展多元矛盾糾紛化解，具有深遠(yuǎn)的意義。人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)包括調(diào)解員選拔培養(yǎng)、業(yè)績考核、獎(jiǎng)勵(lì)懲處等各個(gè)方面，矛盾糾紛的化解是調(diào)解員的主要職責(zé)，履行職責(zé)的效果，取決于調(diào)解員隊(duì)伍的狀況。高素質(zhì)的調(diào)解員隊(duì)伍是高質(zhì)量的調(diào)解工作得以完成的根本保證，人民調(diào)解是國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治制度的有效途徑，人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)為人民調(diào)解制度的創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、專兼結(jié)合是新時(shí)代人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的顯著特點(diǎn)

《人民調(diào)解法》規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”“人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解委員會(huì)聘任的人員擔(dān)任?！睂?shí)踐中，人民調(diào)解委員會(huì)委員一般由基層自治組織即村（居）民委員會(huì)成員兼任，不能全身心投入調(diào)解工作。由于經(jīng)費(fèi)等限制，聘任制人民調(diào)解員數(shù)量有限。新時(shí)代人民調(diào)解工作的開展有賴于重視聘任專職人民調(diào)解員專門從事調(diào)解工作，擴(kuò)大聘任調(diào)解員規(guī)模，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化。真正建立一支專兼結(jié)合的人民調(diào)解員隊(duì)伍，成為了新時(shí)代人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的最強(qiáng)音。

人民調(diào)解制度體現(xiàn)了基層群眾自治制度這一中國特色社會(huì)主義政治制度的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)依法建立健全人民調(diào)解委員會(huì)，并將之納入基層群眾自治組織建設(shè)的范圍，充分發(fā)揮其化解民間矛盾糾紛的作用。人民調(diào)解委員會(huì)委員是人民調(diào)解員隊(duì)伍的核心力量，是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治制度的表現(xiàn)形式。規(guī)范推選方式，明確候選人條件，通過向選任單位報(bào)告工作，接受選任單位的監(jiān)督，是人民調(diào)解委員會(huì)正確履行職責(zé)的必要條件。

聘任一定數(shù)量的專職人民調(diào)解員從事矛盾糾紛化解工作，是實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解常規(guī)化、專門化、職業(yè)化的應(yīng)有之義。聘任專門人才從事人民調(diào)解工作，專職人民調(diào)解員參與人民調(diào)解，能夠有效避免選任產(chǎn)生的調(diào)解員崗位變化頻繁所導(dǎo)致的工作銜接不暢等局限。經(jīng)驗(yàn)積累、檔案保存與查閱、職業(yè)長遠(yuǎn)設(shè)計(jì)與規(guī)劃，如此等等，都離不開專職人民調(diào)解員的推動(dòng)。專兼結(jié)合，尤其是通過大力加強(qiáng)聘任專職調(diào)解員優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍，是新時(shí)代人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的顯著特點(diǎn)。

二、政府采購是吸納優(yōu)秀人才進(jìn)入人民調(diào)解員隊(duì)伍的必然選擇

為人民調(diào)解員發(fā)放補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)是落實(shí)其待遇的主要途徑，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況不同，對(duì)調(diào)解員發(fā)放的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)必然產(chǎn)生一定的差異。但是，縣級(jí)以上司法行政部門應(yīng)當(dāng)商同級(jí)財(cái)政部門確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政預(yù)算的方式長期、規(guī)范化予以解決。具體的發(fā)放方式，應(yīng)根據(jù)調(diào)解員調(diào)解糾紛的數(shù)量、質(zhì)量、難易程度、社會(huì)影響大小以及調(diào)解的規(guī)范化程度，體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的發(fā)放，主要由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。在財(cái)政困難地區(qū)，省級(jí)財(cái)政要統(tǒng)籌現(xiàn)有資金渠道，落實(shí)人民調(diào)解員待遇。此外，吸納社會(huì)資金投入人民調(diào)解，作為財(cái)政經(jīng)費(fèi)的必要補(bǔ)充也十分必要。人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立單位和相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)依法為人民調(diào)解員開展工作提供場(chǎng)所、設(shè)施等辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)。國家應(yīng)適時(shí)出臺(tái)人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，一方面保證人民調(diào)解員基本工作條件，另一方面進(jìn)行“星級(jí)調(diào)委會(huì)”評(píng)比和創(chuàng)建，推動(dòng)調(diào)委會(huì)建設(shè)更上一層樓。

人民調(diào)解是公共法律服務(wù)的重要組成部分，采取政府購買服務(wù)是推進(jìn)人民調(diào)解工作的重要方式。人民調(diào)解員協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)是承接政府購買調(diào)解服務(wù)的適格主體。充分發(fā)揮專業(yè)性社會(huì)組織參與社會(huì)治理，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。政府通過購買專業(yè)組織的服務(wù)為公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要的意義。

只有實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的有力保障，才能改善調(diào)解環(huán)節(jié)與條件，吸納更多優(yōu)秀人才進(jìn)入人民調(diào)解員隊(duì)伍，并保證調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定，促成人民調(diào)解的專業(yè)化、職業(yè)化轉(zhuǎn)變，保持行業(yè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。目前普遍存在的調(diào)解專門人才缺乏、調(diào)解員年齡普遍偏大、調(diào)解員隊(duì)伍對(duì)年輕人的吸引力不強(qiáng)等現(xiàn)象，主要原因是調(diào)解員工作待遇偏低、工作條件艱苦、財(cái)政保障不到位，影響甚至制約了人民調(diào)解作用的充分發(fā)揮。

三、常規(guī)化的各類培訓(xùn)是提升人民調(diào)解員素質(zhì)的有效途徑

人民調(diào)解員的培訓(xùn)重點(diǎn)，是對(duì)現(xiàn)有人員的提升培訓(xùn)，包括職業(yè)道德、技能技巧、法律法規(guī)、社會(huì)形勢(shì)等方面。創(chuàng)新培訓(xùn)方式，建構(gòu)靈活管用的載體，取得切實(shí)成效，是當(dāng)前面臨的主要任務(wù)。分級(jí)負(fù)責(zé)、分類實(shí)施是解決這一問題的基本思路。

分級(jí)負(fù)責(zé)指建立縣、市、省、部四級(jí)人民調(diào)解員培訓(xùn)體系，分類實(shí)施指針對(duì)不同類型的人民調(diào)解員、不同的培訓(xùn)任務(wù)，由不同級(jí)別的司法行政部門分工組織實(shí)施，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性、有效性，上下聯(lián)動(dòng)，形成合力，取得培訓(xùn)的最大效果。其中，縣（市、區(qū)）司法行政部門主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)主任、骨干調(diào)解員的崗前培訓(xùn)和年度培訓(xùn)，指導(dǎo)和組織司法所培訓(xùn)轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解員；市（地、州）司法行政部門主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)大中型企業(yè)、骨干調(diào)解員的崗前培訓(xùn)和年度培訓(xùn)；省（市、區(qū)）司法行政部門負(fù)責(zé)制定本地區(qū)人民調(diào)解員培訓(xùn)規(guī)劃，組織人民調(diào)解員骨干示范培訓(xùn)，建立培訓(xùn)師資庫；司法部負(fù)責(zé)組織編寫培訓(xùn)教材，規(guī)范培訓(xùn)內(nèi)容，開展人民調(diào)解員師資培訓(xùn)。

《人民調(diào)解法》明確規(guī)定：“基層人民法院對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！边@里，“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”實(shí)際上是人民調(diào)解員培訓(xùn)的不可缺少的組成部分。在矛盾糾紛多元化解機(jī)制條件下，社會(huì)各界密切配合，相互支持，形成合力，對(duì)于有效化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)綜合治理具有決定性作用。梳理、總結(jié)基層人民法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作的機(jī)制十分必要，諸暨市人民法院楓橋法庭長期實(shí)踐探索出的“四環(huán)指導(dǎo)法”，通過訴前環(huán)節(jié)普遍指導(dǎo)、訴時(shí)環(huán)節(jié)個(gè)別指導(dǎo)、訴中環(huán)節(jié)跟蹤指導(dǎo)、訴后環(huán)節(jié)案例指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了派出法庭案件審理與人民調(diào)解化解糾紛的有效對(duì)接，通過雙向互動(dòng)，共同提高，取得了雙贏效果。人民調(diào)解和基層司法審判都要圍繞基層社會(huì)治理開展工作，服務(wù)共同的社會(huì)治理目標(biāo)，服務(wù)于基層社會(huì)的綜合治理。

此外，專業(yè)的人民調(diào)解員需要具備法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等綜合知識(shí)背景，具備較高的專業(yè)素質(zhì)。現(xiàn)有的人才培養(yǎng)體制和機(jī)制不能滿足社會(huì)的需要。設(shè)立專門教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)高等院校等積極參與調(diào)解人才培養(yǎng)，開展調(diào)解問題的專題研究，培育調(diào)解文化，為人民調(diào)解員儲(chǔ)備充足的后備人才，為人民調(diào)解事業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，是人民調(diào)解事業(yè)健康發(fā)展的必然要求。

總之，中國具有悠久的民間調(diào)解傳統(tǒng)，人民調(diào)解制度具有濃厚的歷史文化淵源。現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)中，發(fā)揮傳統(tǒng)調(diào)解文化的作用并進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，對(duì)于構(gòu)建和諧、有序的社會(huì)秩序，形成共建共治共享社會(huì)治理格局具有重要的意義。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過政府購買人民調(diào)解服務(wù)的形式，建設(shè)高素質(zhì)人民調(diào)解員隊(duì)伍，將從根本上推進(jìn)人民調(diào)解制度創(chuàng)新，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。