加強人民調解員隊伍建設 再造人民調解新輝煌

廖永安（湘潭大學副校長、教授）

人民調解制度作為一種常規性糾紛解決機制，形成于中國共產黨革命時期，并在新中國成立后不斷發展和完善，成為預防和化解矛盾糾紛、維護社會穩定的“第一道防線”。然而，20世紀80年代末期以來，隨著法制建設過程中對正式司法制度的過分推崇，我國形成了“強訴訟、弱調解”的訴訟中心主義格局，在法治主義主流話語遮蔽甚至排斥下，人民調解化解糾紛的能力和數量一度呈下降趨勢，與法院一審收案數的比例由80年代的17：1跌至基本持平的狀態。訴訟中心主義的單一化糾紛解決方式使得法院承受了“訴訟爆炸”的巨大壓力,在這種背景下，訴訟外多元化糾紛解決機制重獲重視，人民調解在遭遇近十年低谷后，以司法部2002年頒布的《人民調解工作若干規定》為標志又開始不斷復蘇，至2010年《人民調解法》的頒布，再次迎來發展的里程碑。

回顧人民調解波瀾壯闊、跌宕起伏的發展歷程，我們可以發現，人民調解的復興與其根據時代變化不斷保持自我完善與創新密不可分。只有適應轉型社會的糾紛結構和解紛需求的變化，人民調解才能真正發揮“第一道防線”的作用。當前，中國特色社會主義進入了新時代，人民日益增長的美好生活需要和發展不充分不平衡的矛盾成為了當今社會的主要矛盾。新時代賦予了人民調解新使命和新方向，人民調解員隊伍及其糾紛解決能力也必須適應新時代的需要才能發揮應有作用。在新時代的社會背景下，經由中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過，“六部委”聯合發布的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》（以下簡稱《意見》）具有十分重要的意義，表明了中央對發展人民調解的高度重視，也彰顯了國家加強人民調解員隊伍建設的戰略高度。

首先，加強人民調解員隊伍建設是全面推進依法治國的迫切需要。徒法不足以自行，徒善不足以為政。黨的十八屆四中全會將人民調解納入全面依法治國總體部署之中，提出要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛化解機制”，并提出要加強法治工作隊伍建設。與傳統上將法治工作隊伍局限于立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍不同，十八屆四中全會除對上述三支隊伍建設提出明確要求外，首次提出要發展人民調解員隊伍。可見，人民調解也是依法治國的重要力量，是健全多元化糾紛解決機制的重要舉措，能否發揮好人民調解工作的重要作用，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層，直接關系“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的協調推進。

其次，加強人民調解員隊伍建設是提升基層治理能力和水平的必然要求。在我國法治建設全局當中，基層的依法治理具有基礎性地位。黨的十八屆四中全會明確提出要推進基層治理法治化，法治建設的基礎在基層，工作重點也在基層。現代國家權力不可能覆蓋基層社會的每一個角落，基層往往成為法治建設的薄弱環節，也是社會矛盾的高發地和聚集地，中國80%以上的矛盾糾紛都發生在基層，解決好基層的社會治理問題，就解決了中國法治建設的主要問題。基層也是法治中國建設的活力源泉所在。“楓橋經驗”就是基層治理的典范，其核心在于“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交、依靠群眾就地化解”，而實現這一目標最主要的力量就是基層人民調解員隊伍。人民調解員從群眾中來，到群眾中去，以化解矛盾、宣傳法治、維護穩定、促進和諧為基本職責。加強人民調解員隊伍建設是落實習近平總書記重要指示，堅持、推廣、創新“楓橋經驗”的重要舉措。六部委《意見》通過加強人民調解員隊伍建設，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，切實發揮基層社會自我調節、自我治理的功能，打造全民共建共治共享的社會治理格局，可以實現國家治理、社會調節和基層自治的良性互動，從而最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。

再次，加強人民調解員隊伍建設是構建和諧社會、建設平安中國的重要舉措。新時代人民群眾對美好生活的向往日益廣泛，尤其在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。在社會轉型期和改革深水區，現實性社會沖突與非現實性社會沖突相互交織，多元價值訴求和利益失衡導致群體性糾紛多發，這些糾紛僅僅依靠法院判決難以實現“案結事了人和”，而通過人民調解則“可使大事化小、小事化無；可使小事不鬧成大事、無事不鬧成有事”。人民調解工作能否深入開展、取得實效，直接事關社會和諧穩定大局。加強人民調解員隊伍建設，暢通權利救濟渠道，著力解決涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，維護社會和諧，建設平安中國，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，正是發展人民調解的根本出發點和落腳點。

此外，加強人民調解員隊伍建設也是弘揚中華優秀法律文化傳統、重塑“調解中國話語體系”的重要途徑。人民調解制度既是中國共產黨的創造性實踐，更是根植于中華民族“和為貴”的文化傳統。德國著名社會學家馬克斯·韋伯指出：“在任何一項偉大的事業背后，必然存在著一種精神力量，尤為重要的是，這種精神力量一定與該視野的背景有密切的根源”。被國際社會譽為“東方之花”的人民調解，其背后的精神力量就是“息訴止訟”的中國優秀法律文化傳統，這是中國法治建設必須立足的本土資源。此次六部委《意見》以隊伍建設為抓手，推動人民調解創新發展，既是對中國優秀法律文化傳統的創造性轉化，更是為世界各國糾紛解決貢獻中國方案和中國智慧的良好契機，有助于重塑人民調解的中國話語體系。

然而，我們也必須清醒地認識到，盡管《人民調解法》已實施8年，人民調解在遭遇低谷后也有所復蘇，但面對新時代社會矛盾的新挑戰和人民群眾對公平正義的新期待，人民調解也還存在許多不相適應的地方。人民調解員隊伍專業化職業化程度不高、培訓工作不系統、化解矛盾糾紛能力有待提高；專業性、行業性人民調解員隊伍建設推進緩慢；人民調解經費保障困難、激勵機制不健全等都制約了人民調解制度功能的發揮。此次六部委《意見》以加強隊伍建設作為提升人民調解工作水平的重心，可謂是對癥下藥，有的放矢。結合六部委《意見》，筆者認為，新時代加強人民調解員隊伍建設應該從以下四個方面著力：

第一，加強黨委領導、政府主導、部門協同、公眾參與。中央在深化多元化糾紛解決機制改革中強調，要堅持黨政主導、多元共治，構建各方力量共同參與糾紛解決的工作格局。人民調解是多元化糾紛解決中最重要的訴訟外力量，也必須堅持這一基本原則。鼎盛時期的人民調解之所以功效卓著，最重要的原因就是有黨委和政府的支持。六部委《意見》在明確司法行政機關對加強人民調解員隊伍建設具體指導職責的同時，還要求司法行政機關主動向黨委和政府匯報人民調解工作，積極爭取有關部門重視和支持，并要求政法委、人民法院、財政部門、民政部門、人力資源社會保障部門、行業主管部門明確各自職責，加強協調配合，共同做好人民調解工作，這正是上述原則的體現。各級黨委政府、各有關部門要把人民調解員隊伍建設擺在重要位置，強化工作責任、形成工作合力、務求工作實效，毫不動搖地重視、支持、推動人民調解工作，積極廣泛動員社會力量參與人民調解，解決困擾人民調解發展的瓶頸問題，確保人民調解始終充滿生機和活力。

第二，加強職業培訓，提高人民調解員隊伍的素質能力。隨著社會的不斷發展，矛盾糾紛越來越多呈現出專業化、復雜化、多樣性的特點，糾紛形態不再局限于傳統的婚姻家庭、鄰里糾紛，還涌現出大量公司、證券、知識產權、征地拆遷等新型糾紛，這些糾紛對人民調解員自身素養提出了更高的要求，需要人民調解員具備較高的法律素養和知識儲備。如果說過去人民調解員化解矛盾主要依據情理，現代人民調解員解決糾紛則主要依據法律。現代人民調解不僅需要自然理性，而且還需要技術理性，只有經過專門的培訓才能適應化解新型疑難復雜矛盾糾紛的需要。域外很多發達國家都建立了調解員職業資質認證制度，調解員必須完成定時定量培訓，才能取得調解員資質。有統計報告顯示，我國高中以上文化程度的調解員僅占調解員總數的46%，現階段人民調解員的文化素質、專業素質并不盡如人意。因此，為了給當事人提供優質調解服務，我國應該加強人民調解員的基礎法律知識、調解基本規范、調解員職業倫理培訓，提高人民調解員素質，推進人民調解員的專業化、職業化，完善調解員認證體系和職業水平評價體系。

第三，加強職業保障，提高人民調解員隊伍的工作積極性。任何職業都需要職業保障，才能增強從業人對該職業的認同感和使命感，司法職業需要保障，人民調解員也需要職業保障。六部委《意見》強化人民調解員的職業保障的舉措可以分為兩大方面：一是落實人民調解員的物質待遇。人民調解是公益性調解，堅持人民調解不收費的原則。因此，要提高人民調解員的工作積極性，必須加強人民調解員工作經費保障，通過以案定補、發放生活補貼等方式為人民調解員提供財政保障，改善人民調解員生活條件，落實人民調解員困難救助、優待撫恤政策，促使他們安心工作；二是保障人民調解員依法履職行為不受侵害。人民調解員化解糾紛堅持中立原則，一旦受到威脅，調解活動便難以進行，調解公正性也難以保障，因此，六部委《意見》提出要探索建立人民調解員人身保障機制，鼓勵有關單位為人民調解員購買人身意外傷害保險等，可操作性強，對保障人民調解員依法履職意義重大。此外，還應該從政治上關心愛護人民調解員，加大對有突出貢獻的人民調解先進集體和個人的表彰獎勵力度，調動其工作積極性。

第四，堅持專兼結合，促進人民調解員隊伍的多元化。六部委《意見》提出，加強人民調解員隊伍建設應堅持“專兼結合”“分類指導”的基本原則。為了適應矛盾糾紛的多樣化特點，應不斷優化人民調解員隊伍結構，促進人民調解員隊伍的多元化：一是要繼續鞏固傳統的村（居）人民調解員隊伍，這是人民調解員隊伍的主體部分；二是要在積極發展兼職人民調解員隊伍的同時，大力加強專職人民調解員隊伍建設，設立醫患糾紛、交通事故損害賠償糾紛、知識產權等行業性、專業性人民調解委員會。不久前全國工商聯、司法部聯合頒布了《關于推進商會人民調解工作的意見》，這意味著商會人民調解員成為人民調解員隊伍建設新型增長點。三是要健全人民調解組織網絡，完善“鄉鎮街道調委會—村居調委會—調解小組”三級人民調解網絡，形成“多層次、寬領域、全覆蓋”和“橫到邊、縱到底”的組織網絡體系，實現人民調解工作對社會矛盾糾紛的全覆蓋。

目前，我國有近77萬個人民調解組織、367萬人民調解員，每年調解糾紛900多萬件，這在全世界范圍都是絕無僅有的創舉。人民調解員實際上是一支不穿法袍的編外“布衣法官”隊伍，也是一支遍布基層社會每個角落的法律服務志愿者隊伍，他們默默耕耘，不計報酬，甘于奉獻，在社會矛盾糾紛的最前線為維護中國社會的和諧穩定作出了重要貢獻。如果能夠充分發揮這支數量龐大的人民調解員隊伍的作用，比增編幾萬乃至幾十萬警察、檢察官、法官的代價要小得多，而作用卻大得多。六部委的《意見》已經吹響了新時代發展人民調解的號角，我們期待人民調解在不久的未來再次迎來“黃金時代”，重現往日輝煌。