法治政府建設的基本要求*

馬懷德（中國政法大學副校長、教授）

黨的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也要求：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。” 黨的十九大提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。深入推進依法行政，加快建設法治政府，對于推進“四個全面”戰略布局，促進國家治理體系和治理能力現代化，實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。

從行政法學的基本理論來看，法治政府有著行政組織法、行政行為法、行政救濟法三方面的要求：其中機構和職能法定、服務型政府是行政組織法的內容，行政立法法治化、行政決策法治化、行政執法規范化、政府信息公開是行政行為法的內容，監督與問責的法治化、構建解決行政爭議的法治體系是行政救濟法的內容，這八個方面共同構成了法治政府建設的基本要求。

一、機構和職能法定

行政機關的所有權力都來源于法律，都是由法律明確規定。法律沒有賦予行政機關的權力，行政機關就不得行使，這是依法行政的最基本要求，也是法治政府的邏輯起點。因為政府的權力不是原生的，而是派生的，來源于人民的授權，來源于立法機關的授權。沒有法律規定，這種權力就不存在，一旦行使就可能是違法無效的。行政機關必須遵守職權法定，這就意味著所有的權力都必須找到相應的法律依據，尤其是在行使影響行政相對人人身和財產利益的權力時。職權法定對于行政機關是第一要務：一方面，當務之急是通過立法的方式保證行政機關行使的權力都有法律依據；另一方面，行政機關自身也要不斷總結，找出哪些是尚沒有法律規定而需要立法授予的權力。

二、服務型政府

法治政府不僅意味著行政機關應該依法行使可能侵害相對人合法權益的權力，也強調行政機關要依法提供公共服務和社會服務，實現秩序行政與給付行政的統一。同時，行政效率是行政權的生命，行政機關在從事行政活動時應該遵守法定時限，高效便民，致力于效能政府的建設。如果一個政府不能高效便民地提供公共服務，那么就很難稱之為現代意義的法治政府。因此，服務型政府的構建既是法治政府的建設目標，也是法治政府的基本要求。在我國語境下，“全心全意為人民服務”是各級黨政機關及其工作人員的根本宗旨，也是各級政府權力運行的基本要求，因此，服務型政府的構建更應該是我國社會主義法治政府建設的重要內容。

三、行政立法的法治化

行政立法包括行政法規、行政規章的制定，行政立法活動是現代政府權力行使的重要方式。就行政機關內部而言，行政立法、行政決策、行政執法和行政司法構成了政府活動的基本內容，而行政立法無疑是政府活動的基礎，行政立法的效果直接關系并決定著行政決策、行政執法和行政司法的結果。實現行政立法的法治化意味著：第一，要堅持法律優先原則。在我國，除了憲法和全國人大及其常委會制定的法律之外，還有別的層次的立法，比如國務院制定的行政法規，相關地方人大及其常委會制定的地方性法規，國務院部委制定的部門規章，相關地方政府制定的地方政府規章。當各種層次的規范性文件并存時，一個基本的要求就是法律優先；當不同層次的規范性文件發生沖突時，應優先適用上位法。就行政立法而言，行政法規和行政規章（包括部門規章和地方政府規章）的內容不得與憲法和法律相抵觸。第二，要堅持法律保留原則。有些對人民群眾權益影響較大的事項，只能由法律規定，法律以外的任何規范性文件都無權規定。例如，《立法法》規定刑罰和犯罪只能由全國人大及其常委會立法規定，而且全國人大及其常委會不得授權國務院、地方人大制定這方面的法規。第三，要推進行政立法程序的法治化，加強行政立法公開和公眾參與，有效約束行政立法過程中的部門利益，實現社會公共利益。第四，還要加強對行政立法活動的監督和救濟，維護社會主義法治統一和憲法、法律權威。

四、行政決策的法治化

行政決策是各級行政機關的日常性行政活動，影響著個人權益、組織行為和社會秩序，但是我國目前有關行政決策的法治建設還很薄弱。自《行政訴訟法》實施以來，我國先后頒布《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等有關行政行為的法律，但基本上是圍繞著具體行政行為展開。抽象行政行為和行政決策，基本上游離于法治之外，但這些行為往往影響力很大，一旦違法所造成的損害也比較大。從我國現實出發，行政決策的法治化應該是法治政府建設的重要內容和基本要求，依法決策也是科學決策的重要保證。實現行政決策的法治化要做到：第一，權限合法，行政決策必須符合法律授權，不得越權決策、違法決策；第二，實體合法，行政決策必須符合法律所體現的意志和利益要求，不得與法律規范及其精神相抵觸；第三，程序合法，行政決策必須嚴格遵守法定程序，不得違反程序進行決策。要確保權限合法、實體合法、程序合法，還必須建立和完善有效的科學民主決策機制，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體決策作為重大行政決策必經的法定程序，并保證其得到嚴格執行。

五、行政執法的規范化

行政執法是行政機關實施的與社會民眾聯系最為密切、接觸最為頻繁的行政活動，行政執法的規范化水平直接影響著民眾對于法治政府建設狀況的認識和感知。因此，對于絕大多數普通民眾而言，行政執法的規范化是衡量法治政府的最重要標準之一。法律實施不良、行政執法不規范已成為當前我國法治政府建設的最大難題。為了推進行政執法的規范化，就要嚴格公正執法，建立一套比較完備的執法程序，約束和規范各類執法行為，確保法律得以嚴格實施；減少行政執法層級，加強基層執法力量，整合執法主體，推進綜合執法，理順城市管理執法體制，提高執法和服務水平，加強對行政執法的監督，明確執法責任，杜絕利益性執法。此外，行政執法規范化要堅持比例原則，即行政機關要公平、公正、合理地行使裁量權，行政機關所要實現的目的或任務應與其采取的具體措施相適應，不能過分侵害相對人的合法權益；行政措施應有助于實現行政目的，行政措施應給相對人造成最小侵害，行政措施的采取和相對人權益的保護應當合乎比例。

六、政府信息公開

政府信息公開是“人民主權”這一憲法原則的基本要求，也是法治政府的應有之義。在網絡化、信息化背景下，政府信息公開更具有特殊的法治意義。傳統的保密行政早已被各國政府所拋棄，透明政府是現代法治政府的基本特征，政府信息公開的范圍與程度也成為衡量法治政府建設的重要指標。作為國家權力的執行機關，行政機關應依照憲法、法律的規定行使行政權，公民有權知道政府的立法、決策和討論情況，有權了解行政機關及其工作人員執行法律法規的情況。除了行政機關的主動公開以外，公民和社會組織還可以申請行政機關公開相關信息，除了法律規定不予公開的內容以外，行政機關應當一律公開相關政府信息。法定范圍內的信息是政府信息公開的重要內容，此外，政府信息須以便民的形式公開。現代透明政府要求政府信息公開的便捷性、及時性和有效性，不得遲延公開信息，不得設置不合理的依申請公開條件，不得以非法理由拒絕公開信息。行政相對人合法權益因政府信息公開行為受到損害的，可以依法獲得公正的法律救濟。

七、監督與問責的法治化

法律賦予行政機關的職權，既是一種權力，也是一種責任。行政機關違法行使職權或者權力行使不當的，要依法承擔法律責任。習近平總書記強調：“必須把權力關進制度的籠子里，堅持用制度管權管事管人。①中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2014年版，第85頁。”為了從結果層面推進法治政府建設、打造責任政府，一要監督，二要問責。監督和問責的法治化是法治政府建設的基本要求，也是權責一致原則的具體落實。即使其他方面做得再好，只要存在違法不究、責任不落實的情形，缺少法治化的監督和問責，就仍然會嚴重損害法治政府的公信力。行政機關必須要對法律負責，承擔因自身行政行為引起的各種法律責任，具體包括國家權力機關監督、行政系統內部監督、司法監督、輿論監督、人民監督，此監督體系成為問責制度法治化運行的內在動力。

八、構建解決行政爭議的法治體系

行政爭議涉及行政主體之間、行政主體與相對人之間的權利義務關系，這些爭議解決的公正與否直接關系著社會穩定。正規化的行政爭議解決途徑的不暢通，會將爭議引到帶有人治色彩的信訪途徑上來，從而消解法治的力量。從這個意義上講，行政爭議解決的法治化與否決定了法治政府建設的成敗。構建解決行政爭議的法治體系、實現行政爭議解決的法治化包含著兩個方面：第一，要推進行政裁決、行政調解、行政仲裁等行政系統內行政爭議解決機制的法治化。行政復議、行政裁決、行政仲裁等制度具有一定的優勢，行政機關解決糾紛具有力量完備、專業技術強、快捷等優點。要充分發揮行政裁決、行政復議、行政調解的作用，引導人民群眾通過法定途徑表達訴求、解決糾紛、維護合法權益。特別是要發揮行政復議在解決行政爭議中的主渠道作用，改革行政復議體制，完善行政復議程序，及時、有效地解決行政爭議。第二，要保障行政訴訟制度的有效運行，貫徹司法最終裁決原則。司法裁判是所有糾紛解決的最后關口，司法最終裁決原則必須得到落實。行政訴訟是司法機關以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊含的公民權利與國家權力之間的矛盾納入和平的司法程序加以理性解決，有效維護了良好的社會秩序。