集中連片特困民族地區農村基層黨風廉潔建設創新發展初探
——以四川涼山州集中連片特困區為例

單孝虹

(四川省社會科學院，四川成都　610072)

集中連片特困民族地區有自身經濟社會發展特點，這些地區農村基層黨風廉潔建設對發揮基層黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用、厚植黨執政的政治基礎具有重要意義。當前這些地區農村基層黨風廉潔建設取得重大進步，同時也面臨嚴峻的挑戰，探索這些地區農村基層黨風廉潔建設創新發展之路具有重要的現實意義。

一、集中連片特困民族地區農村基層黨風廉潔建設的重要意義

集中連片特困民族地區基層黨組織是這些地區社會主義建設事業的領導核心，加強這些地區農村基層黨風廉潔建設具有重要意義。

(一)有助于厚植黨執政的政治基礎

我們國家是一個統一的多民族國家，我國的少數民族人口雖然不多，據2010年第六次人口普查統計，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，各少數民族人口占8.49%，但中國少數民族地區地域遼闊，資源豐富，截至1997年，民族自治地方占全國總面積的64.2%。新中國成立后，中國共產黨在20世紀50年代末完成對少數民族地區的民主改革，廢除了領主、貴族、頭人等統治者的一切特權，使千百萬少數民族群眾翻身解放成為社會主義國家的主人。黨和政府制定了民族平等政策、民族團結政策、民族區域自治政策和各民族共同發展繁榮的政策。60多年來，我國各民族結成了平等、團結、互助的社會主義民族關系。民族地區農村基層政權是我們黨執政的最廣泛、最深刻的社會基礎，沒有農村政權的鞏固，黨的執政地位就會受到影響。民族地區基層黨組織是黨的大政方針的貫徹者，位置不高但責任重大。加強民族地區農村基層黨風廉潔建設，不斷提高民族地區農村基層干部為人民服務的意識和廉潔自律的意識，才能進一步密切黨群干群關系，才能體現“立黨為公、執政為民”的理念。2017年6月23日，習近平同志在在山西呂梁山集中連片特困地區趙家洼村調研時說：“黨和政府就是為老百姓服務的，讓大家生活越過越好是我們的職責。”并說：“我們黨干革命、搞建設、抓改革，都是為了讓人民過上幸福生活。”[1]民族地區農村基層黨風廉潔建設推進程度如何，直接體現黨和政府在人民群眾心目中的形象，直接影響少數民族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨和中國特色社會主義的“五個”認同，關乎民族地區農村經濟發展和社會穩定。加強民族地區農村基層黨風廉潔建設是夯實黨的執政基礎、提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的必然要求。

(二)有助于推動基層黨組織發揮脫貧攻堅的戰斗堡壘作用

由于歷史和自然環境的原因，我國少數民族地區大多分布在西部山區，經濟社會發展程度較我國東部沿海發達地區滯后，且多數群眾的生活水平處于貧困狀態。國務院扶貧辦2012年6月公布了11個集中連片特殊困難地區，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，共14個片區，680個縣，作為新階段扶貧攻堅的主戰場。[2]這些地區生存條件極其惡劣、經濟社會發育程度較低、貧困人口集中連片、少數民族人口比例高。四川涼山彝族自治州的普格縣、布拖縣、金陽縣、昭覺縣、喜德縣、越西縣、美姑縣、雷波縣被國務院扶貧辦列為烏蒙山區集中連片特困地區，涼山的木里藏族自治縣被列為四省藏區集中連片特困地區。

貧困地區基層黨組織肩負著把黨的脫貧攻堅重任落到實處的責任，其戰斗堡壘作用的發揮程度如何，直接關乎貧困地區能否如期脫貧，關乎能否和全國人民一起實現全面小康。2017年6月23日，習近平同志在山西太原市主持召開的深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調：“深度貧困地區黨委和政府要堅持把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓，做到人員到位、責任到位、工作到位、效果到位。……要夯實農村基層黨組織，選好書記，配強領導班子，發揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用。”[3]

加強集中連片特困民族地區基層黨組織廉潔建設，使廣大基層干部樹立風清正氣的工作作風，是提升基層黨組織的戰斗力和執行力的重要前提，也是維護黨在人民群眾中的形象，打贏脫貧攻堅決勝戰的基本保證。2017年7月3日，王岐山同志在扶貧領域監督執紀問責工作電視電話會上強調：“脫貧攻堅是一場硬仗，考校著紀檢監察干部的思想政治水平。省市縣鄉和村鎮的紀檢干部要堅持問題導向，提高發現問題、解決問題的能力，敢于反映和處理問題。紀委派駐機構要發揮探頭作用，把監督執紀工作落實到位，為脫貧攻堅提供保障。”[4]

二、近年來集中連片特困四川彝區農村基層黨風廉潔建設的創新發展與進步

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央繼承黨的優良傳統，創新全面從嚴治黨理論與實踐，高度重視精準扶貧工作及基層黨風廉潔建設，集中連片特困民族地區農村基層廉潔建設迎來空前良好的政治生態和戰略機遇。

(一)通過“蘇施”黨支部創新彝區農村基層黨員干部隊伍培養模式

由于受涼山彝區經濟社會發展水平相對落后的影響，涼山州黨員隊伍的文化素質也相對較低，尤其是集中連片特困彝區農村黨員年齡老化、文化偏低問題比較突出。截至2010年底，涼山州17個縣共有黨員19.32萬名，其中10.18萬名農村黨員中35歲以下的僅占22.6%，55歲以上的達36%，初中及以下學歷占86%。而集中連片特困彝區黨員的文化水平比全州的平均水平還要低，例如美姑縣，截至2013年底全縣共有基層黨組織523個，其中村級黨支部292個，占基層黨組織總數的55.83%；共有7322名黨員，其中農村黨員4937名，占黨員總數的67.68%。在4937名農村黨員中，35歲以下的黨員1232名，占黨員總數的25%；60歲以上的老黨員1113名，占黨員總數的23%；具有大專以上學歷的僅有35人，占總數的0.71%，中專、高中學歷353人，占總數的7.15%，初中以下學歷的4549人，占總數的92.14%。全縣有19個村連續4年不發展黨員，極少數村連續多年不發展黨員，部分村黨支部書記只發展自己的親屬或家支黨員，一些地方基層干部家支(家族)觀念重，少數村黨支部書記不愿意發展新黨員，昔線村原村支書在任期間，長達18年不發展一名黨員。為了讓集中連片特困區黨組織始終保持旺盛生命力，從2011年年底以來，涼山州委從培養優秀青年入黨提升農村基層黨組織黨員隊伍素質入手，創造了在鄉鎮(街道)組建“蘇施”黨支部的黨員干部培養模式。“蘇施”(彝語意為“優秀青年人才”)黨支部由鄉鎮(街道、園區)黨委牽頭，從所屬黨校、工會、團委等部門，抽派3名以上黨員組建，隸屬鄉鎮(街道、園區)黨委管理，支部書記由黨務副書記或組織員擔任。在堅持鄉鎮(街道)內其他村黨支部發展黨員的目標不變、任務不減前提下，重點發展35歲以下的優秀青年、優秀大學生村干部、退伍復員軍人、致富能手和“土專家、田秀才”等五類人才入黨，提高質量，優化結構，為推進農村基層黨風廉潔建設奠定基本的組織和文化基礎。僅至2013年8月中旬，涼山611個鄉鎮和17個工業園區已“全覆蓋”建立“優秀青年人才”黨支部，匯集10000余優秀青年人才信息，收到入黨申請書2700余份，審核確定入黨積極分子1302名，發展黨員35名。[5]優秀人才黨支部的創新模式破解了黨員人數明顯偏少、結構嚴重老化、發展黨員“唯親戚唯家支(家族)”的“問題村”“后進村”發展黨員的難題，為根治基層黨建“貧血”找到了一條新思路。

(二)積極推進農村基層黨風廉潔建設常態化

黨的十八大以來，全面從嚴治黨已經成為我們黨的建設新常態，特別是在黨風廉潔建設和反腐敗斗爭方面更是取得了重大突破。涼山州積極響應中央和省委全面從嚴治黨的號召，堅定了“執行黨的紀律沒有特殊，民族地區不搞例外”的全面從嚴治黨決心，根據涼山彝族地區的經濟社會發展狀況和風俗習慣特點，積極推進集中連片特困彝區農村黨風廉潔建設。

首先，結合彝區風俗文化特點積極有效地開展對集中連片特困彝區黨員干部的黨風廉潔教育。注重從思想上建黨是我們黨的優良傳統，加強對集中連片特困彝區農村黨員干部進行黨風廉潔教育是推進這些地區農村基層黨風廉潔建設的重要思想前提。除了通過常規黨校培訓，以及通過電視臺、報紙、網路等主流媒體開辟黨風廉潔專欄進行宣傳和教育，涼山州委還打造了以“陽光涼山·清廉彝州”為主題的涼山州法紀教育中心，出臺了《涼山州黨員干部法紀教育實施方案》，從2015年11月開始組織全州黨員干部到州法紀教育中心接受法紀教育。2017年6月中旬，涼山州專門組織1618個貧困村支部書記到州法紀教育中心開展集中警示教育。除此而外，根據彝區風俗習慣，涼山各級紀檢監察機關上下聯動，深入基層走鄉串戶，將宣傳教育與村規民約、彝區健康文明新生活等有機結合，向鄉村基層干部宣傳黨規黨紀的同時，組織蘇施黨支部、德古(彝族家支中德高望重者)、馬背上的廉潔宣傳隊和基層干部深入農戶，走進群眾，通過發放黨風廉潔宣傳單，采用“彝、藏、漢”三語向群眾宣講黨風廉潔知識、講解舉報途徑。

其次，加大力度對集中連片特困彝區進行黨風廉潔建設專項整治。貫徹落實中央“八項規定精神”，涼山州委正確處理彝區“熱情好客”與厲行節約的關系、尊重民族習慣與移風易俗的關系，細化改進作風要求，作出公務接待“不宰殺牛”等特別規定。一方面，開展“小金庫”治理，斬斷鄉鎮“殺牛”吃喝、公款送禮、亂發錢物的資金來源。以黨風政風的好轉帶動了社風民風的轉變，少數民族群眾自覺制訂移風易俗、厲行節約的村規民約，摒棄相互攀比、鋪張浪費的習俗，逐步形成接待賓客和民俗活動中少殺牛，甚至不殺牛的節儉風尚。另一方面，對彝區農村基層干部隊伍突出問題進行專項整治，通過集中查辦農村部分干部截留、挪用、侵占、貪污國家扶貧資金和征地補償費，查處少數基層干部借婚喪喜慶收錢斂財、揮霍公款等違紀違法問題，特別是針對農村基層重點人員、重點領域、重點反映問題，加強對基層“微腐敗”的整治力度，切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，有效地震懾了腐敗分子，挽回了經濟損失，教育了黨員干部，增強了群眾對反腐敗斗爭的滿意度和信心。

最后，加強農村基層黨風廉潔制度建設。涼山全面推行公務卡支付結算制度，實施鄉財縣管鄉用、村財鄉管村用的財政集中管理制度。建立鄉鎮“廉潔灶”和廉潔食堂，簡化鄉鎮接待，實現村組“零”接待費。細化公務接待、差旅費管理等方面6項制度，州、縣市干部下基層，一律輕車簡從，減少陪同，主動交生活費、結住宿費。

三、集中連片特困彝區農村基層廉潔建設面臨的困難和挑戰

集中連片特困四川涼山彝區由于人文歷史、自然環境、經濟基礎等因素的綜合影響，農村經濟發展緩慢，長期落后于全國平均水平。雖然近年來這些地區農村基層黨風廉潔建設取得了進步，但受經濟社會長期落后等多種因素的影響，這些地區農村基層黨風廉潔建設也面臨諸多困難和挑戰。

(一)一些農村基層干部文化素質偏低、廉潔意識不強

集中連片特困四川涼山彝區由于經濟發展落后等各種原因，很多年輕人到經濟發達地區打工，留在農村的青壯勞動力較少，即使通過“蘇施”黨支部的平臺，近年來一些年輕的優秀人才回鄉加入了黨組織，但短期內難于根本解決這些地區黨員年齡老化、文化偏低、帶頭致富和扶貧攻堅能力不強的問題。一些村支書年齡偏大，且多是宗族頭人擔任，文化水平低，雖然在群眾中有一定威望，但民主法治意識不強，廉潔意識也有待提高。甚至有村干部挪用低保款、精準扶貧款當全村的大鍋飯，自己以為并不是揣進自己的腰包就不是違紀，無知蠻干違紀的背后暴露了一些農村基層干部文化素質偏低嚴重影響黨風廉潔建設進程。例如，美姑縣爾合鄉祖庫村村干部挪用低保款一案。2012年2月，祖庫村村委會在爾合鄉鄉政府領取了全村2011年下半年低保款13.246萬元，這筆低保款應該立即發放給低保戶67戶242人，可是村委會主任蘇干依夫和黨支部書記卻商量把這筆款挪用到村上的農網建設和存倉庫管理費等，剩余的錢全村人平均分配。2013年領的低保款又依然如此挪用。2015年兩人受到開除黨籍和被撤職的處分。[6]

(二)一些村鎮干部群眾觀念淡薄、缺乏奉獻精神、責任意識，存在庸懶散奢等行為

由于集中連片特困四川涼山彝區農村生活條件艱苦，更主要是一些鄉村干部主觀上利己主義、享樂主義抬頭，這些地區出現了一些干部“走讀”現象：一些鄉鎮干部僅在有重大事情時到鄉上上班，其余時候均駐在縣城辦公；一些家庭條件較好的村組干部，在縣城或西昌購置了房產，長期在外，只有逢年過節才回村上，群眾辦事要到縣城或西昌找人，群眾意見很大。

(三)一些農村基層干部權力失控、腐敗墮落

集中連片特困四川涼山彝區基層組織工作具體繁雜，特別是在決勝扶貧攻堅的十三五時期精準扶貧的工作任務艱巨，可謂“上面千條線，下面一根針”，點多面廣的基層工作使基層干部擔當了無限的責任，但對村鎮的各種事務也有很大的權力。由于一些基層干部主觀素質的問題以及客觀上監管不力等多種原因，目前貧困地區一些農村基層干部頂風作案，腐化墮落，有的騙取、貪污土地補償款；有的套取、冒領惠農資金，還有的挪用侵占扶貧資金；有的在評定貧困戶上作弊，把不符合標準的親戚朋友評為低保戶。還有的貧困村基層干部集體腐敗，村居、社區黨支部書記、主任、會計、出納等犯罪嫌疑人利用職務便利分工合作，貪污、挪用等共同犯罪的現象比較普遍。2016年8月29日，中央紀委監察部網站通報的325起扶貧領域突出問題，其中危房改造、低保等領域是扶貧領域的“問題高發區”，而“村官”則是主要的違紀群體。從地域看，扶貧領域不正之風和腐敗問題在全國31個省區市和新疆生產建設兵團均有發生，而發生在陜西、四川、云南、貴州、廣西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內蒙古、重慶等12個西部省區市的有157起，占總數的近一半。[7]2016年7月21日，涼山州紀委通報的四起脫貧攻堅領域違紀典型案件，其中有兩起涉及鄉村干部，一是美姑縣合姑洛鄉黨委副書記、鄉長吳加勇失職案。2013年9月，吳家勇在惠農資金發放工作中未認真履行職責，審核把關不嚴，導致草原補貼、糧食直補、退耕還林款等共計117.76萬元被他人盜取，給群眾利益造成重大損失。2016年5月，經美姑縣紀委常委會研究并報縣委同意，決定給予吳加勇開除黨籍處分。2016年6月，美姑縣監察局決定對吳加勇政紀立案調查，將按規定給予相應的政紀處分。二是金陽縣蘆稿鎮燈廠村村文書商國清騙取移民補償資金案。2009年，商國清利用職務之便，向三峽公司和地勘院開具虛假證明，將村集體的兩畝河灘地變更為裸石地，騙取移民土地補償金2萬元。在移民土地測量登記造冊時，商國清利用土地分解到戶出現的面積差，騙取國家移民補償金9.68萬元。2016年3月，經金陽縣紀委常委會研究，決定給予商國清開除黨籍處分。[8]貧困地區群眾身邊的“蠅貪”“蚊貪”，傷害的是群眾的利益，損壞的是黨的形象，嚴重削弱了黨執政的政治根基，阻礙了黨的精準扶貧政策的落實。這是當前集中連片特困地區加強農村基層黨風廉潔建設必須正視的挑戰。

四、創新集中連片特困民族地區農村基層黨風廉潔建設的路徑探索

實現2020年全面建成小康社會的宏偉目標，十三五期間的扶貧攻堅、精準扶貧是一項偉大的系統工程。當前在集中連片特困民族地區精準扶貧任務艱巨、農村法治環境不完善的情況下，面對一些基層干部素質不夠高、“四風問題”突出、甚至貪污腐敗時有發生的現狀之下，探索加強農村基層組織廉潔建設創新發展之路具有重要的現實意義。

(一)創新集中連片特困民族地區農村基層廉潔教育

扶貧先扶志，扶志先聚魂。農村基層干部的文化素質、道德修養、法制意識、黨性修養的提高雖然是一個長期投入才能明顯見效益的事情，甚至涉及整個集中連片特困地區加強基礎教育，提高人口素質的問題，但這必須是一個應該高度重視并貫徹落實的問題。

一是使思想政治教育常態化。二是開展形象深刻的廉潔警示教育，增強基層干部廉潔自律意識。要打造好市鄉村三級廉潔警示教育基地建設，并充分發揮其作用，分期分批組織廣大黨員干部接受廉潔警示教育。三是充分利用群眾喜聞樂見的良好鄉規民約、行業規范、家風家訓、社會交際、道德良知、少數民族文藝推進集中連片特困民族地區農村廉潔文化建設。通過廉潔文化的耳染目濡，使廣大基層干部的紀律意識、法紀意識、廉潔意識得以增強，才能使農村基層干部筑起不想腐、不敢腐、不能腐的思想防線。

(二)規范基層干部權力，健全監督機制，加大反腐力度

以《村民委員會組織法》為依據，不斷完善對農村基層干部的規范化管理。一方面要對村兩委關系進行更加嚴格的界定，規范村兩委工作范圍和二者之間的關系，完善工作機制，提升工作效率，從而規范基層干部的權力邊界。另一方面，要加強上級對村干部的監管和群眾對村干部的監督。受傳統的家支宗族觀念的影響，一些村干部又是家族長輩，在人情社會中，一些村民對村干部存在的問題“睜一只眼、閉一眼”不敢監督舉報，我們應積極探索鼓勵村民對村干部進行監督的方式。

對于已經存在的基層干部的“四風問題”和貪污腐化的違法問題，紀委和司法部門必須嚴厲查處，絕不手軟，并及時把查處的情況向群眾通報，并在媒體上曝光，以起到警示作用。

(三)推進農村基層民主化進程

推進基層民主是有效防范腐敗的重要途徑。一是大力推行基層協商民主。涉及村民的重大利益特別是扶貧項目的具體落實的問題，在決策之前要廣泛征求群眾意見，村兩委組織召開全體黨員會和村民代表會征求意見，形成議案。村“兩委”聯席會議討論通過的決策，要交由鄉鎮黨委、政府進行審核。審核通過后，要召開村民會議或村民代表會議討論表決通過。通過的議案要對群眾公開宣傳，讓所有群眾知曉。決策在黨支部領導下由村委會組織實施，要自覺接受群眾監督。二是完善村務公開及監督機制。一方面，要做到村務公開。要充分利用“互聯網+”的方式，建立陽光村務公開網站或者微信公眾號，適時、透明地公開群眾最關注的問題和內容，不能模糊不清或者遮遮掩掩，特別是扶貧基金開支必須詳細向村民公布。要真正實行村賬鎮管，絕不允許村“兩委”成員將從鎮財政所領出的補償款不入村賬，甚至私開白條直接從鎮管的村賬中套取資金用于個人消費。另一方面，要探索由村民代表會議民主選舉產生村務監督委員會對村務進行監督。村委會成員及直系親屬不能兼任村務監督委員會，同時還可廣泛推行民主理財制度，村務開支一律公之于眾，減少公款吃喝、隨意開支等混亂現象。

(四)完善扶貧基金監管制度，認真落實責任追究，加大對扶貧基金的監管

為了公正合理地用好扶貧資金，真正發揮它的作用，關鍵是要加強監管。當前貧困地區各級政府越來越重視對扶貧基金的監管，各地都相繼出臺了地方《扶貧項目資金監管辦法》。這無疑是極大的進步，但更重要的是落實在行動上，使相關法規真正起作用。一方面我們要積極整合扶貧資金，并強化扶貧項目資金管理，提高資金使用效益。另一方面我們要強化項目全程監管，并認真落實責任追究。這樣才能確保資金使用管理的精準、公正與高效、安全，讓扶貧資金在陽光下發揮出最大的效益。

(五)積極構建貧困地區基層干部關愛激勵機制

集中連片特困地區基層干部工作辛苦，責任重大，物質和政治待遇相對較低，有人甚至調侃“政治上沒奔頭、經濟上沒甜頭”，有的基層干部說，權力、財力是向上層流動的，義務、責任卻是沉到基層的，基層組織“小馬拉大車”，工作壓力很大。這當然不能成為一些基層干部發生扶貧領域腐敗的借口，但我們要看到這在一定程度上影響了他們的工作熱情，看到這也是易導致他們庸懶散拖的客觀因素。因此，我們很有必要探索基層干部尤其是村干部報酬正常增長機制及村干部養老保障機制，建立村干部報酬與績效考核機制，探索村干部進入國家公務員隊伍和事業單位的途徑，加大對村、社工作經費的投入，多方努力加快 “安心”工程的落實，持續改善基層干部工作生活條件。

(六)推進集中連片特困民族地區農村基層法治建設

集中連片特困民族地區農村基層廉潔建設要在全面依法治國新常態下納入法治軌道，要讓依法治村成為全體村民的共識。一是要提高農村基層黨員干部和群眾的法治意識。要加大對貧困地區農村的普法工作，除了物質幫扶，我們倡導法律幫扶。可以組織法律工作者進村進行法治宣傳，通過形式多樣的普法教育提高基層干部和群眾的法律意識。二是黨員干部要帶頭學法、自覺守法。基層黨員干部要自覺學習關于基層民主建設、農業合作社經營、土地與宅基地管理、民事糾紛調解等方面的政策法規，并帶頭守法，提高依法治村的能力。基層干部要通過自覺遵紀守法的行為為群眾做示范，并善于運用法律法規、鄉規民約推進鄉村治理工作。

〔參考文獻〕

[1]習近平在山西考察工作時強調扎扎實實做好改革發展穩定各項工作為黨的十九大勝利召開營造良好環境[N] 人民日報 , 2017-06-24(01).

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[3]習近平在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調強化支撐體系加大政策傾斜 聚焦精準發力攻克堅中之堅[N]人民日報 ，2017-06-25(01).

[4]王岐山在扶貧領域監督執紀問責工作電視電話會上強調為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障[N] 人民日報,2017-07-04(1).

[5]四川涼山建“蘇施”黨支部 破解農村黨建難題[EB/OL]，涼山黨建網http://www.lszdj.cn/html/zugongzaixian/diaochayanjiu/2013/1012/125.html

[6]中共涼山州紀委、涼山州監察局、涼山州農村工作領導小組.拍蠅捕鼠記——涼山州涉農腐敗典型案例選編(內部資料)[Z]，2016-06.

[7]陳磊,陳佳韻.誰也別想“發扶貧財”[N]法制日報,2016-09-19.

[8]涼山金陽縣一村干部嚴重侵害群眾利益被開除黨籍[EB/OL]http://news.ls520.net/fz涼山資訊網2016-07-21.