現行財稅體制改革下的PPP模式

周鐵軍

【摘 要】PPP融資模式的利益相關主體較多，涉及合同關系復雜，論文關注不同利益主體在PPP中的作用，并分析了證券化過程對PPP項目順利實施的意義。

【Abstract】There are many stakeholders in the PPP financing model， and the related contract relations are complex. This paper focuses on the role of different stakeholders in the PPP， and analyzes the significance of the securitization process to the smooth implementation of the PPP project.

【關鍵詞】財稅體制；政企合作；PPP模式

【Keywords】financial and tax system； cooperation between government and enterprise； PPP model

【中圖分類號】F121 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）12-0084-02

1 財稅體制改革下地方融資困境

現行財稅體制改革之下有三方面的內容：一是預算制度的改革，二是國家稅制體系的改革，三是事權與支出責任的改革。預算制度的改革強調了預算約束的剛性原則，規定了中央一級財政允許出現赤字。在預算制度改革中，中央和地方的分稅制格局保持不變。在這三者的改革當中，對于當前的PPP商業模式影響最大的，主要還是預算制度改革。在預算制度改革當中，要求2015年以后任何地方政府不得負債、任何上級政府也不再為下級政府的債務承擔責任。

地方政府在經濟發展要求驅動之下，還必須以投資為重點。在這種情形之上，地方政府選擇各種渠道融資就成了當下最緊迫的任務。在這些融資方式當中傳統的以銀行信貸為主的操作方法，已經受到了預算法的約束。而在部分區域。因為投資壓力過大，或者是相關政府執行預算法的意識還不夠強。以至于不斷違規融資，不斷地擴大地方債務的情形屢見不鮮。有鑒于此，才有了50號文和87號文的規范等。在50號文和87號文當中，要求任何地方政府不得直接或者變相地承擔債務。

2 政企合作模式與融資方式創新

2.1 PPP的概念

PPP也叫作政企合作，指地方政府和社會資本的合作。“PPP有多種譯法。如公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公私機構的伙伴合作、民間開放公共服務、公共民營合作制等。[1]”在PPP的原始含義當中，一方面指的是政府，另一方面指的是私營經濟，進而是二者的合作。這一概念放到中國以后可能需要修正，一方面是政府，一方面是社會資本。而且此時的社會資本，既可能是民間投資企業也有可能是國企。有鑒于此，PPP項目可以是政府與民間資本合作也可以是與各級國企的合作。綜上所述，Public-Private Partnerships，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

2.2 PPP特點

2.2.1政企合作

政企合作建立伙伴關系，有一個共同的目標。企業追求的目標來實現自己的利益，政府通過這個目標實現公共福利和利益。

2.2.2 利益分享

分享利潤（股息）不是政府的唯一目的，政府還需要對企業的利潤進行調節。通過監管防范企業獲得可能觸犯社會公共利益的不當利潤。于是這里的利益分享就有了兩方面的含義。一是社會獲得了公共品的分享，另一方面，企業獲得了比較穩定的投資回報。

2.2.3 效率提升

PPP模式必須滿足降成本提升效率滿足公共需要的標準。物有所值評價適用于項目功能和預期的服務質量是不確定的，很難指定項目需求，或很難清楚地劃分項目風險。

既有地方政府有投資的需求和沖動，也有中央政府對于地方債務問題的嚴格管理。因此地方政府需要探尋一條解決融資的渠道。PPP模式正是地方政府的較好選擇。未來很長一段時間在基礎設施領域，PPP項目或者政企合作的方式將會成為地方基礎設施建設的主要方式。這種方式所帶來的變革和制度性的風險也是顯而易見的。

2.3 PPP適用的范圍

教育培訓、健康養老、燃氣、供電、供水、供熱、鐵路、公路、機場、醫療、城市軌道交通等交通設施，旅游等公共服務項目，污水及垃圾處理等市政設施以及水利、資源環境和生態保護等項目。

2.4 PPP在中國的發展歷程

財政部副部長王保安于2014年3月在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上發表講話，對推廣PPP模式的原因、任務和方式予以系統闡述，并提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。

3 政企合作模式的利益相關者

3.1 利益相關者之政府

政府的領導小組或實施機構的PPP中心以及政府出資代表。“政府在PPP模式中不再是基礎設施服務的直接提供者，這意味著基礎設施產業政企不分問題在客觀上得到解決，政府PPP政策制定者的身份得到強化”[2]。政府在PPP合作模式中，可以為投資人提供特許權的轉讓，還可以成為項目績效的考核方。

3.2 利益相關者之投資人

投資人在整個項目過程當中，主要體現為實體企業或者是投資公司。投資人通過投資并且通過運營獲得收益。這對于減輕政府負擔起到了積極的作用，降低政府負債的風險。從社會資本方來講，包括國企、民企以及外企。既包括本地的外地的，也涵蓋了外國的出資方。從類型上來看。無論是產業公司還是運營公司還是財務公司，都可以作為社會資本方。投資人利益是這些年政企合作出現問題頻率比較高的領域。endprint

3.3 利益相關者之金融機構

金融機構包括銀行、保險機構、證券和信托基金等。信托基金銷售通過產品的方式引入社會資本。金融機構在政企合作項目表現出多種多樣的方式。保險機構投資者、銀行基金等以股權的方式參與到項目中，也能夠以債權的方式參與其中。金融機構還可以輔助項目的物有所值評估與政府財政承受能力評估，為整個PPP項目產業鏈提供金融支持。

3.4 利益相關者之第三方機構

第三方機構在政企合作當中，更多的是以咨詢方的方式來介入。比如證券、律師，還有會計師等。這些機構幫助政府、投資人以及金融機構和承包單位共同形成一個規范的合同體系。在這一規范的合同體系之下，順暢的運行機制得以建立，多方利益主體的權利義務得到保障。

3.5 利益相關者之施工方

施工方既服務于投資，也服務于百姓，因為通過施工方的承包。實物上才產出公共產品或者準公共產品。例如軌道交通、體育館場館、學校等。承包方主要承擔著兩方面的責任，一是投資人即建設方，另一方面是百姓。對投資方來說，施工方建成的基礎設施要能夠為投資者提供資金的回報。對于百姓來講，施工方的成果要能夠切實地解決百姓公共品的需求。

3.6 利益相關者之百姓

PPP全程最終服務于百姓，因為基礎設施項目的最終檢驗者和使用著就是百姓，是我們實施PPP項目最終的目的和意義所在。順利完成項目建設，百姓就能盡快獲得基礎設施所帶來的便利，從這個角度而言，百姓才是整個政府與企業合作的直接受益者。

綜上所述，PPP項目有六個相關的主體。這六個相關的主體相互影響，共同制約構成了一個非常復雜的體系。PPP關系人的體系，在這個體系當中，政府是整個PPP項目的倡導人同時也是項目直接的主導方，還是相關政策的制定者。所以政府在PPP項目中的地位舉足輕重。

4 政企合作模式與資產證券化產品

證券化可以緩解資金的不足，但其缺點也顯而易見。比如說，經過層層的打包，會導致整個證券的風險過于放大而導致機構虧損或倒閉。在市場上能夠將證券權利轉化，從而獲得現金流的整個過程被稱之為資產證券化。從資產證券化發展歷史來看，信用卡、汽車消費、融資租賃等都可以進入到證券化的市場。

PPP證券化融資處在不同的歷史條件下有不同的要求。在項目的發起階段，首先是資本金的要求，在此時可以通過股權融資、發起人自有資本以及PPP的基金來介入。而在商務運營階段則需要銀行貸款，融資租賃，還有保險債權投資，還有銀行的資管計劃等等。最后試運階段強調結構化產品對市場出售以形成投資人資金的回籠，縮短投資人在長達10年到25年的PPP項目中的資金沉淀時間。

【參考文獻】

【1】劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015（01）：11.

【2】陳婉玲.基礎設施產業PPP模式獨立監管研究[J].上海財經大學學報，2015（03）：2.endprint