多規合一視角下城市總體規劃編制探索

田學文

（張家界市規劃管理局永定分局 湖南張家界 427000）

引言

多規合一是在三規合一的基礎上發展而來的，三規是指國民經濟發展規劃、土地利用總體規劃以及城鄉規劃，通過三者之間的的協調編制來促進城鄉發展。在2014年底，國家發改委、國土資源部、環保部以及住建部聯合要求進行“多規合一”，其中多規合一是指通過在市縣建立示范點，進而有效的推進市縣經濟發展、城鄉規劃、土地利用以及生態規劃多重發展。在國家的號召下，湖南省共建立了28個市縣示范基地，示范基地的建立目的是為了統一規劃體系，加強頂層設計，進而形成“底線式”空間規劃以及“協同式”管理機制。

多規合一是中央提出的有效解決城鄉總體規劃實施困難的辦法，其必然也是規劃編制以及管理的發展方向，因此，在進行城鄉規劃編制中也應積極落實多規合一政策，并對編制方法進行適當調整，繼而使得多規合一更好指導城鄉發展，使得湖南更好的發展，也更加的美麗，才能實現規劃在生態優化、全域美化、資源整合、城鄉統籌等方面的抓手作用，形成如圖1所示的優美環境。

圖1 總體規劃后環境

1 多規合一在城鄉總體規劃編制中存在的問題

1.1 技術標準不一致

技術標準不統一，主要體現在三個方面，分別為坐標系統，用地分類系統、數據格式系統，具體區別如表1所示。

表1 技術標準不統一

1.2 空間發展規模中存在的分歧

經濟規劃是對社會發展以及國民經濟進行控制的有效手段，同時也是對空間規劃編制的重要參考依據，經濟規劃是在經濟學規律的基礎上進行規劃的，但是經濟學規律對空間的考慮很少，這就為空間規劃編制的制定帶來了困難。土地規劃是縱向制約條件，從上而下的約束制約了在開發范圍內的土地規劃，同樣也體現了土地規劃最強的約束能力。由于這兩種規劃在空間上存在差異，這為城鄉規劃編制帶來了困難，造成土地規劃約束的框架內很難完成經濟規劃設定的增長指標。

1.3 空間發展平臺不同

城鄉規劃編制中分為三類，分別為市域、規劃區以及中心城區。對市域進行規劃主要體現在城鎮上，對城鎮發展規模以及發展職能給予合理的建議，其中以規劃區為邊界是能夠進行空間協調的，但是不同的區域對空間的管理范圍不一樣。這也就導致規劃區以外的部分的建設行為難以規劃管理，并且有的地方沒有控規導致一些項目不能合法落地建設。

1.4 對空間的管理存在差異

土地規劃對用地可以分為三大類：市建設用地、農用地、未利用地。而生態保護規劃規劃則分為四大類：禁止建設、有條件建設、限制建設以及允許建設四個區域，其劃分標準和城市規劃的空間管理內容幾乎一樣。然而在城市規劃中沒有對空間管制的主體進行明確，導致對建設區的管理增加難度，進而致使在非建設區上的建設行為屢禁不止。但是土地規劃對非建設用地的規劃十分明確，因此不存在建設區非建設用地的問題。

2 城市規劃怎樣調整來適應多規合一

2.1 統一技術標準

（1）統一結束時間。城市規劃的規劃時間為20年，下次規劃的時間為2020年。土地規劃的時間是由國務院規定的，國務院規定的時間為2020年，土地規劃時間與城市規劃相同。所以下一輪的城市規劃和土地規劃是在同一時間。

（2）對全域進行統籌規劃。以往的城市規劃都是以市中心為規劃區，要對其進行改變，應以全市行政區域為規劃區，并對各類用地進行統一核算。采用兩套規劃標準，以城鄉建設區為劃分線，線內應用城市規劃標準，線外應用土地規劃標準，并研究如何使城市規劃標準和土地規劃標準相互銜接。

（3）制定統一坐標體系，統一采用國家2000坐標系。

2.2 明確發展方向，確定城市發展最低標準

（1）建立最低發展標準。建立區域發展觀念，了解省級規劃、城鎮規劃以及土建等相關規劃，進而根據相關規劃定位制定合理的發展目標，在對城市發展功能、土地建設需求、生態環境等多方面因素進行考慮，進而有效的確定城市發展最低標準，在發展中尋找城市發展現狀與上層規劃之間的矛盾，在不打破發展底線的基礎上，對發展策略進行微調以實現各項工作的開展。

（2）對總規模進行控制以及對生態環境的保護。對于規模的擴大應該參照指標框架，在指標框架內對空間進行合理優化。在城市規劃中應該設定最基本的生態保護標準，這個標準是硬性的，側重點是城市規模和城市密度的關系，并在生態空間保護和土地集中利用方面加大探索力度。

2.3 確定城市主體功能，對城市進行有效布局

將土地規劃建設用地的管理方法加入到城市規劃中，在城市規劃中的城鎮體系建設以及發展中進行體現。確定市區發展規模以及職能等，充分協調主體功能，進而確定用地規模以及發展方向。

2.4 統籌發展，合理布局

對城市規劃用地進行統籌發展，城建規劃用地應和土地規劃建設用地的規模以及范圍應相同。確定農村和城鎮結合后所需用地，對建設用地和農用進行區分，對農田的基本情況進行調查并對農田進行保護，當農村并點后對其原來的土地進行整理，在確保農用田地不會減少的前提下，尋找城鎮建設用地增加，農村建設用地減少相結合的土地流轉模式。

在統籌發展，合理布局的前提下，對用地進行協調，城市規劃應該使土地規劃的用地指標、土地利用結構、農田數量等內容要滿足城鄉發展要求的基礎上，實現對空間的合理布局，繼而能夠最大程度的減小城鄉發展和耕地保護之間的矛盾以及土地和供應商之間的關系。

2.5 制定預期結果，落實計劃方案

（3）加強編制審查，注重結果。增加對編制審查的手段，進而有效的增加編制審查的力度。對規劃結果、建設用地、以及空間管制進行分區，把其中的重點內容加大編制審查，保證上下一樣，做到無縫對接，此環節一定要層層落實。

3 總結

城市規劃的目的是為了使得城市具有更好的發展，它既表現了國家對地方的調控又能體現地方政府對發展的渴望。本文以“多規合一”為出發點，將城鄉總體規劃編制中遇到的問題進行詳細的分析，并給出相應的解決方法，進而有效的促進城市協同發展推進地方政府構建良好的行動綱領。

[1]王美飛.“多規合一”背景下城市總體規劃應對[J].上海城市規劃，2017（4）：114～118.

[2]張東升.“多規合一”規劃編制體系的構建研究[C].2016中國城市規劃年會，2016.