檢察職能融入生態文明建設的探索與思考

●楊德偉 杜 波/文

近年來，重慶巫溪縣檢察院努力踐行習近平生態文明思想，2017年11月在中西部地區率先成立首個林業生態保護檢察室，將分散的檢察職能串聯起來，把林業生態保護檢察制度的建立作為推進職務犯罪偵查、預防部門轉隸后檢察機關服務經濟發展的新動力，有力推動“生態檢察”工作，取得初步成效。

一、依法嚴厲打擊破壞生態環境資源犯罪

嚴肅查辦生態環境保護領域的職務犯罪。2012年-2017年，縣檢察院共查辦環境保護領域職務犯罪案件6件6人，其中玩忽職守案4件4人，違法發放林木采伐許可證案1件1人，環境監管失職案1件1人。這6起案件共造成轄區內300多畝林地被非法毀壞，500多立方米的林木被濫砍濫伐。嚴厲打擊破壞生態環境資源刑事犯罪。2012年-2018年6月，縣檢察院共受理公安機關提請審查逮捕破壞環境資源類案件30件45人，批準逮捕24件33人，不批準逮捕6件9人。監督縣森林公安局立案3件3人，占提請審查逮捕總件數12.5%。林業公安共移送檢察機關起訴58件86人，其中，盜伐林木、濫伐林木案件占比達75%。

二、積極探索林業生態資源保護新路徑

據統計，2012-2017年，巫溪縣檢察院共查辦涉林領域職務犯罪案件6件6人；縣林業局森林公安局共立案查辦刑事犯罪案件52件72人，查辦行政違法案件433件747人（2017年林業部門查辦刑事案件9件19人，查處行政違法案件107件240人）。這些違法犯罪嚴重影響著生態環境保護和林業經濟的健康發展，需進一步強化措施，依法治理。以依法保護為本，在監督方式上凸顯檢察職能。隨著中國特色社會主義進入新時代，國家監察體制改革推進，偵防職能轉換，檢察機關法律監督屬性進一步凸顯，監督面依法得到拓寬。2017年修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》規定，人民檢察院有權對危害公共利益的行為提起公益訴訟。因此，檢察機關要想把工作做實做專，充分行使更具有針對性和可操作性的監督職權，成立具有專業知識、集服務指導與監督職能于一身的辦事機構很有必要，林業生態保護檢察室應運而生。

以機制創新為動力，在保護方式方法上求實。習近平總書記圍繞生態文明建設和環境保護，發表了一系列重要講話，并明確指出保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行更嚴格的制度、更嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。建立生態檢察機制，是踐行“兩山”理論、建設生態文明的保障，是檢察機關嚴格依法辦案，充分行使檢察機關法律監督職能，督促生態環境資源主管部門嚴格依靠制度、依靠法治履行法定職責的重要推力。在對林業資源保護充分調研基礎上，巫溪縣檢察院黨組2017年5月研究決定，把服務生態文明建設，創新林業生態保護檢察監督作為爭創“雙基”建設特色院的第一抓手推進，成立由檢察長任組長的領導小組，與縣林業局多次召開聯席會議，共同研究制定《巫溪林業生態保護工作機制》，就信息共享、法律監督、公益訴訟、預防職務犯罪、政策研究、法律宣傳、聯席會議、聯絡員以及林業生態保護檢察室的職能職責等方面作出了具體規定。一是建立林業生態保護聯席會議制度。聯席會議成員由縣檢察院檢察長、分管副檢察長，縣林業局局長、分管局領導和林業生態保護檢察室人員組成。把握新情況、分析新問題，通報涉林犯罪案件懲治和預防犯罪工作的情況，研究解決協作中出現的重大問題。工作層面的聯席會議主要解決工作中的具體問題和重要案件的查處工作。二是建立犯罪預防機制。多措并舉開展犯罪預防活動，定期組織開展專題調研或專題研討，分析破壞森林資源違法犯罪發生的特點和規律。加強對基層護林人員素能培養，林業部門重點培訓護林人員的業務能力、專業水準，檢察機關重點講授法律法規知識，共同提高護林人員的業務工作能力和執法水平。派駐基層檢察室定期深入鄉鎮、自然保護區等開展林業生態保護宣傳，提高群眾生態意識，激發群眾主動參與環境保護的行為自覺。三是建立定期巡查制度，監督規范依法行政。派駐基層檢察室定期派員走訪林業場、站、所，查詢林業行政處罰臺賬，對于行政處罰的案件適用法律程序、處罰依據等進行有效溝通與監督，切實監督依法行政。林業部門處罰的行政案件，應將處理意見書副本送派駐檢察室備查。四是建立行政執法活動監督制度。延伸檢察監督觸角，加大對行政執法活動監督，派駐檢察室對行政執法過程進行全方位監督，重點監督符合立案條件而不立案，不應立案而立案的情況，定期與不定期地對轄區內破壞環境資源違法犯罪查辦情況進行巡查，梳理摸排有案不移、有案不立、以罰代刑的線索。五是依法履行檢察監督職責，開展公益訴訟工作。檢察機關對林業行政許可、行政執法活動中的不作為、亂作為、慢作為等情形通過發出檢察建議、提起公益訴訟等方式，依法行使法律監督權，督促行政部門積極作為。六是建立業務工作雙向咨詢制度。檢察院在辦理刑事案件，以及林業局在辦理行政執法案件過程中，對于案件涉及的行政執法領域或刑事司法領域的法律適用、案件移送、證據收集審查等專業性、行業性問題，啟動相互咨詢的工作機制。對案情重大、復雜、疑難、性質難以認定的案件，林業局可以就刑事案件管轄，立案追訴標準，法律適用，證據的固定、保全、勘驗、鑒定，涉案財物的移送，案件移送程序等問題咨詢檢察院。檢察院可就案件辦理涉及的具有行業性、專業性的問題咨詢林業局。七是建立信息共享機制。探索建立網上信息銜接共享機制，推進行政執法與刑事司法無縫對接。縣檢察院向縣林業局提供法律法規、司法解釋、典型案例等相關信息，縣林業局向縣檢察院提供查處行政違法案件情況、行業規定等相關信息。依托巫溪縣檢察院行政執法與刑事司法相銜接信息監督平臺，林業局在辦理行政執法案件時，對已立案的案件信息實時、準確、完整地錄入行政執法系統，保障檢察院及時登錄“兩法”銜接工作信息共享平臺查閱案件，發現線索并按照程序進行審查和調查。

三、林業生態保護工作的初步成效

一是踐行了雙贏多贏共贏的新時代法律監督理念。2017年11月，在重慶市檢察院、重慶市林業局、重慶市檢察院第二分院、巫溪縣等各級領導支持參與下，巫溪縣“林業生態保護檢察室”掛牌成立，試行“派駐+巡查”工作機制聯合開展林業生態保護工作。林業生態保護檢察室通過加強部門間的溝通協作，將各自案件辦理過程中可能涉及的問題及時進行溝通。如2017年7月，巫溪縣森林公安局在調查巫溪縣田壩200MWp光伏輸出線路工程項目過程中發現，施工單位在沒有辦理砍伐手續和征占用林地手續的情況下砍伐林木，嚴重違反了森林資源法律法規，調查組還發現除施工單位環保法制意識不強、片面追求工期進度外，該項目主管部門監管不力、服務不優、普法不全等問題，致使企業在沒有辦理《使用林地審核同意書》《林木采伐許可證》的情況下就招標組織實施，造成非法占用林地、濫伐林木。森林公安局將這些情況及時通報給林業生態保護檢察室，鑒于該項目是巫溪縣重點招商引資項目，縣檢察院及時向巫溪縣委呈送了調查報告，責成相關部門及時處理，縣檢察院民行部門啟動公益訴訟訴前工作程序，向縣林業局發出檢察建議。縣林業局根據檢察建議要求，制定了詳細方案，排查全縣所有建設項目中破壞林業生態的隱患問題。

二是夯實了行政執法與刑事司法銜接。建立聯動調查打擊機制。發揮生態環境保護檢察室在嚴厲打擊破壞生態資源違法犯罪的“前哨”作用，建立行政執法案件線索移送清單，做到逐案登記、跟蹤到底，監督行政執法部門移送刑事案件，凡違法行為構成犯罪需追究刑事責任的，監督移送司法處理，同時跟進案件偵查、提請逮捕、移送起訴，適時介入偵查，引導證據收集和完善，提高監督實效。在對林業案件的篩查中發現線索，如偵監部門在篩查中發現李某某、屈某某濫伐林木，敖某某盜伐林木，及時向縣林業局發出檢察建議，建議移送立案偵查，介入偵查并引導取證。

三是強化了生態環境損害賠償制度改革方案的落地落實。將生態修復理念引入辦案實踐中，開啟了對森林資源生態司法保護和修復新模式。在全縣范圍內試行 《修復生態環境告知書》《修復生態環境承諾書》（以下簡稱《告知書》《承諾書》）。 《告知書》是有林業執法部門在查處林業違法犯罪案件中，對行政處罰相對人或犯罪嫌疑人發出的履行生態環境損害賠償義務文書，是生態環境損害責任人自愿履行損害賠償義務的書面承諾。前期對涉案人員的經濟狀況、生態環境損害程度進行評估，明確案件能否適用生態修復機制。中期聯合執法機關與涉案人員約定修復生態環境的地點、方式、期限等，明確涉案人員生態修復責任；后期跟蹤、督導涉案人員及時進行生態修復，并檢查驗收修復情況，讓生態修復真正落到實處。

四、林業生態保護的持續發展重點

一是深化林業生態保護普法宣傳教育。與林業部門協同開展林業保護普法宣傳。對涉林瀆職犯罪、刑事犯罪等構成要件及典型案例進行宣傳，營造學法尊法守法用法的社會氛圍。同時，為林業行政機關開展的新一輪林業林地再確權工作提供法律服務保障。

二是建立健全生態司法修復機制。按照誰破壞誰修復、誰毀壞誰賠償的原則，協調生態環境保護綜合執法機關、審判機關，健全生態環境保護修復機制，對于積極履行生態修復的當事人，根據違法犯罪程度，把修復落實情況作為附條件從輕、減輕處罰的依據，并建立考察評估制度。對于單獨判處罰金刑、實體刑或緩刑的犯罪分子，檢察機關支持起訴或依法提起附帶民事公益訴訟，由生態環境保護綜合執法機關監督當事人修復，并落實跟蹤監督措施。

三是堅決遏制破壞環境資源違法犯罪易發多發態勢。對破壞山水林田湖草等生態環境資源違法犯罪，堅決做到發現一起打擊一起，依托黨報、電視臺、媒體網站，加大反面典型曝光。同時，依據生態環境保護發展的需要，適度提高處以罰款、罰金、判處實體刑等幅度，提高從輕、減輕處罰的法律適用條件，堅決遏制破壞生態環境行政違法和刑事犯罪易發多發態勢，形成震懾效應。

四是建設補植復綠“悔過林”警示教育基地。由林業部門對愿意自覺補植補種的人員，指定區域進行綠化。對不能也不愿意補植補種的人員以給付財產賠償、委托他人補植補栽的方式進行種植，使之成為破壞林業生態的警示教育基地，實現懲治犯罪與保護生態環境的“雙贏”目標，促進林業生態環境領域綜合治理。

五是加強生態檢察理論研究。準確把握中央、市委關于生態文明建設的重大決策部署，注重研究事關生態檢察工作發展的全局性事項和問題，提升生態檢察工作前瞻性、科學性。加強生態檢察理論和實務問題研究，以第二輪農村退耕還林、非煤礦山占用破壞林地、公益林補償，重點工程項目建設與林業資源保護，脫貧攻堅項目實施中非法占用林地和破壞林地資源等問題為重點，深刻認識和把握林業生態保護的規律性問題，為拓展檢察機關服務和保障生態文明建設提供理論支撐。