捕訴合一工作機制的必要性

●史玉平/文

隨著黨和國家機構改革的深化，尤其是國家監察體制改革的全面推進，捕訴是分離還是合一，再次成為理論爭議及全體檢察人員關注的焦點。筆者認為，通過對檢察機關法律監督功能定位及工作原理的再梳理和再認識，將有助于我們終結對這個重大問題的多年爭議。

首先，捕訴合一更有利于法律監督功能的實現。刑事案件的司法公正，內部監督并非關鍵，其主要是通過刑事訴訟三方構造來實現。監督的方式主要是通過行使訴權和訴訟監督權，對相關機關適用法律行為進行監督。從監督工作原理看，主要是一種制約型監督或體內監督。正是基于這樣的功能定位和工作原理，我們只能采取“在辦案中監督，在監督中辦案”的工作模式，而不能將辦案與監督人為地割裂。在實際辦案中，承辦人面臨著公安、法院、犯罪嫌疑人（被告人）、被害人四方的外部監督，這些監督可能有時看不見，但一旦發生利益沖突，制約就立刻顯現。捕訴分離模式忽略了檢察權的法律監督性質，對刑事檢察權進行人為肢解，極大削弱了檢察機關在訴訟三方構造中的地位，并限制了刑事法律監督功能的充分發揮。

其次，捕訴合一符合現代管理學理論。在今年黨和國家機構改革中，始終貫穿著這樣一個原則：“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”。這個原則在2018年7月，于深圳舉辦的全國大檢察官研討班上被張軍檢察長再次提及和強調。筆者認為，這正是實行捕訴合一在管理學上的依據。以捕訴分離為例，捕訴分離當然有增加監督的作用，但我們需要對捕訴分離與捕訴合一各自價值進行權衡比對，如果分離成本過高甚至超過收益本身，就說明設置捕訴分離機制沒有必要。捕訴分離將一類事項交由若干部門分段履行，將簡單問題復雜化，在實際運行中，成本高過收益，明顯不符合“簡易原理”。因此，從管理學角度講，采取捕訴合一機制更加科學。

再次，捕訴合一具有依據。目前，捕訴分離的收益主要是加強了內部監督，其付出的管理成本主要有：機構、人員的增設和工作量的增加，以及偵查監督、引導取證和刑罰執行監督的脫節。從內部監督效果看，遠遠沒有達到預想效果，其主要原因就在于權責不清晰。捕訴分離將一個整體性權力分段履行，導致各個環節承辦人因責任歸屬不明從而責任心下降，反而沒有捕訴合一權責一體的管理效果好。其實，管理的核心是人。所有的案件質量問題和違法違紀問題，都是人的素質出了問題。我們只要準確抓住這一核心，把牢準入門檻，加強素質培訓，做實業績考核，就沒有必要設計過于復雜的內控機制。此外，捕訴合一有利于建立專業化的辦案模式。采取捕訴合一方式，一個部門辦一類案件，一個承辦人將一個案件辦到底，將“部門檢察官”打造成為“完整檢察官”，在檢察機關內部做到術業有專攻，使其成為培養檢察官專業能力和專業精神的有效機制。

最后，捕訴分離易陷入“誰來監督監督者”的無盡循環。采取捕訴分離當然有其合理性，甚至在理論上還可以再進一步細分，但這會使我們陷入到“先有雞還是先有蛋”式的無盡循環。實踐證明，過多的內部監督設計不僅不利于加強內部監督，反而會因監督泛化而弱化監督。從黨和國家機構改革原理看，對機構職能需要整合，對內部的監督管理同樣需要整合。只有減少不當的內部掣肘，檢察機關才有精力聚焦主責主業，從而輕裝前行。