再審檢察建議實證研究
——以G省工作情況為樣本

●王克權 金 石 常 樂/文

作為《民事訴訟法》《行政訴訟法》規定的再審啟動的方式之一，再審檢察建議是檢察機關落實對民事、行政審判監督的重要途徑，是檢察機關履行法律監督職能，檢察權均衡、規范運行的實踐成果。

一、再審檢察建議的制度必要性

（一）完善民事檢察多元化監督格局，強化檢察機關法律監督

2012年《民事訴訟法》的修改，著重突出了當事人的訴權、救濟權，民事審判監督權作為一種能夠介入訴辨平衡的公權力，處于遞進式權利救濟的末端，適用受到嚴格限制。此種制度設計在客觀上加劇了檢察機關內部民事檢察監督領域“倒三角”的問題，此背景下更加需要突出強調市縣兩級檢察機關同級監督主體地位。再審檢察建議作為同級檢察機關實現對法院審判監督的重要方式或者縣級檢察機關對裁判申訴類案件監督的唯一方式，其地位和作用顯得尤為重要。

（二）提高檢察機關辦案效率，節省司法資源，減少當事人訴累

“遲到的正義非正義”，民事再審檢察建議可以使申訴案件直接進入法院審查程序，免去提請抗訴必須經過上級機關3個月審查，才能再次決定是否向同級法院提出抗訴的過程，大大縮短檢察機關的辦案周期，讓當事人爭議的事實及早得到司法確認，讓業已破壞的社會關系進入修復程序，從節約司法資源和減少當事人訴累的角度都是經濟的選擇。

（三）完善司法體制改革、落實司法責任制

再審檢察建議的辦案模式下，權責明確，高效快捷。通過縮短辦案流程，同級檢察機關承辦人有條件通過與當事人、法院的積極溝通，在檢察官的權限范圍內使得案件的走向具體化、明朗化。當事人訴請得到反應，與司法體制改革中“讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”的司法改革目的一致，檢察官提高辦案質效，與“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”司法責任擔當相吻合。

（四）發揮法檢兩院溝通協調優勢，有效化解矛盾糾紛

在民事檢察監督中，重視矛盾化解工作，是民行檢察工作“人民司法、執法為民”的具體體現。比如江蘇省檢察院和江蘇省高法聯合發布的《關于加快民事抗訴和再審檢察建議案件矛盾化解工作的意見》中規定了和解、調解優先的原則，通過再審檢察建議的合理運用，能夠發揮檢法兩院溝通協調機制優勢，使得當事人之間的矛盾糾紛就地解決，最大限度的維護群眾利益和社會安定。

二、再審檢察建議的運行情況分析

（一）再審檢察建議的基本運行情況

生效民事判決、裁定、調解書的監督總數從2013年全省發出再審檢察建議141件逐漸下降至2017年的35件，2013年民事抗訴數為90件下降至2017年的56件，2013年下級院提抗數量為170件下降至2017年的49件，檢察機關發出再審檢察建議和民事抗訴數數量、下級院提請上級院抗訴的數量都呈現出下降的趨勢，筆者認為，2012年新修改的《民事訴訟法》實施后，嚴格限制了民事監督案件受理條件，能夠進入檢察機關的案件數量下降。同時，伴隨G省民事檢察考核辦法的不斷優化調整和對辦案質量重視，辦案數量不再是考核監督成效的核心。此外不容忽視的因素是，法院在司法改革落實員額制法官責任制，提高審判質量方面確有提升。

從法院對再審檢察建議和抗訴案件的采納率分析，對再審檢察建議而言，自2013年以來，采納率并沒有隨著辦案數量的下降而降低，相反，從2013年的39%上升到2014年、2015年的49%、45%。2016年有所下降，但2017年又上升到40%的程度。與再審檢察建議相對應，民事抗訴案件采納率除了2015年45%外，始終保持在65%—85%之間。司法實踐反映，當事人受教育和生活環境的影響，對法律的理解程度有比較大的差異，往往纏訴纏訪的當事人就是出于對公平正義的樸素理解和對法律規定的片面領會而持續申訴，檢察機關在受理的案件中大概有70%——80%的案件作不支持監督處理，對于20%左右的案件需要進一步審查，在案件數量下降的大背景下，檢察監督的采納率長期維持穩定，可以說明檢察機關在監督力度、監督質量方面大有提升。同時，也從一個側面說明，審判機關在事實認定、法律適用方面確有待加強的環節，民事檢察監督有長期存在的必要。

從抗訴案件與再審檢察建議的數量對比看，2013年兩者數量比為90:141，2017年為35：56，始終維持在3:5左右的范圍內，再審檢察建議與抗訴從不同側面發揮了檢察監督的職能。檢察機關通過再審檢察建議案件的辦理，發揮了維護社會公平正義，化解矛盾糾紛、定紛止爭的重要作用，但是同級監督乏力的問題始終制約著民事檢察監督，對于再審檢察建議法院不采納、不受理、難溝通的問題始終沒有辦法解決，嚴重制約再審檢察建議的辦理數量，持續推高檢察機關案件辦理“倒三角”的問題。從2013年至2017年的上級院抗訴數量看，省級院始終保持辦案數量的高位運行，并保持了一定的穩定性。相反，省級院再審檢察建議數量顯著低于基層院，雖然省級院辦案人員和辦案種類少于基層院，但是也能在一定程度說明隨著審級的升高，再審檢察建議適用的環境在惡化，隨著審級的提升，檢法兩院的溝通性、協商性在下降。在同時存在抗訴和再審檢察建議的場合，抗訴的監督手段更加直觀有效，其采納率始終高于再審檢察建議。

（二）再審檢察建議實踐運行分析

一是再審檢察建議與抗訴的界限不明確。從再審檢察建議適用的情形看，《民事訴訟法》第208條第2款規定的 “發現有本法第200條規定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議”，《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第83條進一步細化規定為除了法律適用確有錯誤和審判人員審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊等嚴重問題外，《民事訴訟法》第200條規定的情形都可以提出再審檢察建議。對于抗訴案件而言，符合《民事訴訟法》第200條第1項至第5項規定監督情形，上級法院可以向下級法院移交，這與檢察機關依據相同事由向同級法院發再審檢察的效果一致，但是再審檢察建議的適用范圍卻還有審判組織不合法、剝奪當事人辯論權利等程序性錯誤的情形，《民事訴訟法》規定中這一法律間隙可能造成對當事人訴訟自主性的侵害。

二是法檢兩院對再審檢察建議溝通機制不足。再審檢察建議案件具有啟動再審程序的非強制性，因此檢法兩院的溝通不可或缺。人民法院不采納再審檢察建議常有以下兩種情況：法院認為再審檢察建議不符合受理條件，作不予受理決定；向檢察機關的再審檢察建議發出回復函，進行一定的說理，對再審檢察建議不予采納。

三是再審檢察建議與抗訴的轉化機制不健全。有觀點認為應當加強再審檢察建議的監督 “剛性”，筆者認為不妥，再審檢察建議的非強制性特點是其與抗訴的重要區別，且依據《民事訴訟法》“上抗下”的原則，如果模糊了再審檢察建議的“非強制性”特點，就是直接賦予基層檢察院以抗訴權，顯然違背訴訟法監督的原則。依據現有制度設計，檢察機關的再審檢察建議向抗訴轉變，主要有兩種方式，一種是《監督規則》第117條的規定，對此情形可以提請上級人民檢察院監督，即提請抗訴。另一種是基于再審檢察建議備案制度，上級人民檢察院認為向同級提出抗訴更為適宜的，上級檢察院可以要求下級檢察院終結再審檢察建議程序，直接向同級法院提出抗訴。但是司法實踐中，對于同級法院未予采納的再審檢察建議，《監督規則》第117條規定的跟進監督過于籠統，對于法院的復函意見是否正確、在何種錯誤情形下必須要提請上級院抗訴、在何種情形下不再提出抗訴等關于監督效果的問題，現行法律并沒有進一步的規定，同時，省市兩級院受人員所限，只能對備案的再審檢察建議進行形式審查，通過備案制度發現而啟動抗訴案件不切實際。

四是法院對再審檢察建議審查不當。再審檢察建議在法院系統內部的運行與法院的組織架構有很大關聯，有些地區取消了立案庭和審監庭的界限，對再審檢察建議形式審查與實體審查合一，再審案件全部納入民庭審理，比如北京、河北地區審判機關，有些地區依然是對再審案件和當事人申請同樣對待，再審案件需要經過立案庭形式審核和審監庭實體審查，比如蘭州地區法院。

三、再審檢察建議的制度設計建議

（一）轉化檢察實踐經驗，強化法檢兩院再審檢察建議的制度運行構架

建議《民事訴訟法》對民事再審檢察建議的適用情形范圍統一規定，將上級院可以發回下級院再審的范圍固定在與檢察機關能夠發出再審檢察建議的范圍一致，統一辦案法院。建議進一步嚴密制度安排，對通過檢察機關檢委會討論的案件，法院應當直接受理，減少法院在立案受理環節對再審檢察建議處理的隨意性，同時增加法院對再審檢察建議答復內容說理性要求的規定。

建議《民事訴訟法》明確再審檢察建議適用中檢察機關再審啟動者地位，檢察機關可以參加再審審理并對再審進行現場監督，提升檢察權的尊榮感，向社會宣示檢察機關法治權力。建議《民事訴訟法》明確當事人向檢察機關申請檢察監督的時效確定為在審判機關作出駁回當事人再審申請或再審作出判決后的兩年內。

（二）適應司法體制改革需要，完善再審檢察建議程序性、溝通性、保障性機制

完善檢法兩院法官、檢察官溝通協調機制，建議將再審檢察建議制度與法院院長發現機制結合起來設置程序，對再審案件的處理結果，應當聽取檢察機關相關辦案人的意見，在程序設置上留出檢法兩院法官與檢察官溝通的空間。建議確立再審檢察建議的檢察官回訪制度。基于檢察監督權的需要，對于發出的再審檢察建議，檢察機關既可以通過電話等形式與法官取得聯系，也可以以回訪的形式對再審檢察建議進行跟蹤，防止再審檢察建議流于形式。

（三）加強“互聯網+”時代再審檢察建議的制度完善

互聯網大數據，不僅為新的經濟發展業態提供了技術支撐，也應當是檢察監督不斷完善的新契機。就再審檢察建議而言，建立案件信息來源機制，與法院系統共同的案例指導網絡和案卷審閱系統，在提高辦案效率的同時規范檢法兩院的法律認知統一，減少因為不同法律認識造成的司法資源的浪費。

（四）增強內生動力，加強檢察機關內部案件管理建設

檢察權的布局設置中，除了法律監督的功能外，還有防止司法專斷的權力制衡作用。審判機關應當主動適應和接受檢察機關全方位的監督，檢察機關也不應當將抗訴、再審檢察建議數量、改變率作為評判案件成效的單一標準。建議高檢院在全國民行領域通報數據中，綜合考慮各地經濟社會發展發展水平，通過引入檢法兩院辦案數量對比量、案件辦理社會效果參考量等考核因素，綜合評價各地辦案質效。