基層社會矛盾及預防化解機制的實證研究
——基于Q市的調查比較

黃燕翔　施美萍

（中共泉州市委黨校　經濟與管理學教研室，福建　泉州　362000）

社會轉型期，某些基層社會矛盾糾紛正日漸成為地方治理的難點。如何預防化解基層社會矛盾、規避社會風險、實現社會和諧是當前必須面對的重要課題。對于基層社會矛盾和社會風險，我們不回避不慌亂，要立足基層實踐，積極探索健全社會矛盾糾紛預防化解機制的有效路徑。本文在分析比較Q市11個縣市區基層社會矛盾風險要素調研樣本的基礎上，試圖構建基層社會矛盾預防化解機制的可塑性框架。必須指出的是，我們在這里關注的是中觀層面上的基層社會矛盾的預防化解，因為只有中觀層面上的社會矛盾，才是真正意義上的“社會矛盾”，即處于同一社會共同體中不同社會階層或群體之間的矛盾。

一、研究回顧與現實考量

（一） 研究回顧

學界不少學者討論了“風險社會”，對直面社會問題和社會矛盾、化解社會矛盾路徑展開根源研究。張康之、張成福、謝一帆等認為，全球化、城市化、貧富兩極分化、社會治理能力弱化和大眾風險感知強化扮演了風險社會催化劑；楊冬梅提倡“創新社會治理，需要激發社會組織活力。”［1］張康之首先提出“社會治理創新是重心和突破口，需要適應社會治理主體多元化的現實要求。”［2］吳忠民對“現代化進程中的妥協正逐漸成為制度化安排”的緣由進行分析。［3］在基層實踐中，社會治理現代化的理念——共治共建共享，同樣適用于解決中國社會轉型催生的復雜社會問題，指導基層社會矛盾的預防化解。

（二）現實考量

Q市既是全國18個改革開放典型地區之一，又被列入國家“一帶一路”倡議的21世紀海上絲綢之路先行區。這是選擇該市構建基層社會矛盾預防化解機制研究的現實考量。課題組以Q市11個縣市區基層社會矛盾為樣本，比較分析不同地區（如沿海與山區、較發達與欠發達地區）基層社會可能面臨的主要矛盾及基層社會矛盾激化的風險程度，探索建立健全預防化解基層社會矛盾的現代化治理路徑。

（三）Q市基本情況介紹

Q市是世界著名僑鄉和臺灣漢族同胞主要原籍地，地處臺海西岸，是福建三大中心城市之一。該市現轄四個區，三個縣級市，五個縣和經濟技術開發區、臺商投資區。Q市依山面海，山地一千多萬畝，土地總面積的4/5為丘陵和山地，海域覆蓋11360平方公里，深水良港多。JIN市為其下轄縣級市，三面臨海，綜合實力強，是中國經濟最發達縣市之一。DH為Q市下轄山區縣，四面接壤，境內山多水足。

二、基層社會矛盾調研樣本的獲取與分析

（一）Q市社會矛盾風險要素調查

1.風險要素的選取與選項設計。課題組選取相關風險要素，進行“基層社會矛盾風險因素”的問卷調查。群體聚集事件可以反映社會矛盾激化程度，按照科學性與權威性、簡便性與敏感性、真實性與精確性并重的原則，選擇典型誘因（貧富差距、生態環境、食品安全、征地拆遷、失業問題、社會保障、行政執法、教育問題、醫患糾紛、農民工問題、誠信問題、勞資矛盾、腐敗問題、社會治安等14個可能引發基層社會矛盾激化的風險要素）作為問卷調查的內容。選項設計是按照可能激發群體聚集事件問題的嚴重性程度，分為嚴重、較為嚴重、一般、較為不嚴重和不嚴重5類，依次遞減賦值，分別為5、4、3、2、1，低賦值代表高安全度。

2.調查問卷的發放與回收。本課題的調查對象為參加Q市委黨校與Q市縣市區黨校學習培訓的村（社區）支部書記、村（社區） 主任，以及個別科級班和鄉鎮長班學員。調查問卷的發放對象涵蓋Q市11個縣市區的村、社區，其中JIN市為沿海及較發達縣市區代表，DH縣為山區及欠發達縣市區代表。調查對象均來自政府管理和社會治理的第一線，是基層社會矛盾治理工作最具體的參與者和執行者。他們從個人視角提出對基層社會矛盾的各自看法以及對預警指標的不同選擇，為課題研究提供必備的數據支持。

（二）調查數據的統計結果

調查對象結合工作實際展開思考，在確認指標上做出個人感知程度選擇。計算11個縣市區各基層社會矛盾風險要素的分值，即平均得分。計算方式為：（非常嚴重選項數×5＋較為嚴重選項數×4＋一般選項數×3＋較為不嚴重選項數×2＋不嚴重選項數×1）/總數。按平均得分從高到低進行重新排序，列出Q市及11個縣市區可能引發基層社會矛盾激化的風險要素及平均分值。

1.Q市：貧富差距3.95；食品安全3.41；征地拆遷3.32；生態環境3.28；失業問題3.22；社會保障3.17；行政執法3.12；教育問題3.11；醫患糾紛3.10；農民工問題3.07；誠信問題3.06；勞資矛盾2.93；腐敗問題2.78；社會治安2.76。

2.LC區：貧富差距4.14；食品安全4.09；醫患糾紛3.74；生態環境3.71；征地拆遷3.71；腐敗問題3.69；社會保障3.66；教育問題3.54；勞資矛盾3.51；誠信問題3.49；失業問題3.46；農民工問題3.44；行政執法3.43；社會治安3.37。

3.FZ區：貧富差距3.96；食品安全3.90；征地拆遷3.68；生態環境3.47；社會保障3.39；教育問題3.38；誠信問題3.39；醫患糾紛3.34；腐敗問題3.29；行政執法3.26；失業問題3.24；勞資矛盾3.19；社會治安3.18；農民工問題3.15。

4.LJ區：貧富差距3.89；食品安全3.63；生態環境3.43；失業問題3.33；誠信問題3.27；教育問題3.26；行政執法3.21；征地拆遷3.17；醫患糾紛3.10；農民工問題3.04；社會保障2.99；勞資矛盾2.92；社會治安2.71；腐敗問題2.64。

5.TT區：貧富差距3.83；行政執法3.73；征地拆遷3.54；食品安全3.52；生態環境3.44；社會保障3.34；失業問題3.32；誠信問題3.28；醫患糾紛3.12；農民工問題3.08；腐敗問題3.05；教育問題3.00；勞資矛盾2.97；社會治安2.95。

6.QG區：貧富差距3.91；生態環境3.76；食品安全3.51；征地拆遷3.32；失業問題3.32；誠信問題3.17；社會保障3.12；行政執法3.11；農民工問題3.08；腐敗問題2.97；勞資矛盾2.92；醫患糾紛2.89；社會治安2.86；教育問題2.79。

7.HUI縣：貧富差距3.55；食品安全3.16；生態環境3.15；征地拆遷2.93；失業問題2.85；行政執法2.82；社會保障2.80；誠信問題2.79；教育問題2.65；醫患糾紛2.64；農民工問題2.50；社會治安2.49；腐敗問題2.45；勞資矛盾2.43。

8.NAN市：貧富差距3.86；食品安全3.45；生態環境3.39；征地拆遷3.18；社會保障3.18；誠信問題3.10；行政執法3.07；失業問題3.07；教育問題2.93；醫患糾紛2.92；社會治安2.91；農民工問題2.90；勞資矛盾2.86；腐敗問題2.60。

9.JIN市：貧富差距3.99；食品安全3.58；生態環境3.57；征地拆遷3.47；失業問題3.25；行政執法3.21；誠信問題3.15；農民工問題3.09；社會保障3.07；醫患糾紛3.06；勞資矛盾3.02；腐敗問題2.92；教育問題2.92；社會治安2.73。

10.DH縣：貧富差距4.01；教育問題3.43；農民工問題3.21；社會保障3.20；失業問題3.17；征地拆遷3.01；醫患糾紛2.99；食品安全2.84；行政執法2.83；勞資矛盾2.79；生態環境2.77；誠信問題2.69；腐敗問題2.49；社會治安2.39。

11.YC縣：貧富差距3.94；征地拆遷3.38；食品安全3.33；醫患糾紛3.29；失業問題3.29；社會保障3.24；教育問題3.15；農民工問題3.09；行政執法3.09；誠信問題3.03；勞資矛盾2.99；生態環境2.87；社會治安2.73；腐敗問題2.65。

12.AN縣：貧富差距4.12；食品安全3.46；失業問題3.43；醫患糾紛3.41；征地拆遷3.37；教育問題3.37；生態環境3.28；行政執法3.27；社會保障3.18；農民工問題3.17；誠信問題3.09；社會治安2.87；勞資矛盾2.81；腐敗問題2.77。

（三）調查數據的分析比較

1.普遍性的基層社會矛盾風險。第一，貧富差距懸殊是基層社會矛盾風險的最核心問題，也是當前中國面臨的重大現實問題。近年來，城鄉收入差距雖有所減小，但仍處于較高水平。2014年、2015年和2016年Q市的人均可支配收入，城鎮居民依次為34820元、37275元、39656元，農村居民依次為14586元、15861元、17179元，人均可支配收入兩者比值為2.39、2.35和2.31。行業間收入差距更加明顯，技術服務、金融、電力、熱力、燃氣及水生產和供應業等行業從業者平均勞動報酬較高，農、林、牧、漁、住宿和餐飲業等行業的從業者平均勞動報酬較低，2016年兩者平均勞動報酬比高達4.21∶1。［4］勞動所得在GDP中的分配比例相對較低，勞動者與資本所有者的收入差距日漸擴大。目前，貧富差距問題呈現的社會矛盾與風險更多表現為中低收入者、低收入者以及貧苦困難群體對提高勞動工資水平、實現收入分配公正等基本社會保障的利益訴求，該問題可能帶來矛盾的演變和激化，必須重點防范。

第二，食品安全是基層社會矛盾風險的關鍵問題。食品安全問題在縣市區統計結果排序中居前，7個縣市區將其列為次風險項，說明該問題社會關注度高。舌尖上的安全，關系千家萬戶，輿論燃點低，一旦出問題，很容易引起公眾恐慌。對于食品這類涉及基本生存條件的產品的質疑，有可能誘發社會信任危機。加大對生產和流通環節的監管和處罰力度，成為公眾的強烈訴求。

第三，征地拆遷激化的基層社會矛盾仍亟待解決。由于Q市各縣區市經濟發展水平不一，征地拆遷補償標準自然不同，失地民眾的補償預期與實際征地拆遷補償款之間難免存在差距，各種因素交織，相互影響，很容易就會引起某些失地民眾采取極端方式維護自身利益。正在建設開發中的FZ區、TT區和YC縣，由于征地拆遷引發的矛盾較為突出，矛盾有所激化的縣區行政執法問題也較嚴重，已經完成基本建設的縣市區此類風險明顯降低。在2014年關于可能激發基層社會風險的相關調研中，征地拆遷問題曾高居全市風險要素首位。［5］

第四，生態環境問題不容忽視。除DH、YC、AN等典型山區縣“青山綠水”依舊，生態環境問題無疑已成為基層社會矛盾中主要的風險因素。Q市有的縣市區近幾年就因為生態環境問題引發過矛盾糾紛，有些甚至上升為較大規模的群體聚集事件。伴隨著社會進步和科技發展，區域性、流域性、復合性的生態環境問題特征日益明顯，分散化管理難以為繼。

2.特殊性的基層社會矛盾風險。第一，中心市區風險敏感度高。經濟發展水平較高、人口稠密的LC區是Q市的中心市區，也是老城區，其風險矛盾感知均值明顯高于其他地區，可能成為貧富差距、食品安全、醫患糾紛、生態環境等核心問題的高發區。第二，教育、社會保障、失業等問題可能引發的基層社會矛盾風險，在以DH縣為代表的典型山區縣和欠發達地區比較突出。目前，由于區域特征的復雜性與時滯性，教育、社會保障、就業政策方面不可避免地存在不足，人員調動及資金配給的解決途徑仍處于初級探索階段。

三、構建基層社會矛盾預防化解機制的路徑

（一）識辨研判，預防化解當前基層社會面臨的主要矛盾

1.正確認識中國社會主要矛盾已經發生的轉化。習近平總書記指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列，更加突出的問題是發展不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。”“［6］必須清醒認識到，我國社會主要矛盾的變化對基層工作提出了許多新要求。我們要以“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念引領發展行動，整體上、戰略化、前瞻性預防化解各種風險挑戰，有序推進國家治理體系和治理能力現代化。在繼續推動發展的基礎上，解決好發展不平衡不充分等突出問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要。

2.準確研判當前基層社會面臨的主要矛盾。第一，基層社會存在矛盾、蘊含風險并不可畏。貧富差距、食品安全、征地拆遷、生態環境等具普遍性的基層社會矛盾風險因素，以及中心市區和典型山區縣等某些特殊性的基層社會矛盾風險，都是中國社會發展進程中由于不平衡不充分的發展而出現的正常現象。對可能激發基層社會矛盾風險的諸多原因或要素，妥善采取有針對性的措施，有利于矛盾沖突的疏導。

第二，當前基層社會面臨的主要矛盾，是因為民眾多方面的訴求沒有得到滿足，源自利益結構失衡。貧富差距、食品安全、征地拆遷、失業、生態環境、醫患糾紛、教育、社會保障和誠信等問題，盡管在不同縣市區關注度有差異，但問題本質并無顯著不同。這些問題體現的都是民眾對公平正義的追求，對優質公共產品服務的要求，以及對享有基本公共產品和服務的訴求。

3.及時預防化解當前基層社會面臨的主要矛盾。第一，要解決當前存在的突出問題，就要對食品安全、就業、收入分配、教育、醫療、社會保障等問題綜合考量，集中力量補齊社會民生事業短板，大力推動、實現基本公共服務均等化，讓人民群眾共享改革成果。注重發展的包容性與可持續性，努力縮小城鄉和區域差距，逐步實現均衡發展，有效預防化解由于發展不平衡不充分導致的基層社會矛盾糾紛，從根本上解決基層社會矛盾的核心問題、關鍵問題。

第二，預防化解基層社會主要矛盾糾紛，當務之急是要改善民生完善社會保障。基層社會矛盾，歸根究底是民生問題。保障和改善民生，要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行。Q市2016年一般公共服務、公共安全、教育、科技、社保就業、衛生計生、節能環保、城鄉社區等八項民生支出415.14億元，占財政總支出的69%。［7］公共財政不斷加大對教育、科技、文化、醫療、就業、社會保障等民生領域的投入，回應民眾基本公共產品服務的訴求。但與同省的福州、廈門相比較，Q市對優質公共產品和服務的供給仍顯不足。

第三，目前，覆蓋城鄉的社會保障制度體系框架已初步形成，但從運行效果看，尚有薄弱環節待完善。建議繼續給予補充性社會保險和商業保險的政策支持，實現養老保障制度的多元化發展；加快步伐，完善社會救助制度，實現民政部門主管、社會組織輔助、城鄉一體、關愛普惠的強大社會救助網絡；鼓勵發展新型公益慈善形態，效仿JIN市慈善總會的冠名基金，對教育、衛生、養老等公益事業項目實行定向投入，作為社會保障的有益補充。

第四，基層社會治理涉及方方面面，基層所擁有的資源畢竟有限，有限資源必需用于解決當前基層社會的主要問題。因此，風險敏感度較高的縣市區核心問題的解決，可在全市一盤棋上優先考慮，典型山區縣和欠發達地區的教育、社會保障、失業等問題的解決，可優先納入地方公共政策議程。

（二）構筑預防化解基層社會矛盾糾紛的多元共治社會治理模式

1.構筑多元共治的社會治理模式是社會發展的必然選擇。第一，社會轉型后期，社會矛盾越發呈現多元化和多樣性，預防化解基層社會矛盾的主體構成趨于多元化。當下社會發展可謂“問題倒逼”，要表達利益訴求的群體更具廣泛性，對基本權利的訴求涉及多個領域，直至擴展到社會的公共議題。［8］縱觀社會歷史的發展，社會治理總是在向服務型、授權型、共治型、責任型以及有限責任政府轉變。［9］社會多元化的客觀存在，決定了政府已經不可能是解決公共問題的唯一權力中心和唯一主體，預防化解基層社會矛盾只能選擇多元化主體。

第二，充分釋放多元共治的社會治理模式的活力。政府適度放權，多方共同參與，相互依賴、相互滲透，矛盾糾紛在政府治理、社會自我調節與居民自治良性互動中自然而然就能得以化解。這種治理模式，通過多元主體參與、協商、賦權和集體行動，達成一種較為理想的社會發展狀態。正如從行政監管到多元共治，優化監管體制，解決食品安全問題。Q市正積極建設食品安全共治環境與共治網絡，推進食品安全群防群治，鼓勵企業建立網格員巡查和全環節產品質量安全追溯制度，將食品安全納入網格化統一管理，形成上下貫通、左右互聯、無縫銜接的食品安全網格化管理體系，讓民眾積極參與食品安全監督，防范食品安全風險。

2.構筑多元共治社會治理模式的著力點。第一，堅持黨對一切工作的領導。基層黨委政府擁有廣泛深厚的群眾基礎和穩定的政治權威，在宏觀層面上的科學領導是建構基層社會矛盾預防化解機制的最關鍵力量。為此，要加強和規范黨內政治生活，堅持治庸提能、治懶增效、治散正氣，不斷提升執政智慧和執政能力，回應多元現實需求。

第二，加強基層組織建設。作為基層社會治理的主力，基層組織的職能及隊伍建設不容小覷。居民委員會、村民委員會應主動提升籌集調動公共資源、吸引公共參與的能力，積極承擔與其章程、能力相適應的社會治理事務，嚴格落實“權隨責走、費隨事轉”。建議加快社區與物業管理的結合融合，共組共建，明確職責分工。逐步優化基層組織人員結構，通過知識更新，助推老化的基層干部業務素質適應形勢發展需要；借助經驗傳授，引導新招聘的大學生村官更快融入工作環境。

第三，加快創新社會組織培育方式。Q市現有的社會組織能力相對較弱，承接公共服務的能力亟待進一步提高。建議設立專項資金，支持社會組織參與公共服務能力建設；積極推行減免稅費、免征管理費、辦公場所租金補貼或由街道（社區）免費提供等方式，提升社會組織服務的能力；充分發揮“樞紐型”社會組織骨干和龍頭作用，重點扶持具有示范性、導向性的公益類社會組織提升品牌效應和影響力。

（三）不斷豐富預防化解基層社會矛盾的方式方法

1.創建預防化解基層社會矛盾的平臺載體。第一，創建基層利益表達和反饋的信息溝通平臺。基層群眾特別是弱勢群體的話語權，若是缺失或鏈接斷裂，加上利益訴求渠道不暢通，極可能導致群體情緒失控，發生群體聚集事件。為此，應匯集人大、政協、社會團體等各方力量，采用微博、微信、直播、公眾號等多種形式，搜集基層矛盾風險信息，及時回應反饋，防止“民意淤塞”。深入推進陽光信訪，以網絡為主載體，受理網上信訪投訴，及時進行穩定風險評估，為黨委政府提供決策提供咨詢。

第二，加快創建職能部門互聯共享的社會管理綜合信息平臺。打通數據壁壘，充分運用大數據，驅動社會治理轉向開放式、流動性、精準化、網絡化及協同化，融合信息資源、工作力量和工作流程。［10］Q市正在建立社情民意數據庫，結合不同縣區市發展規劃、環境要素稟賦等因素分析社會變化趨勢，推動公共服務供給躍升轉型。

第三，創建調解載體，開辟非訴訟糾紛解決新途徑。針對日益增多的涉及基層社會矛盾糾紛案件，法院附設的非訴訟解決機制，已成為重要的分流渠道。Q市多地組建橫縱結合的全覆蓋調解網絡，橫向覆蓋部門和行業，縱向覆蓋市、鎮、村三級。要壯大專兼結合的調解隊伍，鼓勵發展因地制宜從事調解的民間組織，成立以調解員私人名義命名的調解室，力爭實現就地定紛止爭。

2.強化預防化解基層社會矛盾的依法治理。在預防化解基層社會矛盾過程中，要貫徹法治精神，堅持法治思維，遵循法治原則，采用合理合法的多種策略方式，依法處置基層社會矛盾和糾紛。

第一，法治是基層社會治理的靈魂，依法治理是預防化解矛盾糾紛的基本保障。當前，基層或地方某些非理性化的社會情緒有所抬頭，要堅持根據法治邏輯分析研判和解決基層社會矛盾，善用法治思維和法治方式方法約束制衡權力運行。

第二，基層社會矛盾大多數屬于人民內部矛盾，堅持依法治理，最有可能得到群眾的支持理解，在第一線化解矛盾糾紛。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持依法排查基層社會矛盾，依法進行多元化權益表達，依法調處利益糾紛，切實維護群眾權益，實現公平正義。

第三，食品安全、征地拆遷和生態環境問題引發的矛盾糾紛，要盡早導入依法治理的軌道。規范食品操作流程，依法管控食品的原料供給、生產、加工、包裝、儲存、運輸和銷售各環節，確保食品安全。凡涉及群眾權益的重大事項，其項目規劃、選址比較、風險評估、利益損害補償等環節，皆以法治精神為引領，依照法律規范實施。借鑒JIN市和諧征遷樣本的成功示范，依法進行征收拆遷補償安置實施方案的制定、執行與監控，自始至終在規范性的基層矛盾排查、采納合理性建議、形成共識過程中預防化解潛在的社會風險。

參考文獻：

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［2］張康之.論主體多元化條件下的社會治理［J］.中國人民大學學報，2014（02）.

［3］吳忠民.現代化進程中的妥協與社會矛盾［J］.中國人民大學學報，2016（06）.

［4］［7］Q 市統計局．Q 市統計年鑒-2017［EB/OL］.泉州統計信息網，2017-10-08.

［5］黃燕翔，施美萍.治理現代化視域下預防化解基層社會矛盾機制研究［J］.南京航空航天大學學報（社會科學版），2015（06）.

［6］習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［EB/OL］.新華網，2017-10-27.

［8］吳忠民.從基本生存訴求到基本權利訴求［J］.當代世界與社會主義，2015（02）.

［9］李盛梅.新中國社會治理模式的演變及啟示［J］.中共云南省委黨校學報，2017（03）.

［10］陳潭.大數據驅動社會治理的創新轉向［J］.行政論壇，2016（06）.