邊疆民族地區經濟發展：成效·問題·對策
——以云南省普洱市為例

曾小力

（中共普洱市委黨校　經濟學教研室，云南　普洱　665000）

市域經濟是在我國市管縣體制下，地級及地級以上城市行政管轄內的區域經濟，是一個比縣域經濟更高層次，更大范圍的區域經濟問題。市域經濟和縣域經濟是我國經濟發展的兩個輪子，兩個輪子一起轉，我國的經濟才能持續健康發展。［1］市域經濟是邊疆民族地區脫貧攻堅的物質基礎，沒有市域經濟的大發展，就沒有邊疆民族地區經濟的大跨越。

一、普洱市經濟發展的成效和特色

普洱市是鑲嵌在祖國西南邊陲的一顆綠海明珠，全市轄9縣1區，103個鄉鎮，總人口257萬人，國土面積4.5萬平方公里，是云南省面積最大的州。2016年，城鎮常住居民人均可支配收入為24795元，排名在全省16個州市中位列13，農村常住居民人均可支配收入為8669元，在全省16個州市中位列11，是一個發展相對滯后的邊疆民族欠發達地區。

（一）經濟實力不斷壯大

“十二五”時期，普洱全市生產總值年均增長12.3%，高于全國平均增速4.5個百分點，高于全省平均水平1.2個百分點，人均生產總值年均增長11.8%，高于全省平均水平1.4個百分點，GDP和人均GDP實現翻番。2016年，全市生產總值568億元，增長10.2%，墨江、鎮沅、寧洱、孟連、西盟五個縣GDP增速超過全市平均增速，其中，增速最快的為墨江縣，達到12.1%。各縣（區）經濟總量不斷提高，除西盟外，其余九縣（區）縣域經濟總量均超20億，5個縣達到50多億，其中思茅區已突破100億元，達到131.7億元，墨江、景東、景谷、瀾滄四個縣（區）超過50億元，縣域實力在不斷增強。

（二）產業特色優勢逐步凸顯

1.特色農業發展提速。高原特色現代農業成為一張靚麗的名片，普洱市連續兩年在北京國際會議中心推介高原特色現代農業，受到一致好評。市級財政拿出2億元發展資金，加大對八個重點產業76個龍頭企業的扶持力度。各縣（區）也采取不同方式，加大對特色產業的扶持，原有的茶業、咖啡、生物制藥等一些典型的產業得到了有效提升，林下經濟經營面積近483萬畝；全國咖啡產業知名品牌示范區創建工作穩步推進，思茅區獲批創建全國有機產品認證示范區，全市獲得有機認證企業達109戶，居全省第一位、全國第六位。2016年，全市第一產業增加值增長6.0%，高于全國2.7個百分點，高于全省0.4個百分點。

2.綠色工業健康發展。普洱市全面整合提升特色生物、林產、邊貿加工3大工業園區，積極申報國家產城融合示范區，并得到國務院的批準，產業集聚發展步伐加快；云景林紙成為西南地區規模最大的制漿造紙企業，昆鋼嘉華鎮沅水泥生產線等一批項目建成投產，云南金塬、匯源果汁深加工項目加快建設。2016年，全市完成規模以上工業增加值92.1億元，比上年增長12.1%。

3.現代服務業快速發展。普洱市積極發展以“互聯網+”為核心的新產業、新業態，率先在全省搭建市級電子商務服務平臺，有412個地方特色產品上線交易，有120家企業進行實體店展示；建成云南普洱茶交易中心和云南咖啡交易中心。推動文化旅游融合發展，普洱國家公園、西盟勐梭龍潭成功創建為4A級景區。2016年，完成社會消費品零售總額163.04億元，比上年增長12%。

（三）發展基礎不斷夯實

1.交通狀況不斷改善。全市公路通車總里程突破2萬公里，鄉鎮通暢率達99%，建制村通達、通暢率分別達100%和87%。景東至文東高速公路，瀾滄至孟連勐阿一級公路加快推進，玉臨高速公路普洱段、玉磨鐵路普洱段正式開工，思茅機場遷建工作啟動。列入省“五網”建設5年大會戰的綜合交通重點項目總投資達1060億元，［2］占全省總投資的10.6%，高速公路建設總里程達563公里，占全省的13.9%，均居各州市之首。

2.能源、通訊等基礎設施建設不斷夯實。2016年，全市實施25項重點水源工程，新增庫容6581萬立方米，有效灌溉率提高到25.4%。

到2016年底，全市有已建水電站129座，其中，大中型16座（跨州、市6座）、小型113座；風電場2座、太陽能光伏發電站1座，全市電力裝機規模918.52萬千瓦，其中，水電裝機規模907.72萬千瓦，占全省水電裝機規模的15.15%，在全省排名第2，水電可再生能源發電裝機達100%，清潔能源基地建設初見成效。

（四）民生保障水平逐步提高

“十二五”期間，普洱市累計減少貧困人口50.2萬人，農村居民人均可支配收入實現翻番，城鎮居民人均可支配收入增長69.5%，城鎮登記失業率控制在4%以內。［3］2016年，全市民生支出185.2億元，占一般公共預算支出的75.4%。各項社會保險參保人數達232.4萬，農村低保標準提高到年人均2700元以上。［4］城鄉居民收入不斷提升，城市的棚戶區改造、農村危房改造、景谷的地震恢復重建，脫貧攻堅等各項工作都有了進展。

二、普洱市經濟發展存在的問題

（一） 經濟總量小，發展實力弱，縣域發展不平衡

1.標兵多，追兵少。2016年，全市GDP總量為568.04億元，僅占全省的3.8%，在全省16個州市中排名第10位；人均GDP為21756元，僅為全省（31265元） 的69.6%，在全省16個州市中排名14位，排在后面的昭通和文山都屬于自然條件惡劣地區，特別是文山，是國家劃定的石漠化地區，還是一個戰區，長期飽受戰爭的摧殘。對比來看，普洱市人均GDP，全省倒數第3，可以說是墊底了。從GDP總量分析，條件和普洱市差不多的保山市，超過了普洱市45.4億元；臨滄市只差普洱市15.7億元，排在普洱市后面的西雙版納州、德宏州，州域面積較小，與普洱市沒有可比性，所以，普洱市前面的標兵越來越多，后邊的追兵越來越少。

2.縣域經濟整體實力較弱，發展極不平衡。2016年，全省129個縣（市、區）縣域經濟發展綜合排位資料顯示，普洱市縣域經濟綜合考評中，成績最好的思茅區是第32名，其余9個縣排名都在下游，景谷76位、寧洱80位、鎮沅81位、西盟94位、景東104位、瀾滄108位、江城112位、孟連116位、墨江120位，縣域之間發展不平衡，差距明顯。全市縣域經濟總量突破50億元的只有5個，而全省有81個；突破100億元的縣（區） 全省有35個，普洱只有一個思茅區。

（二）經濟結構不優，工業發展遲緩，民營經濟活力不足

1.三次產業結構失衡。2016年，普洱市三次產業結構為26.8∶34.5∶38.7，一產比重高于全國18.2個百分點，高于全省12個百分點；二產低于全國5.3個百分點，低于全省4.5個百分點；三產比重分別比全國、全省低12.9和7.5個百分點。在全省16個州市中，一產比重居全省第2位，二產比重居全省第11位，三產比重居全省第13位，幾乎倒數，產業結構不合理，調整慢、實力弱。一產不優，二產不強，三產不快的問題還比較突出，表明普洱市的市域經濟在整體上沒有擺脫農業大縣、工業弱縣的傳統特征。

2.縣域工業發展滯后。工業是支撐縣域經濟的主導力量，這是縣域經濟發展的基本規律。普洱市縣域經濟的滯后，一定程度上就是二產滯后。2016年，全市規上工業增加值占全省規上工業增加值的比重為2.5%，與全省6.3%的平均占比相差3.7個百分點，至今未跨入全省工業發展重點州市的行列。全省已經向工業化中期邁進，普洱市還處于農業社會向工業化初期邁進階段，生產經營粗放，工業特別是非電工業發展不足。

3.民營經濟量少、規模小、檔次低。民營經濟是縣域經濟的主體。民營經濟成分的多少、發展好壞，直接關系到縣域的總體經濟實力和發展活力。普洱市的民營經濟不僅量少、規模小、檔次低，領軍的企業更少。2016年，全市的民營經濟占GDP比重是42.5%，比全省低4.4個百分點，還沒跨過半壁江山。民營投資不是增長，而是大幅下滑，民營經濟的投資只占24%，全市10400戶工業企業中，民營企業只有147戶，占1%。民營企業普遍存在創新能力弱、管理水平低、市場開拓能力差、人才缺乏等問題。

（三）基礎設施滯后，縣域支撐能力較弱

1.交通瓶頸突出。交通滯后是普洱市發展的最大制約，鐵路要5年以后才可能建成通車，高速公路也僅有昆曼高速穿境而過。單位平方公里里程數、鄉村公路硬化率遠低于全國全省平均水平。全市高速公路、二級公路和三級公路分別僅占全省的6.1%、8.5%和6.7%，難以適應縣域經濟的發展需要。

2.農業生產設施薄弱。普洱市農田水利等基礎十分薄弱，農業水利化程度和機械化程度低，抵御自然災害能力弱。當前，普洱市中低產農田，易澇易旱面積較大，部分農田水利設施老化、殘舊、缺失，有效灌溉率低，水資源豐富與功能性缺水嚴重的狀況仍未改變。農業信息體系不完善，基層農技推廣體系條件滯后，難以為高原特色農業產業化發展提供更好的服務。

（四）生產要素供給不足，經濟發展后勁不足

1.建設用地指標缺乏。國家現在不斷加強土地方面的管理措施，并進一步把未開發的土地也納入管理范圍。這樣，縣域土地的使用空間不斷萎縮。目前，普洱市的一些招商引資項目，由于沒有相應的土地供給而導致項目流失。

2.融資平臺和手段少。普洱市的企業多是處于原料供應環節或是初級加工方面的小企業，規模小、實力弱，大多不具備四大商業銀行的貸款要求，而面向中小企業的村鎮銀行，在普洱市的只有民生銀行一家，融資平臺和手段都少。普洱市通過創業板上市融資的企業只有三家，融資環境差、金融業增長不足，資金制約嚴重。

3.人才和科技支撐不足。第一，人才缺乏。由于普洱市屬于邊疆民族經濟欠發達地區，產業鏈短，發展層次低，福利待遇等配套措施和人才發展空間等方面，與經濟發達地區比有著大的差距，對人才的吸引力不足，尤其是高材生，畢業后就留在就學地或沿海發達地區工作。在全國第六次人口普查中，普洱市人均受教育年限僅為7.1年，分別低于全國和全省人均水平2.4年和1.4年。每10萬人口中，具有大學文化程度的僅有4034人，比全國少1744人；具有高中文化程度的僅有6793人，比全國少1583人。科技人才不到總人口的2%，各類專業技術人才僅占全市總人口的1.5%，具有高級技術職稱的人才寥寥無幾。且人才集中在機關事業單位，農業科技、科研、營銷、管理等方面的高素質、高層次人才缺乏。第二，科技支撐不足。2015年，普洱市科技創新的投入只占當年GDP的0.26%，科技創新投入少，轉化為產品的更少，產學研聯系不夠。云南省科技廳網站發布了《2016年度云南省重點新產品目錄》，全省116項產品被認定為2016年度云南省重點新產品。其中，普洱市有只有4個產品入選。

（五）城鎮化水平低，財政收入少，干部認識有待提高

1.城鎮化低于全國全省水平。2016年，普洱市的城鎮化率只有40.66%，同期全國是57.35%，全省是45.03%，低于全國16.7個百分點，低于全省4.37個百分點。城鎮基礎設施投入不足，功能配套滯后，承載能力弱，在全省16個州市中排在第9位，處于中下位置。城鎮化水平不高，說明普洱市二、三產業發展慢，產城融合、產業化推動城市化的作用還較小，城鎮經濟的落后，制約著縣域經濟的發展。

2.財政自給率低。2015年，普洱市的財政一般預算收入是47.49億元，9縣1區中沒有一個縣財政收入超過10個億，最高的思茅區也只是7.53個億。2014年的財政自給率是20%，2015年是22%；2016年的財政一般預算收入是50個億，支出是245.7個億，財政自給率只有20%，80%的財政支出靠的是中央和省的轉移支付。即是說，財政收入少，自給率低的狀況沒有得到根本的改善。

3.干部思想觀念有待更新。在對縣域經濟發展認識方面，普洱市不少干部的思想還禁固在本縣行政區域范圍內規劃、設計、運作，沒有走出“縣級政府經濟圈”的誤區，因此，產業雷同等狀況一直難以改變。

三、加快普洱市經濟發展的對策

（一）突破縣域空間限制，優化區域經濟布局

普洱市“十三五”規劃提出了構建“一核兩翼三帶”的區域經濟發展新格局。“一核”，即以思茅、寧洱兩個區域性中心城市為核心的龍頭帶動區，就是思茅、寧洱一體化；“兩翼”，即以景谷、瀾滄兩個區域性次中心城市為支撐的南北兩翼輻射發展區；“三帶”，即沿邊開放經濟帶、瀾滄江開發開放經濟帶和哀牢山、無量山兩山經濟帶。構建四個園區，即普洱生物工業園區、普洱林產工業園區、普洱邊境貿易加工工業園區和輻射瀾滄、孟連、西盟三縣的邊合區。普洱市的各縣區應該依據這個空間發展格局和園區平臺的設計，從自身實際出發，找準定位，立足區位，發揮優勢，確定自己在這個空間布局里的位置和定位，避免各縣區產業雷同、資源浪費和同質競爭的情況發生。

（二）加快基礎設施建設

1.建設立體交通網。第一，公路建設。加快推進墨江——鎮沅——臨滄、景東——文東高速公路建設；加快推進瀾滄—孟連（勐阿） 二級公路建設。有序推進滄源——西盟、西盟——孟連芒信二級公路、寧洱——江城龍富三級公路、勐臘經江城至金平沿邊公路普洱段建設。第二，鐵路建設。加快玉溪至磨憨鐵路建設，爭取開工建設寧洱至臨滄、普洱至蒙自兩條鐵路。第三，航空建設。優化機場布局，遷建思茅機場，推動建設景東、景谷、墨江、江城通用機場，積極推進思茅口岸機場建設，形成以思茅機場為中心，區域性中心城市和口岸城市機場為骨干，通用機場為補充的基本格局。第四，水運建設。加強瀾滄江——湄公河的航道改造建設，提升航道的通航能力，以瀾滄江流域、李仙江流域建設主要航運基礎設施，構建相互銜接、功能完善、通江達海的跨國水運體系。

2.構建能源保障網。普洱市要抓好清潔能源基地建設，充分利用境內可開發的水資源，建設以水電為主，服務全市經濟社會發展的電力產業，以“西電東送”“云電外送”“普電自用”為主線，加快電網基礎設施的建設，提高供電可靠性。優化能源結構，規劃建設一批以生物質能為重點的新能源項目。加強與周邊國家的合作，實現能源互聯互通，真正讓能源成為帶動全市發展的重要支柱。

3.提高用水的供給和保障能力。建立健全水資源供給和保障、防洪減災、生態環境修復和綜合管理等四大體系，加強農田水利、工程性缺水與中小河流治理等薄弱環節建設，統籌協調水資源開發、利用、保護和防治水害的關系，加大糯扎渡水電站庫區的管理與保護，推動黃草壩大型水庫等一批重點水源工程項目的建設，著力解決工程性缺水。

4.切實推進共享高效的互聯網建設。目前，“互聯網+”成為各地都在培養的新興產業。面對信息產業時代的到來，普洱市必須加強信息基礎設施建設。要優化城鄉基礎信息網絡建設，推動寬帶網絡綠色發展，提高網絡覆蓋率，加快“兩化”和“三網”的融合步伐，推進移動互聯網、云計算、物聯網等建設和推廣應用，建立以普洱市中心城區為核心，輻射重點區域、重點行業和重點企業的技術服務、信息服務、商務服務、物流服務信息平臺，為推進“互聯網+”行動計劃提供支撐。同時，要落實信息安全保護制度，完善電子政務公共基礎設施，建立政府與社會的公開信息開放式數據交換平臺，搭建與公眾溝通和為民服務的渠道。

（三）補齊產業發展短板

1.因地制宜發展高原特色農業。第一，實施品牌戰略。要充分發揮普洱市優越的自然稟賦，按照市場需求，突出高原農業“豐富多樣、生態環保、優質安全、四季飄香”的特點，培植茶葉、咖啡、煙草、生物藥、蠶桑、橡膠、畜牧、淡水漁業、蔬菜等特色生物產業，構建普洱市高原特色農業產業體系，打造高原農業特色品牌。

第二，培育龍頭企業，提高農民的組織化程度。進一步完善信貸、土地、能源、稅收、進出口等扶持政策體系，設立農業產業化專項貸款，加大信貸扶持力度，扶持一批起點高、規模大、帶動力強、成長潛力大的重點龍頭企業。發展一批管理規范、運作有序的農民專業合作社和專業協會，支持農民發展各種新型專業合作經濟組織，參與和推進高原農業產業化經營。

第三，把發展莊園經濟作為推動農業現代化、發展高原特色農業的重要載體，作為促進普洱市一產向二產、三產轉型的根本途徑。以莊園經濟為突破口，帶動全市農業農村組織方式和生活方式的變革，推動傳統農業向產業化、集約化和高效化農業轉變。

第四，創新營銷方式。普洱市建立了云南普洱茶交易中心、云南咖啡交易中心，取得了一定成效，但還不夠，要借助淘寶、京東等平臺，不斷拓展高原綠色農產品營銷平臺，積極發展農村電子商務。同時，要大力發展農超對接、個性化定制等農產品營銷模式。

2.加快發展綠色工業。第一，加快園區的發展。把工業園區作為工業聚集發展的主戰場，打造提升特色生物、林產業、邊貿加工園區，加快建設云南精品咖啡園區。［5］解決好園區的人權、財權、事權，創新發展業態，加快承接發達地區產業轉移，探索“共建園區”、發展“飛地經濟”，積極引進先進的技術和管理經驗，著力吸引一批專門人才到園區就業創業，全面提升園區發展水平。第二，突出綠色工業的主導地位。以綠色經濟試驗示范區的建設為契機，把綠色工業發展作為增強市域經濟的重要抓手，圍繞清潔能源、林紙林化、綠色礦山、特色農產品加工、生物制藥等優勢產業，抓龍頭、抓創新；圍繞核心產品，大力發展配套產業，突出加工環節，把真正賺錢的環節抓在手里，把財稅留在當地。第三，加大綠色工業投資。加大招商引資力度，精減審批手續，突出政策優惠，引導資金重點流向綠色工業領域；結合農產品加工，園區建設要按照“大企業做強、小企業做大、微企業做多”的思路，引導各類企業梯度發展、協調發展。

3.努力提升現代服務業。第一，全域化發展休閑度假旅游大健康產業。隨著滇西南南北大通道高速公路以及鐵路開通，普洱市將迅速連上滇西、滇西南環線，既有利于普洱市區位優勢的發揮，也有助于普洱市旅游產業的發展。今后，普洱市將會成為云南旅游的一個中心點，為此，要抓住機遇，完善全市全域旅游的規劃，發展旅游大健康產業，努力把休閑度假養生產業培育成新的增長點。第二，突出抓好生產性服務業。既要依托重大項目建設，挖掘消費潛力，擴大燃油、建材、機械裝備等生產性消費，又要建立規范的多層次的人力資源市場，以及會計、法律、評估、檢驗等中介服務業，為工農業發展提供低成本、高效率的服務。第三，大力發展金融業。要進一步深化銀政企合作，吸引有意向的銀行落戶普洱市，積極爭取市外銀行貸款，特別要爭取國家開發銀行等政策性銀行提供長期大額優惠利率貸款。

（四） 做強民營經濟

1.著力破除發展障礙。第一，普洱市各級干部要在思想上掃除對民營經濟的偏見，確立民營經濟在地方經濟發展中的重要地位。第二，把解決融資難問題作為做強民營經濟的關鍵環節，著力在加大信貸支持、改善金融服務、拓寬融資渠道、完善擔保體系等方面，拿出行之有效的辦法舉措。在制定實施土地利用總體規劃和年度土地利用計劃時，要統籌安排民營經濟投資項目用地，建設工業園區、產業園區、邊境經濟合作區時，要為民營企業發展預留用地。

2.加大扶持力度。第一，深入落實中央、省、市支持民營經濟發展的各項政策措施，牢固樹立“民資準入無障礙”的理念，進一步降低準入門檻。堅持政府引導、財政支持、扶優扶強、定向培育的原則，扶持民營企業發展壯大。第二，堅持法無禁止即可入的原則，為民營經濟的發展營造公平、寬松環境。在技術上促一把，努力為中小企業提供技術信息、技術服務；在人才上幫一把，為民營經濟的發展培養適用人才。第三，加強與駐普、駐省各大商會的溝通，充分發揮僑鄉聯系的優勢，廣泛吸引各類人才在普洱市投資建廠，共同促進民營經濟的繁榮發展。

3.提供優質服務。要重引導而不越位，善管理而不錯位，抓服務而不缺位，進一步深化行政審批制度改革，建立重大項目綠色通道，簡化審批流程，壓縮辦理時限，構建聯合審批平臺，改變對民營企業管理政出多門、權責不清的狀況，為企業提供“一站式”“一條龍”審批服務。要變企業找政府部門審批為政府部門主動上門為企業服務，切實為民營企業松綁減負、解決實際困難。

（五）加速推進城鎮化

1.突出規劃的引領作用。要維護規劃的嚴肅性，守住綠色生態、地方風貌特色、民族文化傳承的底線，按照“一核兩翼三帶”的區域發展空間規劃，做好城鄉色彩、生態廊道、建筑立面、景觀照明專項規劃，扎實推進多規合一。堅持開放做規劃，發動群眾參與宣傳規劃、參與監督規劃。

2.提升城鎮建設的管理水平。第一，以國家產城融合示范區的建設為契機，做活特色產業，以產業的發展帶動城市化進程。推動思寧一體化區域性中心城市建設，加快瀾滄、景谷兩個次級中心城市的建設，不斷增強城市的承載力和輻射力，帶動周邊區域同城化發展。第二，加快特色小鎮的建設。加快推進文化旅游、特色產業、邊境口岸、商貿物流、生態園林等特色小鎮的建設，突出抓好鄉鎮這個節點。重點抓好城鄉結合部、交通沿線、邊境口岸等小城鎮建設，統籌推動資源整合、基礎設施、產業項目、生態環境、民生事業和地域文化建設，充分發揮其承接縣城、帶動農村的橋梁紐帶作用。

3.加強美麗鄉村建設。突出抓好村組這個末端，突出地域和民族特色，高標準打造一批美麗鄉村，增強引領帶動的效應。第一，加快改善農村人居環境，開展好以污水、垃圾處理為重點的農村環境綜合治理，促進農村環境的綠化美化。第二，做好傳統村落的保護與發展，積極申報國家級、省級傳統村落。第三，結合實施農村危房改造和抗震安居工程，打造一批“新房新村、生態文化、宜居宜業”的新型村莊、特色村寨和邊境村寨。

參考文獻：

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