新時代建設高素質專業化的基層干部隊伍研究
——基于廣東省湛江市的實證分析

王均寧

（中共湛江市委黨校　黨建教研室，廣東　湛江　524000）

黨的十八屆五中全會強調，要優化領導班子知識結構和專業結構，注重培養選拔政治強、懂專業、善治理、敢擔當、作風正的領導干部，提高專業化水平。［1］黨的十九大提出要增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。［2］基層干部的專業化水平，是黨領導各項事業發展的重要支撐，也是衡量基層干部能力高低的重要尺度。當前，致力打造一支具有專業思維、素養和能力的高素質干部隊伍，是全面貫徹落實黨的十九大精神的現實需要，也是組織建設亟須解決的重要命題和時代課題。圍繞這個重要的時代命題，本課題組于2017年9月先后到湛江各縣（市、區）進行了走訪座談，對建設高素質專業化干部隊伍的現狀、問題及成因進行調研，并據此提出相應的對策和建議。

一、當前建設高素質專業化基層干部隊伍面臨的突出問題

（一）引進專業人才較困難，專業型領導干部尤為緊缺

湛江市屬欠發達地區，經濟發展相對落后，基層干部薪酬待遇較低，加上缺乏引進人才的整體規劃，專業人才流入困難，具有高學歷、高專業技術職稱的后備領導干部為數不多。尤其是現任基層領導干部隊伍中，熟悉經濟管理、財政金融、規劃建設、水利交通、危機應對等專業的高層次人才緊缺。一些鎮（街）、縣級直機關配備領導，仍主要考慮干部綜合素質，側重有組織管理能力的“帥才”，不重專業能力強的“將才”，對專業要求不高。長期以來，領導班子的專業結構得不到優化，與發展的新要求不相適應。例如，在湛江A縣864名副科以上基層干部中，具有全日制大學學歷的僅有50名，占5.8%；函授本科或大專學歷的384名，占44.4%；中專以下學歷的430名，占49.8%。［3］在湛江B縣1003名副科級以上基層干部中，具有專業技術職稱的僅147人，僅占總數的14.6%。［4］從以上兩地統計數據顯示，全日制高學歷領導干部不多，實際能說“行話”、懂“行情”的領導干部相對偏少。

（二）用人選拔方式有待完善，選賢任能渠道亟需拓展

（三）開展精準教育培訓較少，學非所用現象較為普遍

湛江市各縣（市、區）干部的專業化知識培訓主要集中在黨校（行政學院）進行，然而，各級黨校特別是縣級黨校在培訓方式上，存在重理論武裝，輕專業培訓的現象。盡管縣級黨校積極嘗試調整，但囿于縣級黨校建設普遍落后、師資緊缺以及辦學條件差，專業化培訓的頻度、精準度明顯不夠，領導干部“干什么、學什么，缺什么、補什么”未真正落實好。此外，運用大數據分析顯示，縣級各類干部的所學專業與所處崗位相適的比例不超過30%，尤其是一些領導干部學非所用，所任職務“張冠李戴”的情況較為明顯。在一些執紀執法、資金管理、審計統計、工程監管等重要崗位上，還時常會出現外行領導內行的情況，在工作中容易出現“拍腦門決策”等現象，致使領導效能大打折扣。

（四）深入基層磨煉機會不多，干部專業實踐不夠豐富

部分干部盡管在高等院校通過全日制教育或在職學習等途徑，在專業知識和技能方面有所積累，但在進入黨政機關工作時，上級領導往往會根據崗位缺額原則而不是根據個人專業特長進行工作安排。由于個人所具專業、知識在工作安排中具有隨機性，因此，很難將所學專業知識運用到實踐中去，通過實踐所獲取的專業閱歷更是很短缺。在新時期新形勢下，干部工作講求“穩定”，工作期間除抽調重點項目、重點工作、扶貧工作等方式外，干部很難獲得其他掛職鍛煉的機會。例如，一些在市直機關工作時間比較長、具有專業知識的領導干部愿意掛職到基層，但是，在縣一級很難找到合適的崗位。顯然，專業化能力實踐的方式缺少，不利于領導干部健康成長，部分干部不會作為、不善作為的問題也逐步凸顯。

（五）部分干部學習鉆研不深，掌握專業知識不夠全面

干一行專一行，如果不專業，就會干不好。從調研情況看，部分領導干部在業務方面滿足于現狀，沒有把提升專業知識和能力放在重要位置。第一，調研欠深入。一些干部特別是年輕干部不夠重視工作經驗的積淀，在短時間內多個崗位輪換，難以專注于某項事業的發展，平時缺乏深入基層、深入調查研究，對基層情況不熟悉，對群眾的需求和困難不了解。極個別干部作風飄浮，對基層工作指導不到位，容易出現業務不精的情況。第二，業務欠鉆研。有的干部在業務方面滿足于現狀，自認為個人現有的知識夠用了，習慣于用舊觀念、舊思維、舊框框指導和開展工作，不注重業務知識的全面性，創新意識不夠，工作靈活性較差，業務技能提升較慢，從而導致不能適應新時代的工作要求。

二、建設高素質專業化基層干部隊伍存在問題的原因

（一）機制約束因素：處于摸索階段下的操作困境

湛江市建設高素質專業化干部隊伍仍處在探索階段，尚未形成一套整體設計、管理全面、環節銜接、責任清晰的運作機制。

從交流機制情況看：由于身份的限制，企事業單位專業人才進入黨政領導干部隊伍的渠道不夠暢通，雖然《黨政領導干部任用工作條例》和《廣東省國家公務員調任、轉任工作暫行辦法》都有相關條文規定，黨政領導干部可以從黨政機關以外選拔任用，但仍缺少具體的操作機制。意味著宏觀政策有要求，具體規定不配套，事實上存在著體制和制度的障礙，組織人事部門在實際操作上困難重重，公務員編制外的人員能夠通過調任進入黨政機關的極少。

Step 2 Taking the failure of the 1st joint as an example,the range of motion is traversed at a given angle step size,and the kinematic equation is established according to the known end position and attitude as

從管理機制情況看：推進專業化干部儲備的制度尚未形成，未能綜合學歷、閱歷、經歷以及專業、年齡和個性特點等情況，分類別、分行業、分領域建立和完善后備干部人才庫，實行動態管理；與此同時，也未能根據領導班子建設需要、干部成長規律和干部自身專業特點，摸清需求缺口，明確儲備方向，制定切實可行、務實管用的高素質專業化干部隊伍的近期和中長期儲備計劃。

從激勵約束機制看：各類干部的增知識、長才干、強本領的狀況，未能很好地與選人用人、獎罰分明相結合。在干部考察時，主要關注干部在德、能、勤、績、廉方面的綜合表現，尚未將專業能力測評、考核等情況和提拔使用、評先評優有效結合起來。

（二）用人觀念因素：習慣性思維模式下的認知欠缺

近年來，隨著干部人事制度改革的不斷深化，各級黨政機關的選人用人導向上有了改變，更加注重不拘一格選拔使用各類優秀人才。但在用人觀念上，一些部門的主要負責人缺乏統籌意識和規劃意識，用人思想上不夠開放，認為本部門的工作只要能夠落實上級布置的工作任務，順利達成目標即可，至于具體的政策法規、業務技能，則委托上級部門的專業人才指導、把關。如果安排部門的骨干參加專業化能力培訓與實踐，就會擔心人手的不足，反而影響部門工作的落實。此外，部分單位在選人用人上還存在“姜還是老的辣”“論資排輩”等觀念與偏見，加上相關政策規定對領導干部任職身份、年齡條件等門檻的限制，一些不具備公務員身份或超過規定年齡要求的非公務員崗位的優秀專業人才被拒之門外，以致部分專業干部“無用武之地”，未能實現“才盡其用”。

（三）干部自身因素：內在動力缺乏下的自我滿足

調查發現，有的單位對干部的年度考核僅以完成任務為衡量標準，忽視了對干部素質和專業能力的綜合考評，造成少數領導干部上進心不足。第一，部分領導干部不講奉獻講索取，缺乏強烈的事業心和高度的責任感。在業務方面，滿足于現狀，自認為個人知識儲備較為扎實，在現任崗位上夠用了，學歷知識水平已能勝任工作，對提升自身的專業知識不夠重視，對知識的更新補充不主動，忽視了專業知識對工作實踐的推動作用。第二，根據現行職稱評定政策，除了個別崗位如會計、審計等外，黨政機關單位都不開展職稱評定工作，加上一些干部尤其是領導干部，日常工作業務繁重，疲于應付各項日常事務，文山會海依然較多，壓力偏大，難以抽出精力、時間進行系統專業的學習，這就在一定程度上影響領導干部自覺提升專業知識的積極性。

（四）經濟滯后因素：欠發達經濟背景下的捉襟見肘

毋庸諱言，經濟越發達的地區，就越易吸引人才、流入人才；經濟越落后的地區，就越難留住人才、吸引人才。從湛江市各地調研看，正是由于縣域經濟欠發達的現實困境，不僅難于留住人才、吸引人才，而且制約著干部隊伍專業化能力的提升。從經濟總量看，湛江市是典型的“人口大市、經濟弱市”，發展不足依然是最大的問題。以2016年為例，湛江市生產總值2584.78億元，人均生產總值35612元，僅是全省的48.9%。縣域經濟更加弱小，生產總值最大的縣（市）才470多億元，最小的只有150多億元；人均生產總值最低的縣（市）僅有18000多元，僅相當于全省平均水平的四分之一。［5］受制于經濟發展速度、經濟總量、政策受惠程度及財政收支水平，短期內難以為領導干部提供優厚的薪酬待遇，未能讓高素質專業化干部安心、舒心地投入工作。而有專業能力的干部，擁有更廣闊的發展空間和條件，受待遇條件等因素影響，這些有專業技術的干部往往流失較多，導致基層專業型干部、發展型人才不足的問題更為突出。例如，2016年5月，湛江c區司法局一名擁有律師資格的副局長辭職下海了。［6］

（五）培訓資源因素：相關要素缺乏下的短板效應

教育培訓是提升素質和專業化能力的基礎性工作。由于縣域經濟發展緩慢，培訓資源短缺成為湛江市各地反映最強烈、最普遍的問題之一。第一，培訓經費投入不足。9個縣（市、區）中，財政安排各類培訓經費最多的是每年不超過150萬元，最少的僅有30萬元。若按縣（市、區）副科級干部的總人數來平均計算，人均經費寥寥無幾。在經費捉襟見肘的情況下，干部培訓僅依托市縣兩級黨校這一主陣地，與其他名校、優秀培訓機構合作平臺尚未架構，導致基層干部“充電”不足，專業知識更新不及時，在新情況、新問題、新任務面前出現素質短板、能力短缺、方法短路的狀況。第二，縣級黨校的經費投入嚴重不足。湛江市各縣（市、區）財政核撥黨校的經費，一般只包括人員工資和辦公經費，辦學、科研和基本建設經費基本空白，辦學條件明顯滯后。

三、建設高素質專業化基層干部隊伍的路徑

（一）著力優化儲備，多方位打造專業化人才庫

1.強化專業招錄中備才。要堅持“人崗相適，人盡其才”的選人理念，在每年公務員招考錄用的前期籌備工作中，各部門要嚴格根據自身單位職能、業務性質和用人需求，有針對性地設置報考學歷和專業兩個硬性條件。通過加大招錄、選調方式與單位職能相一致的專業畢業生，從源頭上儲備數量充足、結構齊全的高素質的人才資源。有條件的縣（市、區） 還應拿出部分專業性較強的領導崗位，面向全省公開遴選優秀的領導干部，吸引那些具有相關專業背景及工作資歷的人才，進一步壯實領導干部隊伍的中堅力量，提升黨政機關與企事業單位的專業化管理水平。

2.強化項目帶動中備才。在深入實施湛江市各地重點項目中，要著重考核抽調人員的“四看”，即看政治表現、看專業能力、看專業精神、看工作成效。在全面推進重點項目建設的同時，根據領導干部成長規律和干部自身專業特點，制定切實可行、務實管用的計劃，儲備起一批懂經濟、善管理、促發展的經濟型專業化干部隊伍。既為重點項目的建設保駕護航，同時也帶動高素質專業化干部隊伍的儲備。

3.強化年輕隊伍中備才。按照德才兼備、以德為先的原則，要重點抓好縣直兩級單位領導班子和鄉鎮街道中后備年輕干部的儲備工作，堅持備用結合，注重選拔優秀年輕干部到基層一線和困難艱苦的地方掛職鍛煉。總體上要求科級正職后備干部以40歲左右為主體，科級副職后備干部以30至35歲為主體，并分批安排年輕干部到基層掛職鍛煉，專門分管或協管綜治維穩、招商引資、城鎮規劃、財政金融、安全生產、精準扶貧等工作，量身定制地加強年輕干部的專業能力建設。

（二）完善培育模式，多方面提升干部的專業素養

1.緊密結合年度考核，強化教育培訓。第一，要完善學分考核制度等日常學習培訓管理，把學習培訓成績納入干部年終考核。鼓勵各單位、各部門堅持采取例會工作分析、崗位負責人講業務、“三會一課”等方式，結合十九大精神及“兩學一做”等專題學習教育活動，將學習教育融入日常干部管理，引導基層干部加強讀書學習，以不斷適應新時代，樹牢“四個意識”以及夯實忠誠、干凈、擔當的根基。第二，通過拓寬干部在線學習平臺的功能，配套開發手機APP應用和微信公眾平臺，制作一批受歡迎、有深度的移動端微課程，并將年度學分、考評成績納入干部年終考核的指標，督促干部主動加快知識更新，優化專業知識結構。

2.緊密結合能力提升，強化教育培訓的針對性。緊緊圍繞湛江市委關于“三大抓手”“五大產業發展計劃”的中心工作，根據基層干部的工作崗位及實際需要，圍繞“干什么學什么，缺什么補什么”選取培訓內容，精準提升基層干部推動落實、群眾工作、應急處險、直面媒體等各類專業能力。比如，在市一級，可通過持續舉辦每月一期的大講壇平臺，提升黨政領導干部踐行新發展理念的能力；在縣一級，利用“大講堂”平臺，每月一期培訓鎮（街） 以及縣直干部，從而使培訓內容與實際工作有效對接，拓寬基層干部的眼界思路，增強培訓的針對性和實效性。

3.緊密結合方式創新，實施專業化教育培訓。第一，著力改善辦學條件。要認真落實全國黨校、全省黨校工作會議精神，市委、縣委要肩負起辦黨校管黨校建黨校的主體責任，強力推進市、縣兩級黨校辦學體制改革，切實加大財政投入，健全專項經費保障機制，改善縣級黨校辦學環境，進一步優化師資結構。第二，創新教學方式。應采取本級黨校培訓與異地培訓結合、長期培訓與短期培訓結合等方法，使培訓形式靈活而切合工作需要。在充分用好本級黨校和紀檢、檢察、維穩等職能部門的資源整合的同時，應重視統籌省、市黨校和湛江三所高校的師資，開展基層干部培訓。各地對于專業性比較強的培訓，可選派領導干部參加中央、省市有關部門舉辦的專業化業務培訓班，或者采取“請進來”與“走出去”相結合的方式，分級分類聘請國內著名的高校專家學者進行專題講座和授課，切實增加專業化培訓的頻度、深度和廣度。

（三）強化實踐鍛煉，多崗位提高專業執政能力

1.注重基層一線掛職鍛煉。習近平總書記指出：“好干部除了要加強學習，還要加強實踐。干部要在改革發展的主戰場、維護穩定的第一線、服務群眾的最前沿砥礪品質、提高本領。”［7］進入新時代，提升基層干部專業素養，既要加強干部理論知識的學習培訓，又要大力倡導干部到基層一線去掛職鍛煉。圍繞基層工作中的突出問題、熱點難點問題，充分發揮基層駐點直聯群眾的平臺，歷練干部專業才干。基層干部只有經常深入實際、深入基層、深入群眾調查研究情況，才能把學到的知識運用于實踐，才能提升駕馭全局和應對復雜局面的專業技能。

2.注重在重點工作實踐中鍛煉干部。組織部門要分批選派干部到重點工作、重點項目中實踐鍛煉，作為歷練干部才干和培養年輕干部的重要工作來抓，不斷完善從重點工作、重點項目中選拔黨政領導干部的機制。要從縣直單位選派那些具有相關專業能力的干部參加縣（市、區）重點項目建設和中心工作，著力歷練和提升干部招商引資、精準扶貧、社會治理、解決信訪問題等方面的專業能力和水平。

3.注重基層干部上掛鍛煉。除了繼續完善內部輪崗交流鍛煉外，組織部門要把長期在基層工作、有較大發展潛力的干部推薦到上級黨委或政府部門跟班學習。通過“傳幫帶”“以老帶新”等模式，增強他們的宏觀思維和專業思維，幫助他們開闊視野、增長見識、更新觀念，提升政策運用、推動發展的能力。等到考驗成熟后，再在合適的時機選拔使用經過實踐考驗的優秀干部。此外，建議湛江市加快與省內發達地級市建立多層次、雙向掛職交流機制，良性助推協同發展，為雙方培養更多優秀的干部，促進人才、信息和資源的交流。

（四）嚴格選拔任用，多層次優化隊伍專業結構

習近平總書記指出：“為政之要，莫先于用人。用人導向是最重要的導向。”［8］在配班子、選干部的過程中，組織部門要以《黨政領導干部任用工作條例》為基本依據，結合本地區本部門實際，加快出臺務實管用的配套制度。切實把專業性作為干部配備的重要標準，注重人盡其才、才盡其用，盡力做到能力素質與崗位要求、干部工作能力與班子整體結構相匹配，進一步優化領導班子結構和專業化水平。

1.著力抓好干部的綜合情況調研。要完善健全日常綜合分析研判機制，結合年度考核和屆末考核，注重對領導班子的專業結構、人崗匹配情況、用人需求等問題，進行深入細致分析研判，了解掌握各單位班子成員“學過什么、干過什么、干成什么”，專業能力是否與現單位匹配，摸清“底子”，號準“缺什么、需補什么”，以提升干部選配工作的前瞻性、科學性和系統性。

2.著力落實正確的用人導向。組織部門要認真貫徹執行《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《黨員領導干部選拔任用工作條例》，嚴格堅持好干部的標準要求，突出政治標準，突出使用以德為先、一線鍛煉、工作實績的干部，在推薦考察干部時，將重心放在專業性較強的經過重點工作鍛煉和一線中成長起來的干部，讓有能力、具備專業知識的基層干部有更寬廣的晉升渠道。同時，也要正確處理共性和個性關系。根據特定崗位對專業化知識和專業素養的實際要求，列出不同層次、不同崗位、不同職位領導干部的專業測試清單，細化設置專業化的具體指標和要求。

3.著力拓寬選人用人的渠道。當今社會是人才競爭的社會，人才隊伍建設對地方發展有重要的影響力和貢獻力。因此，在選配班子成員時，除考慮領導干部的綜合素質外，不同部門、不同崗位要有不同的專業素質要求。各地各部門要拓寬視野，打破用人體制壁壘，促進部門的管理崗位和技術崗位之間的相互流動，注重在相關領域或相近行業內交流配備。尤其是要強化干部資源的統籌配置，構建干部交流融會的渠道，繼續從“三類人員”中擇優選進鄉鎮領導班子；適當加大黨政干部、科技人才和國企管理者之間的交流力度，有計劃地從高校、國企等企事業單位領導人員中培養選拔黨政領導班子成員，做到專才專用、人崗相適。

（五）完善保障機制，多渠道健全激活干部的動力

1.建立健全激勵保障機制。第一，要探索實施工資待遇分類管理，試行專業技術類的職稱評定與待遇掛鉤，適當增設職稱補貼。部分專業技術類和行政執法類應根據工作性質、專業要求、風險程度等，增設差異化的崗位津貼。［9］第二，研究建立健全基層干部激勵保障的投入機制，進一步爭取省、市加大財政支持力度，切實解決基層各級干部報酬待遇偏低的問題，合理縮小地區之間的差距。要營造關心愛護干部的良好氛圍，讓優秀的專業人才能夠在基層薪酬補貼、選人用人中得到充分保障，從而調動專業人才干事創業的激情，吸引更多優秀的人才扎根基層。

2.建立健全容錯糾錯機制。為了保護基層干部推進深化改革的積極性，要根據職務行為類別，明確相關崗位權力清單、責任清單、負面清單，對于政策法律法規沒有明確限制的、出于公心、為工作去探索創新中出現的一些失誤和錯誤，應列出免責清單，在制度上為我們干部的擔當精神撐腰鼓勁，便于正向激勵與反向鞭策雙重機制激勵基層干部在擅長的領域進行改革、探索和創新，在踐行發展新理念、深化改革開放中不斷提升專業化能力。

3.建立健全考核評價機制。堅持把高素質專業化干部隊伍建設納入領導班子和領導干部考核的評價機制，促使各級干部更加重視專業化能力建設。考核機制應注重靈活性、可操作性與客觀性，不搞“一刀切”。針對不同部門的特殊情況、不同工作崗位的不同特點，推進平時考核和年終考核并重，以健全崗位職責為基礎，進一步完善干部綜合考評指標體系和評分細則，加強對干部專業知識測試及工作表現、工作創新、工作落實、工作成效等情況的考核，對年底綜合考評不過關的干部采取相應問責，真正實現“能者上、平者讓、庸者下”，從而有效倒逼干部提升專業化能力。

參考文獻：

［1］中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議［EB/OL］.新華網，2015-11-03.

［2］習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利［M］.北京：人民出版社，2017：64.

［3］［4］［5］數據來源于湛江市委組織部調研室.

［6］數據來源于中共湛江市委十一屆三次全會上的報告.

［7］習近平.建設宏大高素質干部隊伍 確保黨始終成為堅強領導核心［N］.人民日報，2013-06-30.

［8］習近平.領導干部要加強黨性修養提高綜合素質［EB/OL］.新華網，2009-03-01.

［9］謝石生.領導干部專業化能力的內涵結構及提升之道［J］.領導科學，2017（05）.