新時代全面從嚴治黨視閾下黨員干部的法治思維

姜雪來　莊曉丹

（江蘇警官學院　法律系，江蘇　南京　210031）

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要全面增強黨的執政本領，在增強政治領導本領中，要堅持法治思維、底線思維。［1］治國先治黨，治黨必從嚴。實現黨的長期執政能力建設，堅持全面從嚴治黨是新時代黨的建設的總要求，法治思維是黨員干部適應新時代治國理政的必要素養。法治思維是以法治理念和法治精神為導向，運用法律原則、規則和方法思考和處理問題的路徑與過程。［2］新時代全面從嚴治黨下，培養和提升黨員干部的法治思維，對黨員的自身建設、落實全面從嚴治黨和黨的長期執政具有重要意義。

一、法治思維對黨員干部貫徹落實全面從嚴治黨的重要性

（一）有助于黨員干部做到反腐拒變

在國家快速發展和社會急劇轉型的背景下，法治思維是全體黨員增強政治定力的需要，有助于黨員干部做到反腐拒變。由于缺乏法治思維，部分黨員干部不信仰法治、不崇尚憲法、不敬畏法律，大搞權錢交易、腐化墮落，不僅嚴重損害了黨和政府的形象，也斷送了黨員干部個人的政治前途。通過近幾年的強力反腐，值得注意的是，黨員干部隊伍存在“強人翻船”現象，一些能力強、干勁大、效率高的黨員干部，陷入違法亂紀的泥潭。［3］實踐證明，黨員干部具備法治思維，運用法治方式處理公共事務和化解社會矛盾，有助于黨員干部堅定和自覺地落實全面依法治國、依法執政，做到以身作則、反腐拒變。

（二）黨員干部化解社會矛盾的直接手段

當前，全面深化改革已進入深水區，利益調整引發的各種矛盾大量顯現，社會進入矛盾多發期和交織期。然而，少數黨員干部以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象時有發生，阻礙了群眾正常的利益訴求，損害了群眾的合法權益，成為引發群體性事件、影響社會穩定的誘因之一。可以說，我國正處于社會轉型風險期，治理社會問題、降低社會轉型風險是法治建設的重要階段性要求。［4］而傳統的管理方法和治理方式，已經逐漸適應不了社會轉型發展的需要，為此，必須盡快改變社會治理模式和思維方式，才能實現轉型發展，妥善解決各種社會矛盾。法治是利益協調、權益保障的直接依據，也是化解矛盾、維護穩定的有效手段。面對各種社會矛盾多發、頻發的現實，黨員干部應更加注重通過法治思維的培養，提升社會治理能力，化解社會矛盾，協調利益關系，不斷促進社會公平正義，努力實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

（三）黨員干部貫徹全面依法治國方略的內在需要

中國特色社會主義法律體系已經形成，使有法可依成為現實。但與此同時，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在，憲法和法律的權威尚未完全樹立。要實現全面依法治國，黨員干部首先要帶好頭。黨員干部法治思維的培養是落實全面依法治國、建設社會主義法治國家和法治政府的內在需要。當前，在依法行政過程中，由于法治政府建設的諸多制度設計過于原則化，對行政權力約束不足，導致“以權壓法”的現象還很普遍。而以黨員干部為主體的國家公務人員，如具備良好的法治思維，可以對僵化的行政權力進行柔性調整和裁量適用，主動克服“以權壓法”的慣性思維與現象，進而對依法行政、依法治國發揮有效的示范和推動作用。

（四）黨員干部摒棄人治思維的現實要求

依法治國、依法執政是現代社會治理和國家發展的必然要求。然而，人治思維和官本位思想在部分黨員干部中還比較嚴重，很多黨員干部內心接受的還是人治觀念。盡管會口中喊著法治，但其思維方式，還是以人治和專權為基礎的傳統執政理念。［5］在構建現代治理體系和實現治理能力現代化的今天，培養法治思維，摒棄人治思維是適應社會發展和實現黨長期執政的現實要求。因此，黨員干部應以培養法治思維為突破口，讓法治成為黨員干部的思維原點。全體黨員干部應積極剔除人治思維的影響、改變和調整舊的思維習慣，培養法治思維，讓黨的自身建設和治國理政能力走向新的層次和高度。［6］

（五）實現黨長期執政的法治化保障

第一，面對國家的轉型發展與矛盾凸顯，中國共產黨作為世界上最大的執政黨，必須具有自我革新的勇氣和自我糾錯的定力。具備法治思維對全面從嚴治黨的落實具有重要的推動作用，是運用法治方式處理公共事務和化解社會矛盾的前提，對實現國家治理體系現代化和黨的長期執政有著重要的重構與指引作用。特別是對基層領導干部，他們是推進全面依法治國的重要組織者、推動者和實踐者。因此，其法治思維能力的高低，關系著他們能否運用法治方式深化改革，化解矛盾，維護穩定，推動發展。［7］第二，隨著全面普法的進一步深入，國人法治素養逐步提高，民眾對法律的了解、掌握和維權的意識大大增強，“民告官”已然成為常態。這對基層領導干部、一線執法人員的法治思維的具備程度、對基層政權的行政管理和執法的合法與合理性提出了挑戰。因此，培養和提升黨員干部的法治思維，是實現中國共產黨長期執政的法治化保障，同時也是適應國人法治素養提高的直接需要。

二、全面從嚴治黨下黨員干部法治思維的不足

（一） 官本位和人治思維的遺存，導致“一言堂、家長制”盛行

長期以來，受官本位和人治思維的影響，許多黨員干部認為老百姓就得聽當官的，“小官”就得聽“大官”的，進而出現下級見到上級唯唯諾諾，見到百姓盡擺官架。對部分黨員干部而言，認為跟老百姓講法治放棄人治，很多事情就辦不順、辦不成；有的甚至認為老百姓都是“刁民”，跟老百姓打交道就得強硬。雖然培養法治思維的要求日益緊迫，但強勁的官本位特權思想和人治思維仍然揮之不去。

民主集中制是政治生活法治化的集中體現，“一言堂、家長制”是政治生活官僚化的存續。由于法治思維的缺失，官僚主義在一些黨員干部身上還很突出，很多領導干部在單位搞“一言堂、家長制”等個人專權和效忠，民主集中制被架空。第一，在一些單位，人事調整僅憑領導一句話、簽個字；極少數領導利用手中職權，直接干預具體事務；單位財務經費的使用，夾雜個人喜好等。這些現象在一些地方和部門還比較嚴重。第二，在具體執法事務中，出現黨權重、政權輕，一言堂、家長制作風盛行，常委直接插手具體執法事務，進而喪失了執法機構的權威性。［8］第三，根據黨章的黨內授權體系規定，黨員大會和黨的代表大會權力大于黨的委員會，黨的委員會的權力大于黨的常委會。但在實際政治生活中，這種授權關系卻被異化，形成了“書記→書記辦公會→常委會→全委會→代表大會”的反向權力鏈條，實際形成了書記領導常委會，常委會領導全委會的權力“潛規則”。最終導致一定區域、部門內的以“一言堂、家長制”盛行的黨內專制，民主集中的權力來源和授權方式，往往因此變成了個人領導。［9］

（二）法制知識不足，導致不作為、亂作為

法制是法治的前提，中國特色社會主義法律體系的形成，并不代表黨員干部對法制知識進行了有效的學習和掌握。在平時的工作中，由于黨員干部對法制知識學習不完全、不系統、不及時，直接影響了法治思維的培養。法制知識的不足，不僅影響了黨員干部法治思維的形成，同樣阻礙了國家法律和黨內法規的有效運行。

1.少數黨員干部不能依法依規履職盡責。國家法律、黨內法規賦予各級黨員領導干部積極履職、正確作為的權利和義務。由于缺乏法治思維，只顧手中的權力，不顧自身的義務和責任，導致部分黨員領導干部辦事認人、任性、認錢，庸政懶政亂政在一些黨員干部身上還比較突出。

2.不作為現象日漸顯現。在中央高壓反腐下，出現一些黨員干部沒有利益不愿為的心態。由于法治思維不足，加上監察考評制度還不完善，出現做多做少一個樣，導致部分黨員干部組織紀律性不強，宗旨意識淡薄、黨員先鋒作用發揮不明顯。

3.亂作為屢禁不止。以遼寧省數據造假為例，該省所轄市、縣財政普遍存在數據造假的現象，且持續時間長，涉及面廣。在此期間，遼寧省發展思路一度背離中央決策部署，背離黨的實事求是的思想路線。［10］從事例中可以反映出亂作為在一些地區、部門的嚴重性。當前，由于部分黨員干部自身法制知識的不足，一定程度上的不作為和亂作為的存在，給黨的形象、信譽及執政的合法性基礎造成了很大損害。

（三）對法治理念的理解不夠，工作中缺乏法治理念和思維

由于很多黨員干部沒有正確、全面地理解法治理念和法治中應有的精神，以實然主義全面替代應然主義，從而錯誤地理解了中央的政策、號召，并以經驗主義、管理思維替代法治主義、服務理念。黨員干部平時自身對法治的不重視、對法治理念理解的不深入，導致在日常工作中法治思維和法治方式缺失，自然也就不會選擇法治作為處理日常工作的方式方法。

社會發展具有歷史性和時代性，法治建設同樣也是。在特定的歷史條件和時間，為充分發揮人的主觀能動性，用“不管黑貓白貓捉到老鼠就是好貓”的實干精神和辦法，很好地促進了經濟社會的發展，但作為一個現代型執政黨，更需要法治理念下的科學發展，從而使講秩序、守規則成為必然選擇。法治的完善與落實需要一個過程，法治的理念和思維的培養需要時間，但是，絕不能因為“為了發展”而成為法治停滯不前甚至違法作為的借口。

（四）理想信念缺失，違法亂紀，漠視法治

經過改革開放近40年的經濟社會高速發展，由于諸多原因，政治意識淡化，享樂主義盛行，人民公仆身份動搖，成為部分黨員干部的“共病”。一些黨員干部對待事物以“向錢看”為衡量自身得失的標準，把為官一任當作一份謀生的工作而不是一種責任，更別說是一種政治信仰。甚至有部分黨員干部發展到錯誤地認為“講實事、講黨性”是幼稚，“講實惠、講附和”才是成熟。［11］少數黨員干部全心全意為人民服務的宗旨意識和共產主義理想信念缺失，抵制不住外界誘惑，加上對法治的抵觸與漠視，違法亂紀，走向犯罪的深淵。黨的十八大以來，黨和政府加大了反腐力度與強度，從取得的反腐成績看，既體現了黨中央從嚴治黨的決心，同時反映出理想信念缺失、漠視法治、違法亂紀現象在黨員干部中比較突出，也已很嚴重。黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決。［12］

1.法治思維和觀念的不足，導致享樂主義、奢靡之風在一些黨員干部中蔓延。過去四年中，在查處的14.6萬起案件中，有四分之一的案件涉及公款吃喝、大操大辦婚喪事宜問題。僅在2017年9月份，全國共查處違反中央八項規定精神問題4506起，其中，違規公款吃喝問題570起。［13］不論是享樂，還是奢靡都需要錢，錢的來源或是違規使用公款，或是貪污受賄、權錢交易等違法亂紀所得。

2.重點領域貪腐，基層“微腐敗”突出。在懲治腐敗上，中央對重點領域的貪腐、“蠅貪”“微腐敗”重點強調并予以堅決整治和查處。然而，由于對法治的漠視、責任傳導不足等，一段時間內、一定區域內，地方、部門的黨委、紀委并未發揮好預防、懲治腐敗的責任人作用，出現了“上面九級風浪，下面紋絲不動”等問題。僅湖南省2016年在全省開展的“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治中，全年就立案調查5675件，處理7951人，追繳資金3.69 億元。［14］

3.拉幫結派，搞“山頭主義、小團體主義”。從反腐現狀看，腐敗的集團化比較嚴重，塌方式腐敗在多地區、多部門出現。理想信念缺失下，部分黨員領導干部只顧自己，漠視法治，違規違紀使用、提拔“圈內”人員，在組織人事上嚴重丟失和違背組織意識、紀律意識和法治意識。

三、新時代全面從嚴治黨下黨員干部法治思維的培養

中國治理從“人治”到“法制”，從“法制”到“法治”，從“法治”到“依法治國”，從“依法治國”到“全面依法治國”戰略布局的提出，體現了不同歷史階段國家治理的理念轉換，體現了中國國家治理理念由模糊到清晰、由感性到理性的漸進發展。［15］“法治之治”成為奪取新時代中國特色社會主義偉大事業勝利的時代模式。中國共產黨是中國唯一的合法的執政黨，黨員干部作為國家公務人員的主體和領導者，是全面從嚴治黨的直接受眾，“法治之治”首先需要新時代全面從嚴治黨下黨員干部法治思維的培養。黨員干部法治思維的培養是一個長期化的過程和系統化的工程，需多方努力，才能培養和提升黨員干部的法治思維。

（一）健全國家法制和黨內法規，有法可依

黨員干部法治思維的培養，起點是健全的法制。黨員干部不僅受國家法律的制約，同時受黨內法規的約束。

1.完善國家立法。雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，但諸多部門法律還須亟待完善；對于涉關國家公務人員行為規范的實體和程序法制還需進一步的修改和健全。

2.健全黨內法規。除了國家法律，中國共產黨作為中國的領導黨和執政黨，大部分領導干部是黨員，這就決定了黨內法規對懲治腐敗的重要意義。［16］近5年來，中共中央共出臺或修訂近80部黨內法規，超過現有黨內法規的40%，從而使從嚴治黨、從嚴治吏越來越有規可循、有據可依。［17］隨著諸多針對性的黨內法規的陸續出臺，對規范和約束黨員干部的活動與行為起到了重要作用。但是，目前黨內法規與國家法律在銜接上還存在一些不足；黨內法規之間在適用上還存在一些相互沖突的地方；黨內法規在執行的程序上還有不完善的地方；部分黨內法規還存在與當下社會發展不協調的地方等。這些都需要黨內法規逐步地完善、健全，以更好發揮黨內法規的作用。

（二）強化法治宣傳，切實增強法治教育的實效性

1.加強法治宣傳，牢固確立法治意識。借助全國法制宣傳日（國家憲法日）、主要領導人（干部）就職宣誓等，使黨員干部既作為法治宣傳的接受者，又成為法治宣傳的傳播者。在法治宣傳過程中，讓黨員干部逐步樹立憲法法律至上的理念，培養規則意識、法治意識。在宣傳法律知識時，重點加強對法治思維相關知識的教育、解釋和引導。通過加強法治宣傳，讓黨員干部了解法治思維的重要性，在實踐中自覺彰顯法治思維。

2.重視黨校干部教育，加大法治教育的內容。黨員領導干部要系統學習中國特色社會主義法治理論。要培養和提升黨員干部的法治思維和素養，從其踏入干部隊伍的那一天起，就要開始抓，加強教育，培養自覺。［18］黨校是黨員在成為一名正式黨員前和黨員后最先、最直接、最頻繁接受黨性教育的地方，同樣是大多數公務員初任培訓的地方，因而，黨校教育對黨員干部的成長具有重要作用和意義。在法治社會，不懂法、不信法、不用法，已成為一些黨員干部成長的障礙，因此，在黨校干部教育中應加大法治教育的內容。可聘請法學學者、實務工作者，把法治理論和實際案例穿插進行教學，提高黨員干部在黨校接受法治教育的實效性。通過定期與不定期的學法教育，培養和提升黨員干部的法治思維和依法辦事能力，推動黨員干部做遵法、守法、用法的模范。

（三）嚴格執法與執紀，做到沒有特權、沒有例外

法治的生命力和價值在于執行。加強紀律教育，強化紀律執行，讓黨員、干部知敬畏、存戒懼、守底線。［19］

1.需要有及時的法律制裁。僅2016年，全國法院系統審結貪污賄賂等案件4.5萬件6.3萬人；全國檢察機關立案偵查職務犯罪47650人。［20］這些數據表明，黨紀國對違法亂紀絕不姑息。執法執紀部門要始終做到沒有特權、沒有例外，既要懲辦大案、要案，又要及時懲戒和清除老百姓身邊的“蒼蠅、蚊子”。

2.把問責作為落實全面從嚴治黨的重要抓手。黨內的紀律和規矩要嚴于國家法律，執行力度和懲戒力度也要高于國家法律的執行和適用。只有這樣，才能使每一個黨組織、黨員尤其是黨員干部心有所畏、言有所戒、行有所止。［21］中共中央印發的《中國共產黨問責條例》是為了推進全面從嚴治黨而制定的面向全體黨員的，要充分發揮好《中國共產黨問責條例》這一黨內法規對落實全面從嚴治黨的作用。以問責倒逼責任落實，推動管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴緊硬”。通過問責，加大懲戒貪污瀆職、不作為、亂作為的力度，同時，做好問責機制與黨紀政紀處分、法律責任追究的有效銜接。

3.發揮執法執紀對政治生態的凈化作用。全面從嚴治黨，要求做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究。通過嚴格的執法執紀，讓黨員干部感受到法治是對自身行為的評判標準，通過法治之治，剔除違法亂紀的官員，凈化政治生態。

（四）強化監督，充分發揮監督的預防功能

要以監督機制起到提前預防的功能，讓黨員干部在監督中規范自身的言行，逐步培養自身的法治思維，增強法治意識，依法行政。

1.監督常態化。紀檢監察部門要對黨員干部進行常態化的監督，使黨內監督和行政監督落實于常態、實踐于日常。

2.監督突出化。要重點加強涉農資金、征地拆遷、扶貧救災、基建工程、環境保護和社會保障等民生領域的監督。比如，在部分農村，農民權益被村、鎮干部侵蝕很嚴重。村、鎮干部是黨和政府在農村的代言人，他們的侵農行徑，對黨在基層的形象造成了很大破壞和傷害。為此，要加強監督、突出監督。

3.對待監督坦然化。黨員干部要牢固樹立職權法定和權力正當行使的理念，在行使職權中，敢于、積極、坦然地接受紀檢監察部門的監督，同時重視社會監督和意見的反饋。

（五）完善考評機制，彰顯法治的引領與權威

1.要把黨員干部堅定的法治信念和法治水平作為平時考評的重要內容。在全面從嚴治黨和全面依法治國的今天，一定要把是否具備法治思維和依法辦事的能力作為考核黨員干部的重要參考。優先提拔具有法治思維、依法辦事能力強的黨員干部，踐行法治的價值引領與法治的權威。

2.要把依法辦事、遵紀守法列入黨員領導干部評價考核體系。倒逼各級黨員干部把法治思維置于處理日常事務的首選。組織部門考察黨員干部的過程中，要把依法辦事、遵紀守法列為重要的內容。在黨員領導干部評價考核體系中，把法治思維列為黨員領導干部工作能力和水平的衡量標準，對于黨員領導干部的行為具有積極的指導作用。［22］

（六）德治與法治并舉，互為補充，互相促進

徒善不足以為政，徒法不足以自行。道德作為人們言行的自律規范，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，國家和社會的治理應堅持法治與德治相結合。全面從嚴治黨作為加強黨的建設的重要舉措，黨員干部法治思維的培養應注重法治與德治相結合。通過法治運行與道德約束的有效結合，進而更好地發揮各自的規范和價值評價作用。第一，德治不是人治的變體，也不僅是領導者的個人品德，而是作為整個社會規范的道德。［23］因而黨員干部的行為不僅應受到法治的規制，同樣也應受到德治的約束。在培養法治思維的過程中，應注重發揮好德治的作用。第二，一個現代化的國家必然是法治的國家，一個法治的國家也必然是誠信守德的國家。作為執政黨，全面從嚴治黨是中國共產黨帶領全國各族人民決勝全面建成小康社會的戰略之舉。而全面小康社會的建成，法治是制度基石，德治是必要內涵，二者缺一不可，互為補充，互相促進。、

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