當代中國國家治理模式及改革

白智立，劉 娟

（1，2.北京大學，北京 100871）

今年是非常值得紀念的中國改革開放40周年。如果從國家治理變革角度觀察和思索的話，中國改革開放的歷史征程發端于1978年召開的黨的十一屆三中全會，在之后長期堅持經濟優先的發展過程中，中國出現了“經濟國家”宏觀政策背景下的國家治理模式。在改革開放推進三十多年后的2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確全面深化改革的總目標為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。在2017年黨的十九大以及2018年黨的十九屆三中全會上，確立了以中國共產黨為中心的國家治理體系和國家治理結構。

從以上一系列變化巨大的改革活動中我們可以觀察到，中國正以強烈的國家自覺，嘗試進行國家治理現代化變革。國家治理這一概念兼顧了轉型社會國家的主導作用和治理理念所強調的社會訴求，同時實踐過程中國家治理可表現為一個結構性的動態均衡調試的過程。①徐湘林：《“國家治理”的理論內涵》，《領導科學》2014年第12期。而且從時至今日仍在持續的改革活動來看，當前中國國家治理現代化改革的實質意義在于對改革開放以來的“經濟國家”國家治理模式進行較為全面的修正。

從黨的十一屆三中全會到十八屆三中全會、十九大、十九屆三中全會，橫亙四十年。在國家治理現代化改革不斷深化的當下，思考和探討改革開放以來的中國國家治理模式及其改革的意涵，應該說具有非常重要的歷史和現實意義。

一、改革開放以來的中國國家治理總體特征

在此，我們先將改革開放以來的中國國家治理模式置于“中國模式”語境之下，來探討這一時期中國國家治理的總體特征。

有關“中國模式”的討論，前些年熱鬧一時，現在基本很少看到。但毋庸置疑，有關中國模式問題的討論，對于我們思索改革開放以來乃至當前進行的國家治理現代化改革都是非常必要的。以1978年黨的十一屆三中全會為始端開啟的改革開放，中國采取的公共政策主要表現為經濟政策，而這一時期的國家治理模式可以稱為“經濟國家”的建構模式，并在此基礎之上確實實現了經濟發展和巨大繁榮，基本上實現了改革開放之初確立的中國宏觀公共政策所追求的終極目標。那么，創造這一在十億以上人口大國實現經濟現代化奇跡的基礎性制度、體制、機制究竟是什么，則是本文首先需要探討的主要問題。

一般而言，我們可以將發展模式定義為有效實現發展目標的政策手段的組合方式。旅日學者唐亮教授認為，中國的現代化模式是“既不同于以自由主義經濟和民主制為主要特征的西方模式，也不同于以中央指令性經濟和全能主義體制為主要特征的傳統社會主義模式”的一種新模式①唐亮：《當代中國政治——對中國特色的現代化發展模式的新解讀》，上海：復旦大學出版社，2014年，第3頁。。

從總體來看，黨的十一屆三中全會使中國實現了向經濟發展政策的基本轉型，從而建立了改革開放以來的“經濟國家”國家治理模式，使中國邁向了實現工業化、現代化發展的“經濟國家”歷史階段。這一階段的總體特征主要表現為：一是改革開放政策的實施，改革了以往的計劃經濟管理方式，積極和全面地引入了市場原理和競爭原理；二是采取和緩的國家統治方式，改革以往的一元化領導模式，開始強調法治和民主在國家治理中的作用；三是由此出現了最大動員型的國家和社會關系，最大限度地動員政府（中央政府，特別是地方政府）、社會（包括傳統的企事業單位在內的社會組織）、個人（公共部門和社會的廣大成員），參與到了經濟發展大潮之中。

與本文關于國家治理模式的探討相關，這里需要注意的是，由于這些轉變都是在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中發生的，因此，對政府及其成員的動員則顯得更為重要。同時，這一改革開放早期就已基本確定的國家治理模式保持了長久持續的態勢，這也是一個重要特點。在此，需要進一步回答改革開放以來的中國國家治理模式的基本結構具有哪些特點的問題。以下主要從“雙重的組織結構”、“雙重的價值結構”、“雙重的效率結構”等方面進行探討。

二、改革開放以來的中國國家治理模式

（一）“雙重”的組織結構

中國國家治理模式特征中最具國別區分意義的內容，應該是中國獨特的政治結構——即中國長期形成的與“國體”和“政體”二分論緊密聯系的黨政體制，也就是執政黨—國家體制。②參見陳明明：《在革命與現代化之間——關于黨治國家的一個觀察和討論》，上海：復旦大學出版社，2015年，導論、第一章、第三章。

在一般意義上，人們多認為，作為中國唯一執政黨的中國共產黨全面覆蓋中國政治、國家以及社會整體。與此理解不同，正如“國體”和“政體”二分論這一表述所展現的那樣，經過改革開放以來的國家治理改革，呈現出“黨”和“國”的區分態勢。有學者指出，“理解新時期中國共產黨與國家主權及社會結構關系的關鍵”在于，雖然“中國共產黨的一元化領導仍然是政黨和國家關系的基本規定和中國政治的基本現實（黨掌控國家領導權的獨一無二性和排他性），然而中國共產黨已經認識到，只有通過遵循和運作立法、行政、司法等一系列國家制度（即黨作為建基于國家體制內的一個結構性和制度性的力量），才能保障和維系自己的領導權”③陳明明、李錦峰：《中國共產黨的政治體制》，景躍進、陳明明、肖濱主編：《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社，2016年，第26-27頁。。

這主要表現為，中國保持了“黨”的重大政策決策權、干部管理人事權、整合意識形態的思想權、軍隊領導權等中國國家治理特征，但同時作為國家重要實體的政府，也就是中國的國家——具體表現為多個國家機關構成的國家體——成為了對外具有代表性和對內具有合法性的基本載體。而一般認為對整個中國實施領導權的“黨”的組織，并沒有被包含在這一系列的國家機關之中。因此，改革開放以來的國家治理模式，還是將“黨”與“國”（國家）加以區別開來，而這也正是這一中國國家治理模式具有象征意義的關鍵特征所在。

在中國國家治理結構的變遷中，以及快速的經濟社會發展中，國家的組織和人員的權力行使及能力結構都發生了變化，而且不斷以不同以往的國家治理邏輯和規則規范自己，促使國家具有了一定的自主性、排他性乃至理性化、中性化特征。①謝慶奎主編：《民生視閾中的政府治理》，北京：北京大學出版社，2013年，第213-235頁。同時，黨仍然在中國的國家治理結構中處于領導或優越地位——中國的公共治理結構是一種“以黨領政”的治理結構。與同級政府相較，黨委處于權力核心。同時，在很多沒有政府組織的社會領域，黨組織承擔著公共治理的責任。②俞可平：《中國的治理改革（1978-2018）》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年第3期。改革開放以來的中國國家治理模式最為顯著的功用在于，通過實現向經濟國家政策轉型，在長期堅持這一絕對政策目標的前提下，中國出現了對包括“國家”在內的所有政治、社會主體的最大動員。③［日］毛里和子：《中國政治：習近平時代を読み解く》，東京：山川出版社，2016年，第28頁。

這些，可能正是在經濟國家發展階段中，國家治理模式所具有的黨和國家雙重組織結構的最大功用所在。

（二）“雙重”的價值結構

以上我們所看到的改革開放以來的中國國家治理模式所具有的“雙重”的組織結構，實際上已經引出了黨與國家、政治與行政等政治決策和政策實施過程中潛含的諸多價值結構要素。不過，結合旨在實現中國經濟發展這一國家目標的改革開放以來的中國國家治理模式，我們需要關注的是那些可以直接促動或引爆中國發展繁榮的結構性價值要素的存在。當然，這主要與公共部門成員行為方式研究中的倫理規范相關。

改革開放以來的中國國家治理模式是建構在改革開放前的國家治理模式基礎之上的。在改革開放以來的國家治理模式的建構過程中，仍延續了以黨的領導為主要構成要件的社會主義國家的國家基本屬性，強調“黨”、“國家”、“集體”等絕對至上的價值觀被保留，“忠誠”“無私”等倫理規范仍然是對進入公共部門的成員的最高要求。對這一價值或倫理規范實際遵行的程度如何，我們暫且不去評判，但改革開放以來，符合這些制度化了的價值或倫理規范的公共部門成員的行為方式被作為“典型”或“模范”長期宣傳褒揚，確實使其構成了中國國家治理模式中的價值結構的一端。④參見戴曉曙：《中國干部考核制度的現狀與難點》，2017年4月10日在北京大學政府管理學院的講座。對其是否也是中國經濟發展的體制性源泉這一現實功用，仍需要展開進一步的深入研究。即便如此，既然經濟建設和快速發展成為了黨政體制長期追求的國家目標，那么，服從于這一國家目標的“忠誠”、“集體”等價值結構的存在對本文而言就顯得更為重要了。⑤白智立：《中國的干部管理與現代公務員制》，北京大學政府管理學院主編：《政府管理50論——北京大學政府管理學院15周年院慶文集》，2016年，第245-247頁。

這里需要進一步關注的是，除了上述“忠誠”、“無私”、“集體”等價值或倫理規范之外，改革開放以來的中國國家治理模式中還存在不同以往的“另類”價值結構，從而構成了我們在這里需要深入思考的“雙重”的價值結構。這一另類的價值結構，應該說與上述突出“無私”、“奉獻”、“精神”的價值結構不同，即在推崇精神激勵的同時，還承認“權力”、“權利”、“利益”、“物質”的激勵功用。這實際上是一種將職務、晉升、榮譽、金錢、待遇等個人具體利益作為誘因，與改革績效、經濟發展績效等對組織的貢獻相關聯的公共部門人事管理機制或激勵邏輯。⑥周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期；周黎安：《轉型中的地方政府：官員獎勵與治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年；張軍、周黎安主編：《為增長而競爭：中國增長的政治經濟學》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。這一利益誘因與組織貢獻相關聯的機制所體現的價值結構，實際構成了改革開放以來的中國國家治理模式中價值結構的另一端。其最大功用無疑在于，在中國經濟社會發展水平較為低下和可用于經濟發展的資源缺乏的中國現代化建設初始條件下，通過對相對較為豐富和較為卓越的公共部門人力資源的有效動員，不僅促動中國出現了最大動員型的現代化發展模式，同時也使得改革開放以來的國家治理模式成為了投入和產出表現較好的效率型發展體制。

（三）“雙重”的效率結構

我們說改革開放以來形成的國家治理模式是一種效率型發展體制，這主要是它所具有的以上兩種“雙重”結構促動產生或發揮的作用所致。同時，這一國家治理模式內含的效率結構仍然具有“雙重”的特征。

首先，改革開放以來的中國國家治理模式，并非是打碎改革開放之前的國家治理模式而全新建構起來的。這在前文中關于“雙重”的組織結構、“雙重”的價值結構等論述中，都能明確觀察得到。這也就是改革開放以來的中國國家治理模式所具有的低成本性特征和低風險性特征。而對于在不對過去的國家治理模式進行根本性重構前提下的經濟發展和繁榮，我們應該認同其確實存在效率結構，或者已經構成了中國國家治理模式的效率結構。實際上，如果深入探討的話，諸如成為改革開放以來的國家治理模式基本要件的試驗式改革方式、分權型政府體系等，都與改革開放前的國家治理模式有著千絲萬縷的聯系。①白智立：《中國的試驗式分權化改革與地方治理》，王浦劬主編：《國家治理現代化研究》，北京：中國社會科學出版社，2017年，第118頁。因此，改革開放以來的國家治理模式的形成本身更多地還需要在中國國家治理的歷史路徑依賴中尋找其發展蹤跡。

同時，在這里還需要關注的是，改革開放以來的中國國家治理模式實質上并沒有根本性地放棄之前“舉國體制”的國家治理政策手段。在中國的“經濟國家”建構和創造經濟繁榮的發展過程中，“舉國體制”確實發揮了與之前不同意義上的“效率”功效?？梢姡@一國家治理模式所爆發出的經濟學意義上的效率特征主要是：最大限度地有效運用現有有限的資金資源、人力資源、知識資源等，創出了最多的產出，成功實現了黨政體制護持條件下的經濟發展。②［日］加藤弘之：《「曖昧な制度」としての中國型資本主義》，東京：NTT，2013年，第136頁。這里所說的效率型發展模式，更在于對改革或發展巨大成本和風險的部分減降或規避，當然也內含了最大動員型的經濟發展特征和對以往國家治理結構的部分解構。其最終的結果，還表現為在中國出現了顯著的個體或集團利益的形成或固化。而如何撬動業已形成的既得利益層，進一步全面深化改革，又成為了當下中國國家治理現代化改革的課題。③白智立：《“中國夢”語境下的行政變革》，《行政管理改革》2013年第6期。

三、國家治理現代化改革

改革開放后建構的以“經濟國家”目標為前提的國家治理模式，在實現了巨大經濟發展績效的同時，也內含了諸多需要改革的課題，當然這也成為了當下中國國家治理現代化改革的部分內容。在此，我們結合當前仍在持續推進的國家治理現代化改革，觀察分析改革開放以來的中國國家治理模式內在的問題，進而引出該模式所實際具有的最后一個“雙重”結構特征。

首先，從行政學機械的效率觀角度觀察，改革開放以來的中國國家治理模式中“雙重”的組織結構所體現的黨政體制的變遷，其具有的最大動員型特征確實使這一模式在促進中國的效率型發展上具有了“效率”功能，并使得中國這一時期的改革具有了“漸進式”的特點。在這里，我們應該承認在改革開放以來的中國國家治理模式之下中國所取得的政治、經濟、社會等領域的巨大進步。不過，我們也應該看到，由于在持續了幾十年的長期時段中沒有進行深刻的國家治理變革，這一模式同飛速發展的中國經濟和社會形態或者說經濟和社會的現代化形成了較為鮮明的對比。特別是在中國社會利益急劇多元化、復雜化的經濟社會長期高速發展變化過程中，本應作為緩解和解決利益沖突最重要和主要手段的國家和政治發生了部分“缺失”現象，這也加劇了當前推進國家治理現代化改革的緊迫性。

在此，我們進一步具體觀察改革開放以來的中國國家治理模式所具有的“雙重”結構特征內含的問題。改革開放以來的中國國家治理模式具有的最大功用，在于中國經濟發展這一國家目標實現的最大化，對此，我們無論作出怎樣的積極評價都顯得不為過。不過，從中國的國家治理的發展而言，該體制下中國國家治理模式“雙重”結構中內在的問題，如國家治理的混亂、無責任的管理體制、改革難以向深層次推進等，也確實比較明顯，并成為了當前中國國家治理現代化改革首先需要面對并努力破解的課題。同樣，與此相關聯，“雙重”結構中也內含了法治國家建設不徹底、公共性缺失、公眾利益受損等破壞社會建設和高社會成本的問題。而最顯著的就是改革開放以來與中國的長期高速經濟發展共生的環境問題、腐敗問題和收入差距問題這三大最為深刻的政策課題。①［日］宮本雄二：《習近平の中國》，東京：新潮社，2015年，第3頁。

腐敗問題可以說是當前中國國家治理現代化改革切入最深，也是治理成果最大的領域。它與環境問題和收入差距問題的發生有著密切聯系，更與以政府主導型或地方政府主導型經濟發展模式為主要特點的國家治理模式有著天然的聯系。這是因為在這一體制之下，企業等經濟主體只有依附于公共組織及其成員才能在激烈競爭的不完全市場中生存下去，這就使企業向政府及其成員尋租成為必然；而在具有“雙重”結構特征的這一國家治理模式之下，長期高速經濟發展的國家目標不自主地成為了對公權力約束弱化的制度條件，公共組織及其成員的經濟利益等還成為了激勵其追逐經濟發展這一國家目標實現的正式誘因，因而也使得政府組織及其成員向企業等經濟主體尋租成為必然。

這里實際上導出了改革開放以來的中國國家治理模式所具有的最后一個“雙重”結構——在國家不遺余力追逐經濟發展目標和企業、社會、個人全身心追逐經濟利益的過程中，二者形成了關于國家經濟發展的完整的目標共識。這里的國家不僅具有積極制定和實施經濟政策的“經濟國家”特征，而且具有如地方政府等集體表現出的把自己置身于市場大潮之中積極引入企業經營方式來管理公共部門和地方事務的“公司型國家”治理特質。②［日］毛里和子：《中國政治：習近平時代を読み解く》，第28頁。其實質就是國家及其組織成員在市場和競爭中求生存發展和企業等經濟體也在市場和競爭中求生存發展的“雙重”生存結構，并深深地滲入中國的國家機體之中。其最終的結果就是，整個國家和社會在巨大的生存壓力促發之下，經濟發展目標和經濟利益的追求成為這一“經濟國家”和“公司型國家”得以運轉的潤滑劑，這時腐敗在某種程度成為驅動發展的一種動力。而這種動力的非正當性及其巨大代價，使之必然成為當下中國國家治理現代化改革首當其沖需強力克服的難題。

四、“新時代”語境下的中國國家治理變革

綜上可以得出這樣一個結論：顯得比較成熟和穩定的改革開放以來的中國國家治理模式，雖然是在對改革開放之前的國家治理模式進行調試的基礎上加以建構，而且在政策目標的實現和經濟發展績效層面產出了巨大成就的比較成功的模式，但從當前中國進行的國家治理現代化改革來看，還不是中國最終完全確立的國家治理模式。因此，我們或許可以說中國還處在不斷向穩定且可持續的國家治理模式的最終建構方向的發展變化之中。③周雪光：《中國國家治理及其模式：一個整體性視角》，《學術月刊》2014年第10期。這可能也是中國當前推進被稱為“第五個現代化”的國家治理現代化改革的終極目標和實際動機所在。

如果這一判斷妥當的話，那么中國國家治理現代化改革的發展，應該從現今中國公共政策層面的宏觀結構和目標角度加以展望。可以說，在改革開放以來的國家治理模式作用之下，中國基本上完成了之前預先設定的“經濟國家”政策目標。進入21世紀之后，已經逐步實現了向“福利國家”政策的轉換，并且確實達到了一定的政策功效。從“福利國家”政策所具有的政策特性來看，其有效實現主要取決于國家治理層面三個公共政策過程環節或功能實現的最大化：即相關公共政策的平準化設計、政策制定和實施的公正性體現以及政治控制的有效達成。為此，中國目前進行的國家治理現代化改革更需要推進以下五個方面的國家治理體系建構，即新中央集權架構、制度性分權政府體系、國民權利保障體系、法治體系、政治責任體系的建構。

結合當前的中國國家治理現代化改革，“福山熱”現象非常值得關注。日裔美國學者福山關于現代國家建構的研究，聯系到了中國的國家治理建設，特別提到了現代國家治理應該具備的體系化官僚體制、法治國家和責任體系三個現代性特征。④趙振江等：《福山思想的變與不變》，2015年12月26日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1413327，2016年1月2日。而“福山熱”對于中國而言更為重要的是，這一國家治理的探究熱情，很有可能是現代國家建構課題在中國的覺醒或自覺的表現。那么，以此為開端，中國能否通過當前進行的國家治理現代化改革朝著實現國家治理現代化——“第五個現代化”目標努力，而最終完成現代國家建構，創造繼工業化、經濟現代化之后的新的中國“奇跡”，則是需要進一步深入觀察的。

中國的“國家治理體系和治理能力的現代化”改革，無疑會觸及或已經涉及法治國家建設和民主國家建設的課題。同時，正像中國已經提出“國家監察委員會的建立是一場政治體制改革”那樣，中國的國家治理現代化改革已經向政治體制改革延伸。今年召開的黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，最終在憲法正文第一條第二款中規定了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”的內容，明確了憲法實體意義上的黨的領導地位和作用。而通過當前強力推進的黨和國家機構、職能的改革，中國最終正式確定了完整的明晰的以中國共產黨為中心的國家治理體系和國家治理架構。這些都深刻表明，中國當下推進的國家治理現代化改革不止于對改革開放以來的國家治理模式的修正，甚至是在促發中國國家治理的結構性變動。

根據筆者持續觀察，黨的十九大確立了“習近平新時代中國特色社會主義思想”，其最核心的內容在于適時提出了中國近期和未來的國家發展目標，明確了中國國家發展的階段性特征，深刻闡明了中國今后面臨的最主要的社會矛盾。這就是在黨的十九大報告中昭示的，中國國家發展的近期目標是“全面建成小康社會”，中期目標為“基本實現社會主義現代化”，長期目標在于“建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。報告對當前中國國家發展階段特征的認知則表述為：一是中國仍然處于社會主義初級階段；二是中國仍然是世界上最大的發展中國家。

更為重要的是，報告在此基礎之上重點揭示出了當前和今后中國的主要社會矛盾，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這里所說的人民的“美好生活需要”，報告明確指向的是“在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求”。無論是中國明晰化了的國家發展目標，還是國家精英認知的中國主要社會矛盾以及今后需要積極回應的人民“在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求”，現在看來改革發展任務都異常艱巨。而這些表明中國進入“新時代”的國家發展特征，也確實部分體現在了當下推動的國家治理現代化改革之中。因此，我們可以說中國深入推進的國家治理現代化改革，在一定程度上是在通過國家治理變革，來努力確立有效實現“新時代”國家發展目標的國家治理體系和治理結構，并且還在努力給出一個社會主義國家成功解決國家治理發展課題的中國方案。

總之，通過以上討論我們可以發現，從黨的十八大以來持續推進的中國國家治理現代化改革的表征來看，這一改革政策實施的結果主要表現為對前述“雙重”的組織結構、價值結構、生存結構等有較大幅度的修正，這勢必對“雙重”的效率結構產生影響。①白智立、楊沛龍：《國家治理體系的現代化：中國國家治理的表征及情態》，《經濟社會體制比較》2016年第4期。因此，我們可以說，當前中國國家治理現代化改革的實質意義和意涵，可能在于對改革開放以來形成的國家治理模式實施的較為全面的修正。而這一修正，既是為了實現當下中國設定的國家目標而進行的改革路徑選擇，也是為了克服改革開放以來的國家治理模式內在的部分課題而推進的國家治理機制的改革，更是國家治理結構的變動乃至范式轉換——這些，都是我們觀察或評價中國國家治理現代化改革的前提要素。

最后，我們結合中國的國家治理變革實踐，從比較行政改革研究的視角對中國改革政策中出現的“國家治理”政策話語或概念加以簡單思索，以此結束本文的討論。

本文中使用的“國家治理”概念，不同于近年來行政學研究中頻繁出現的一般意義上的旨在詮釋強調自下而上、多元主體共治和政策網絡管理的“治理”概念。相反，這里的“國家治理”概念更多指向具有國家治理合法權威的政治機關通過自上而下合法性、權威性以及自主性的提升，來促動公共問題解決的理想狀態。縱觀20世紀80年代以來的世界范圍的行政改革運動，雖然人們開始更多地關注“治理”概念中意涵的在公共服務領域多元主體大量出現這樣一種公共管理現象，但不能忽略的是者“國家治理”概念也同樣對各國實際的行政改革實踐具有較強的解釋力。這主要是因為，當代世界范圍的行政改革活動還經常表現為行政改革與政治改革結合，以促進國家執政體等政治機關的合法權威和優越地位，來積極應對艱巨的公共問題的發生。

從前述中國的治理變革實踐狀況來看，中國的國家治理現代化改革就是明顯具有這種指向性的改革活動。應該說中國的國家治理變革不是孤立的現象，從全球規模的行政改革運動發展變化而言，中國的國家治理變革與其他國家改革活動具有共性，具有世界意義。同時，與改革開放實踐的密切聯動，驗證了“國家治理”概念的有用性?？梢哉f，中國等國的相關改革實踐確實拓寬了我們關于治理問題的思考，也擴展了一般意義上的“治理”概念的內涵和外延。最后，從當前中國的國家治理變革狀況來看，中國最終確立了較為系統完整的以中國共產黨為中心的國家治理形態。這是當前形成的最具國別區分意義的中國國家治理形態的基本特點和最大特色。