環境監測報告證據效力要點分析

文 鄒鯤

行政處罰應嚴格按照司法標準作出，否則可能導致行政機關敗訴。一線執法干部在工作中要自覺運用法律思維，以司法標準衡量執法證據的效力，真正做到依法管理，以法服人。

隨著黨的十九大進一步確立了生態文明國家戰略，“綠水青山就是金山銀山”的理念已深入人心。國務院機構改革方案中將發改委、國土資源、農業、水務等六部門環境管理職責劃歸生態環境部，進一步夯實生態環境部的監管職能，環境執法將會更有效率。原環境保護部自2016年底開展了全國范圍內的“環境執法大練兵”活動，筆者有幸連續兩年參加案卷評審并擔任終審專家評委，涉及行政處罰、按日計罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、移送刑事偵查等諸多類別。參評案卷中對于行政相對人污染事實的確定很大程度上依賴環境監測報告——這也是我國目前環境行政執法的普遍現象。本文以現行有效的規范為基礎，結合司法判例對環境監測報告的證據效力進行分析，希望對環境執法實務工作有所裨益。

一般而言，環境行政處罰證據主要有書證、物證、證人證言、視聽資料和計算機數據、當事人陳述、監測報告和其他鑒定結論、現場檢查（勘察）筆錄等形式。行政相對人受到行政處罰后有權申請復議，或者行政訴訟，因而行政處罰應嚴格按照司法標準制作，否則可能導致行政機關敗訴的后果。環境行政處罰的諸多證據中，監測報告在涉及大氣、水、噪聲等環境要素受侵害程度中運用頗廣，甚至是關鍵證據。因此，監測報告的合法性是審查被訴環保行政處罰事實認定是否清楚的基礎，也是確定行政相對人是否存在環境違法行為事實的主要證據。

形式合法性要點

監測報告形式合法性體現為外在的表現形式，監測報告必須載明事項包括：（一）監測機構的全稱；（二）監測機構的國家計量認證標志（CMA）和監測字號；（三）監測項目的名稱、委托單位、監測時間、監測點位、監測方法、檢測儀器、檢測分析結果等內容；（四）監測報告的編制、審核、簽發等人員的簽名和監測機構的蓋章。在環境執法大練兵參評案卷中，問題集中出現在缺少國家計量認證標志（CMA）、欠缺監測報告的編制、審核、簽發等人員的簽名和監測機構的蓋章三種情形，需要執法部門引起注意。

形成程序合法性要點

采樣及檢測主體合法

現場采樣取證應由縣級以上生態環境主管部門所屬環境監測機構、環境監察機構或其他具有環境監測資質的機構承擔。采樣人員可通過攝影、攝像等方式對采樣地點、采樣過程進行記錄，與樣品一同作為檢查證據。同時，污染源現場采樣、保存應符合國家相關環保標準和技術規范的要求。現場采集樣品應當交由縣級以上生態環境主管部門所屬環境監測機構或其他具有環境監測資質的機構實施檢測。

司法實踐中，廣東省江門市榮利金屬表面處理公司涉嫌違法排放被吊銷排污許可證行政訴訟一案，法院認為“處罰決定主要依據是江門市環境監測中心站檢測作出的監測報告，結合雙方提交的證據和法院查明的事實，監測報告并沒有監測人員的簽名，亦沒有監測機構和監測人員的資質證明，對于其合法性法院不予確認”，最終撤銷了行政處罰決定。

采樣及檢測程序合法

環境行政執法發現相對人有可能存在違法行為時，執法人員會進行現場檢查取樣，此時需要注意應當制作取樣記錄或者將取樣過程記入現場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況。

現場采樣取證應填寫采樣記錄。采樣記錄應一式兩份，第一份隨樣品送檢，第二份留存環境監察機構備查。排污者代表對樣品和采樣記錄核對無誤后在采樣記錄上簽字蓋章確認。采樣后，除進行現場快速檢測或必要的前處理外，現場采樣人員應立即填制樣品標簽及樣品封條。樣品標簽應貼在樣品盛裝容器上，樣品封條應貼在樣品盛裝容器封口，封條的樣式應便于檢測單位確認接收前樣品容器是否曾被開封。采樣人員和排污者代表應當在封條上簽名并注明封存日期。

司法實踐中，海南桑德水務有限公司與儋州市生態環境保護局環境行政處罰糾紛一案，法院認為“根據《環境行政處罰辦法》第三十四條規定，采樣是本案監測的必經程序。但儋州環保局未能提供采樣記錄或采樣過程等相關證據，無法證明其采樣程序合法，進而無法證明送檢樣品的真實性，直接影響監測結果的真實性。因此，儋州環保局在沒有收集確鑿證據證實樣品來源真實可靠的情況下，僅以海南省環境監測中心站出具的153號《監測報告》認定桑德水務公司超標排放廢水，主要證據不足”，因而判決撤銷行政處罰決定——本案因入選2017年6月最高人民法院發布的環境司法典型案例而受到普遍關注，值得環境執法部門引以為戒。

關聯性是指作為行政處罰的各種證據之間存在關聯，形成證據鏈后能夠證明相對人的違法行為以及應當受到的行政處罰，而不是證據的簡單堆砌。

內容合法性要點

行政訴訟證據規則要求當事人——行政執法機關及行政相對人應當圍繞證據的關聯性、合法性和真實性，針對證據有無證明效力以及證明效力大小，進行質證。人民法院裁判行政案件，應當以證據證明的案件事實為依據，對證據逐一審查和對全部證據綜合審查，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。

關聯性

關聯性是指作為行政處罰的各種證據之間存在關聯，形成證據鏈后能夠證明相對人的違法行為以及應當受到的行政處罰，而不是證據的簡單堆砌。執法實務中對于按日連續計罰這一新型執法形式，有些地方出現前后兩個行政處罰證據不關聯的現象。例如，2016年度的案卷評審中某市環保局對建筑施工單位的噪聲污染連續處罰案，初始接到居民噪聲投訴后進行現場檢查，發現施工單位未辦夜間施工許可，實施首次處罰；復查發現仍未補辦夜間施工手續且噪聲超標，因而啟動噪聲排放超標連續處罰。本案因首罰無噪聲監測報告與連罰的噪聲監測報告無法對應導致前后證據無關聯，按日連續處罰證據明顯不足。

客觀性

客觀性是指監測報告能夠反映行政相對人違法行為的客觀唯一性，也就是違法行為及后果確定是行政相對人所為，而不是其他人所為，即證據具有排他性——這與民事訴訟證據規則蓋然性要求是截然不同的。如上所述，廣東省江門市榮利金屬表面處理公司涉嫌違法排放被吊銷排污許可證行政訴訟一案，法院認為“監測報告監測的水樣取自雨水渠沙井，而該雨水渠沙井在原告廠區外，與周邊其他生產單位的排放渠道均相通，被告沒有對該雨水渠沙井內的污水作排他性處理，沒有證據證明其在該雨水渠沙井內所取污水樣本由原告唯一排放，故監測報告不能作為本案處罰的依據”，也是導致最終撤銷了行政處罰決定的原因之一。

以上分析不難看出，監測報告作為行政執法的關鍵證據，其外在形式、形成過程及內容的合法性要件均有嚴格的要求，這提示一線執法干部在工作中要自覺運用法律思維，以司法標準衡量執法證據的效力，真正做到依法管理，以法服人。