水污染防治法制：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

文 于文軒 孫昭宇

目前的水污染防治法律體系在水污染防治和水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，然而，我國水污染形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。因此，應(yīng)進(jìn)一步健全法律體系，理順管理體制，完善法律制度，助力“綠水常在”的美麗中國建設(shè)。

當(dāng)前“九龍治水”的局面造成了水污染防治和水資源管理立法過程中的立法部門化、部門利益化、利益法制化傾向。新組建的生態(tài)環(huán)境部在機(jī)構(gòu)設(shè)置上注意到了這些現(xiàn)象，職責(zé)不清、職能交叉等問題有望得到解決。

水資源是人類賴以生存的自然資源，也是至關(guān)重要的戰(zhàn)略資源。近些年來，我國水污染問題日益嚴(yán)重。現(xiàn)行水污染防治法律體系為水污染防治提供了重要的法律基礎(chǔ)，但也存在一些亟待解決的問題。

現(xiàn)狀

我國水污染防治立法起步于20世紀(jì)50年代。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國目前已經(jīng)形成了以《憲法》關(guān)于污染防治的規(guī)定為依據(jù)，以《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于污染防治的法律制度與措施為基礎(chǔ)，以《水污染防治法》為主要內(nèi)容，以數(shù)量眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章為配套的水污染防治法律體系，并建立了流域水污染防治、總量控制、排污許可、生態(tài)補(bǔ)償、飲用水安全保護(hù)、公眾參與等法律制度。

水污染防治法律體系

水污染防治在我國一直備受重視。《憲法》第26條規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這一規(guī)定對(duì)環(huán)境保護(hù)提出了根本性要求，為水污染防治立法及其實(shí)施提供了依據(jù)，也構(gòu)成了水污染防治法律體系的憲法規(guī)范淵源。

《環(huán)境保護(hù)法》不僅規(guī)定了污染防治的一般事項(xiàng)，而且就水污染防治作出了專門規(guī)定。該法要求，加強(qiáng)對(duì)水的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度；防治水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭等生態(tài)失調(diào)。該法同時(shí)要求在財(cái)政預(yù)算中安排專項(xiàng)資金，以支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理等工作。

《水污染防治法》作為水污染防治領(lǐng)域的專門立法，對(duì)水污染防治的原則、管理體制、制度、措施等方面作出了全面規(guī)定。2017年修訂后的《水污染防治法》的主要變化包括：明確各級(jí)政府的水污染防治責(zé)任，引入河長制，確立了水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制；對(duì)總量控制制度、排污許可制度、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等進(jìn)行了更新；在飲用水安全和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村水污染防治方面規(guī)定多項(xiàng)新的措施，加強(qiáng)飲用水管理和保護(hù)；加大水環(huán)境保護(hù)力度和懲罰力度，增加按日連續(xù)計(jì)罰的規(guī)定。

為了實(shí)施《水污染防治法》，國務(wù)院和有關(guān)主管部門發(fā)布了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》（2016）、《重大水污染事件報(bào)告暫行辦法》（2000），提供了切實(shí)可行的細(xì)則和配套制度規(guī)范。2017年《水污染防治法》修訂后，各地根據(jù)新法的主要原則和制度安排，結(jié)合地方實(shí)際及時(shí)制定或修正了有關(guān)水污染防治的地方性法規(guī)規(guī)章，目前，北京、天津、海南、貴州等省市的水污染防治條例均已實(shí)施。此外，我國也針對(duì)流域水污染防治制定了一系列實(shí)施性立法，如《松遼流域水污染防治暫行辦法》《淮河流域水污染防治暫行條例》等。

水污染防治主要法律制度

根據(jù)上述立法，我國水污染防治領(lǐng)域的主要法律制度包括流域水污染防治、總量控制、排污許可、生態(tài)補(bǔ)償、飲用水安全保護(hù)、公眾參與等方面。其一，流域水污染防治制度。《水污染防治法》規(guī)定了流域水污染防治規(guī)劃制度，要求防治水污染按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；確立了河長制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)水污染防治和水環(huán)境治理的相關(guān)工作；此外還規(guī)定了流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。其二，總量控制制度。國家對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了“區(qū)域限批”制度，即暫停審批超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)新增的重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。其三，排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企事業(yè)單位或生產(chǎn)其他經(jīng)營者、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)取得排污許可證，禁止無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放廢水、污水。《水污染防治法》對(duì)排污許可證管理制度、排污主體和義務(wù)、排污證應(yīng)載明的內(nèi)容、排污口的設(shè)置等作出了規(guī)定。其四，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于調(diào)節(jié)和平衡不同地區(qū)之間的利益差異和沖突。《水污染防治法》規(guī)定，國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。其五，飲用水安全保護(hù)制度。《水污染防治法》在總則中強(qiáng)調(diào)了“保障飲用水安全”的立法目的，并將“優(yōu)先保護(hù)飲用水水源”作為基本原則之一。該法還在第五章規(guī)定了多條關(guān)于飲用水水源保護(hù)的內(nèi)容，新增了飲用水水源區(qū)調(diào)查評(píng)估制度、飲用水安全應(yīng)急機(jī)制的規(guī)定。其六，公眾參與制度。《水污染防治法》賦予了公眾檢舉權(quán)，規(guī)定了主管部門的信息公開義務(wù)，以此保障公眾的知情權(quán)；就公益訴訟的相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定，以保障公眾的救濟(jì)權(quán)。此外，該法還對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治、環(huán)境監(jiān)察、應(yīng)急管理等內(nèi)容作出了規(guī)定。

面臨挑戰(zhàn)

現(xiàn)行水污染防治法制為水污染防治工作提供了重要的法律依據(jù)，但在法律體系、管理體制、法律制度等方面也存在一些有待解決的問題。

法律體系有待健全。在體系的完整性方面，缺乏配套的實(shí)施性立法。原國家環(huán)境保護(hù)局曾于1989年發(fā)布《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，后在2000年修改后由國務(wù)院重新發(fā)布《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，但該實(shí)施細(xì)則已廢止。目前，尚未針對(duì)2017年修訂的《水污染防治法》制定配套的實(shí)施性立法。在內(nèi)容的協(xié)調(diào)性方面，《水污染防治法》作為防治水污染領(lǐng)域的專門立法，以水環(huán)境保護(hù)和水污染預(yù)防為主旨。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》等也涉及了水環(huán)境保護(hù)和水污染防治的相關(guān)內(nèi)容。這些立法中的一些內(nèi)容存在交叉和不同，使法律適用面臨諸多問題。譬如，在水質(zhì)監(jiān)測(cè)方面存在的問題，造成監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享困難。另外，關(guān)于區(qū)域、流域水污染協(xié)同治理方面的立法有待加強(qiáng)。2017年修訂的《水污染防治法》強(qiáng)調(diào)了流域水污染防治的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。但現(xiàn)有關(guān)于流域水污染防治的立法文件出臺(tái)較早，部分已難以適應(yīng)當(dāng)前水污染防治工作的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。

管理體制有待理順。我國實(shí)行水質(zhì)和水量分別管理和統(tǒng)分結(jié)合的管理體制。《水法》規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。《水污染防治法》規(guī)定的負(fù)有水污染防治監(jiān)督管理部門職權(quán)的有環(huán)境保護(hù)主管部門、交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)、水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)等九個(gè)之多，造成了通常所說的“九龍治水”的局面，使得政策沖突、多重執(zhí)法、責(zé)任推諉等問題時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致水污染防治和水資源管理立法過程中的立法部門化、部門利益化、利益法制化傾向。新組建的生態(tài)環(huán)境部在機(jī)構(gòu)設(shè)置上注意到了這些現(xiàn)象，職責(zé)不清、職能交叉等問題有望得到解決。

法律制度有待完善。在生態(tài)補(bǔ)償方面，目前的規(guī)定在產(chǎn)權(quán)界定、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏細(xì)化的要求，可操作性較弱。在排污權(quán)交易方面，雖然試點(diǎn)工作已取得可喜的經(jīng)驗(yàn)，但也同樣缺少具有可操作性的法律規(guī)定，尚未形成完整的全國性統(tǒng)一市場(chǎng)。在公眾參與方面，由于參與條件、參與程序、救濟(jì)程序等內(nèi)容未能制度化，公眾在水污染防治相關(guān)行政決策過程中的作用有限。

為了健全水污染防治法律體系，首先應(yīng)協(xié)調(diào)《水污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》等相關(guān)立法之間的關(guān)系，解決其中存在的沖突性問題，提高法律體系內(nèi)的銜接性與協(xié)調(diào)性。

完善途徑

為了健全水污染防治法律體系，首先應(yīng)協(xié)調(diào)《水污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》等相關(guān)立法之間的關(guān)系，解決其中存在的沖突性問題，提高法律體系內(nèi)的銜接性與協(xié)調(diào)性。其次應(yīng)完善配套立法，及時(shí)制定實(shí)施性的行政法規(guī)或部門規(guī)章，提高法律的可執(zhí)行性。再次，還應(yīng)加強(qiáng)地方立法和流域、區(qū)域立法。地方立法在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)結(jié)合所在地區(qū)水污染防治的實(shí)際需求，流域和區(qū)域水污染防治立法應(yīng)注重統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與《水污染防治法》的銜接。最后，應(yīng)不斷改進(jìn)立法技術(shù)，完善立法程序，從而提高立法質(zhì)量。

要改變當(dāng)前“九龍治水”的局面，形成科學(xué)順暢的管理體制，就需要明確各管理部門職責(zé)。2017年修訂的《水污染防治法》確立了河長制和流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；2018年的機(jī)構(gòu)改革將國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，以及國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，反映了水環(huán)境治理正在向綜合防治方向轉(zhuǎn)變，水污染防治管理體制正在向綜合管理轉(zhuǎn)型，這有助于改變現(xiàn)行管理部門條塊分割的局面。建議在進(jìn)一步立法中設(shè)立統(tǒng)一的流域水污染防治綜合管理部門或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高各部門行動(dòng)的協(xié)調(diào)性。可以通過建立部際協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)各部門間的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化布局、信息共享的要求。此外，由于我國實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮地方政府水行政主管部門的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)與流域管理部門之間的協(xié)調(diào)與配合。

在法律制度層面，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循“誰利用誰補(bǔ)償、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，明確利益主體及其權(quán)利義務(wù)，科學(xué)劃定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶魑a(bǔ)償形式和標(biāo)準(zhǔn)，并與環(huán)境稅改革相銜接。在排污權(quán)交易方面，應(yīng)通過法律形式對(duì)該制度作出系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定，特別是明確管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，優(yōu)化交易規(guī)則，并與總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)現(xiàn)有效銜接。在公眾參與方面，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與水污染防治相關(guān)活動(dòng)，健全水污染防治違法信息公開機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)。

目前的水污染防治法律體系在水污染防治和水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要的作用。然而，我國水污染問題并未得到根本遏制，水污染形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，其中重要原因之一，就是法制方面存在諸多不足。因此，應(yīng)進(jìn)一步健全法律體系，理順管理體制，完善法律制度，助力“綠水常在”的美麗中國建設(shè)。