關于鄉村振興背景下鄉村規劃體系的思考

陸志江

長沙市規劃設計院有限責任公司，湖南長沙 410000

1 研究背景

黨的“十九大”報告提出“鄉村振興”戰略，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活寬裕”的總要求，提出建立健全城鄉融合發展體制機制，加快推進農業、農村同步現代化。鄉村振興，規劃先行，中央政治局會議強調：“各地區各部門要樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，抓緊編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案，做到鄉村振興事事有規可循、層層有人負責”。

2 存在問題

當前，區域鄉村振興規劃，重要且緊迫，而在當前城鄉規劃編制體系當中，鄉村振興規劃存在一些問題。

2.1 規劃編制體系性不足

相對于城市（鎮區）比較完善的“總體規劃-詳細規劃”體系，鄉村規劃與現有的城鄉規劃體系存在縱向協調不順、橫向銜接不足等問題，主要體現在設計規范指導性不足、編制類型多樣、設計成果與規劃管理等各環節之間銜接不暢等方面。在鄉村振興戰略的背景下，應當堅持體系化的基本原則，建立科學合理、針對性強、行之有效的鄉村規劃體系。

2.2 對生態、文化關注不足

在鄉村振興戰略提出之前，針對鄉村地區經歷了“新農村”、“美麗鄉村”建設階段。之前新農村建設圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20字方針開展了一系列的工作，取得了明顯成效，同時也存在一些問題，主要表現如下：一是建設主體有偏差，各級政府及職能部門成了鄉村建設的主體；二是關注“硬件”而忽略“軟件”建設，給予道路、給排水等基礎設施建設高度關注，但對產業、生態、文化等領域建設和培育的關注不夠；三是建設模式單一，有農村城市化傾向，忽視了文化多樣性的呈現。

2.3 缺乏基礎資料及相應技術人才

鄉村振興，百業待興，亟需實用專業技術人才、規劃人才等，但由于鄉村本身基礎設施落后、公共服務缺乏，對人才的吸引力不夠。有的地方在人才引進時，一味“趕潮流”，動輒引進高新人才，脫離鄉村實際，造成人才浪費和閑置。由于多年規劃不重視或受制于經費限制，鄉村基礎資料缺乏，有的村莊連基本的地形資料都欠缺，同時在規劃調研過程中“表面化”現象突出，對于村莊實際存在的問題、困難了解不透徹，沒有“對癥下藥”的規劃對策，導致村莊規劃“百村一面”，村莊規劃建設發展流于表面。

2.4 忽視自下而上的內生動力

鄉村規劃實施過程直接面對存在廣泛思維差異化的農民群體，從根本上來說村莊規劃就是農民自己的事情，而現實的情況是規劃往往忽略了村民的訴求，不了解農民的想法，不照顧農民的疑慮，鄉村規劃不能體現村民的共識，無法引導村民發展，所以導致規劃在實施過程中無法落地。

2.5 忽視長效機制的建立

農村沒有或者很少有公共財政積累，而以往的鄉村規劃往往忽略了鄉村的產業和發展。只有讓農村活起來，顧及到村民的生存，促進農村經濟發展，增加村莊自身的公共積累，才能讓鄉村建設可持續發展。

3 解決思路

以上是對在鄉村振興戰略背景下鄉村規劃體系問題的總結，在新時期如何編制鄉村規劃，應做好以下幾點。

3.1 堅持多規合一，有效整合和統領各專項規劃

鄉村振興規劃要與城鎮規劃、土地利用規劃、社會發展規劃、環境保護規劃、林地保護規劃等相互銜接，統一目標定位。以面向規劃管理及實施為目標，應從規劃內容、空間治理、管理機制3個方面著手。

在規劃內容上對空間形態、產業發展、綜合交通、保護原則等提出引導思路，在空間上以“一張圖”形式建立全覆蓋的空間要素把控，在管理上建立縣級協同平臺，在縣級層面實現多部門協調的協作平臺。

3.2 從“戰略規劃，總體規劃，專項規劃，項目規劃”4個方面，完善鄉村規劃體系

在鄉村戰略規劃方面，國家頒布的《鄉村振興戰略規劃（2018～2022）》將成為各地區編制鄉村振興規劃的綱領與依據。國家戰略規劃實施后，各省、各市也將因地制宜，編制更具指導意義的地方鄉村振興戰略規劃。各省各市也會根據內在聯系與未來發展需要，分區域給出共同的發展要求與指導意見，進而衍生出相應的區域鄉村振興戰略規劃。

鄉村總體規劃是鄉村振興規劃的核心，一般應涵蓋3個層面，即縣域級別、鎮村規劃、分區級別。縣域鄉村總體規劃作為“一線總指揮”，主要提出務實指導意見、發展要求、扶持政策、制度保障。鎮村總體規劃在“一體設計”的要求下，可探索鄉鎮與村莊總體規劃編制合二為一。在實施鄉村振興戰略時，也可能要求幾個村鎮、村莊形成一個片區，根據其內在聯系或者發展需要，做專門的片區規劃。

在專項規劃方面，可與扶貧脫貧、社區治理、智慧鄉村等主題有機銜接，編制各有側重的專項規劃，如精準扶貧規劃、社區治理規劃等。

在項目規劃方面，主要包括政策扶持以及企業積極參與的重點項目，比如田園綜合體、現代農業產業園、農村產業融合發展先導區與示范園等。

3.3 按“產業興旺”的要求，重點編制產業專項規劃

產業興旺是實施鄉村振興戰略的重點，編制產業專項規劃從根本上要解決以下3個方面問題：土地如何用、錢從哪里來、人到哪里去。

在土地使用方面堅持底線思維的同時，合理引導農村集體經營性建設用地入市，促進農村土地承包經營權流轉改革。在資金方面，必須要有產業支撐，以“三產互動，農旅融合”的模式推動農村農業現代、化產業化、服務化，同時創新經營模式，通過“龍頭企業+專業合作組織+基地+農戶”的產業化經營模式盤活資產，提高農業產業生產經營效率，保證農業產品質量，做優做綠現代農業。在人的方面，注重“新農人”、“職業農民”的培養，注重城鄉要素融合，吸引城市居民進入鄉村增添人氣，為鄉村發展注入更多活力。

3.4 以“留住”鄉愁為目標，編制“在地性”強的鄉土文化、環境提升規劃

鄉村規劃應“因地制宜、注重實效”，即一切工作都要因地制宜、因時制宜、因事制宜，通過“在地”設計，傳承文化文脈，彰顯地域特色。首先，對于地域文化特色有深入的研究及調研，與政府、農民等各利益方進行充分的溝通，才能確保規劃“接地氣”。在規劃設計上，強調村落個性發展，既要“留得住鄉愁”，也要看得見發展，理順保護與發展的關系，基于原村莊聚落的空間布局、建筑布局、建筑風貌，進行功能性改造優化，彰顯地域特色，同時結合鄉村旅游的需求，搭建鄉村民俗文化平臺，適度進行“鄉土化”的民宿、鄉居等產品設計。

3.5 打通鄉村與規劃之間屏障，應注重規劃人才培養及規劃管理模式轉型

首先，需要理清縣鎮政府、村黨委、村莊企業以及村民在鄉村規劃中的定位和作用，本文認為政府在鄉村規劃中的職能重在“引領和監督”。“引領”主要體現在對規劃政策方向的指引、發展模式的指導，將中央相關文件精神落實到鄉村規劃的實踐中，“監督”則主要體現在規劃實施中需要建立“回頭看”的制度，確保鄉村規劃實施不變樣。村黨委是鄉村規劃的核心支撐平臺，是規劃能否實施推進的關鍵，只有村領導重視鄉村規劃的作用，規劃才能對村莊產業經濟、設施建設等方面產生積極的影響。村莊企業是鄉村活力的加速器，鄉村規劃應特別注重為鄉村企業解決實際問題。村民是鄉村規劃的主體，只有村民委員會滿意的規劃才能是可以落地的鄉村規劃。

其次，村莊普遍存在規劃意識不強等問題，迫切需要“鄉村規劃師”在鄉鎮與規劃部門之間、村民與村干部之間、規劃編制單位與項目實施單位之間做溝通交流協調的工作，“鄉村規劃師”既是規劃決策的參與者、規劃編制的組織者、規劃初審的把關者、規劃實施過程的指導員，也是鄉鎮規劃的建議人，以及基層矛盾的協調員、鄉村規劃的研究員。

只有建立了相應的“自上而下”和“自下而上”相結合的模式運轉后，鄉村規劃才能達到比較理想的效果。

4 結語

綜上所述，只有建立完善的鄉村規劃體系，形成“多規合一”成果，重視產業、生態、文化、體制等方面總體提升，才能“補短板、強短板”，達到鄉村振興戰略提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，使得農業更強、農村更美、農民更富。