新時代國家創新體系建設

新時期國家創新體系建設重在解決三大核心問題

馬名杰 國務院發展研究中心創新發展研究部部長、研究員

我國要努力邁入創新型國家前列，轉向高質量發展，創新是實現這一歷史性轉折的關鍵動力。從總結改革開放40周年的經驗和展望我國創新前景的視角出發，再度審視我國創新體系建設的方向和重點十分必要。當前，我國國家創新體系還不能適應新時代發展的要求，存在質量效率不高、發展不充分不平衡等問題。除了發展階段原因外，很大程度上是由于制約創新的體制機制障礙仍未消除，一些符合創新規律的基礎性制度尚未建立。加快完善激勵企業創新的制度環境、深化科研機構法人制度改革、正確發揮高校在國家創新體系中的作用，應成為新時期國家創新體系建設的三大核心任務。

一、加快完善激勵企業創新的體制機制是制度建設的重中之重

激勵企業創新的制度環境在國家創新體系中占有核心地位，其重要性怎么強調也不為過。我國國家創新體系建設的一大核心任務就是解決企業的創新主體地位問題。縱觀世界上主要的創新型國家，其科技管理體制各有不同，有以美國為代表的相對分散型管理體制，有以德國為代表的相對集中型管理體制，還有以以色列為代表的按創新鏈條劃分部門管理職能的體制，等等。各國都是根據本國技術創新的特點和面臨的問題，不斷探索更合理高效的研發支持體系。雖然這些創新型國家的科技管理體制不同，但都擁有較強的創新活力和創新能力。這種活力和能力從根本上來自于企業，來自于企業自身對創新的強烈需求。從這個意義上講，政府配置科技資源的方式和方向盡管重要，但更重要的是作為市場主體的企業是否對創新有強烈的追求，畢竟企業才是研發和創新的主導力量。

企業創新活動對制度環境相當敏感。在健全的市場經濟制度下，創新是企業進行良性競爭的主要方式。當更多企業進行創新競爭，而不是單純拼成本拼價格，經濟就有活力和競爭力。但如果產權和知識產權得不到有效保護，不創新也能獲得高額利潤，新產品受到行政干預難以進入市場，企業就會缺乏創新動力，不愿冒創新的風險。一些企業甚至轉而尋求政府補貼和庇護，導致劣幣驅逐良幣。所以，改革就是要保護創新者的積極性和合法權益，讓創新者獲得合理的市場回報。一個公平有序的市場環境能夠引導企業走創新發展的正路。

市場環境和創新環境不佳是制約我國企業創新的最大短板。要解決這個問題，關鍵要靠加快市場經濟體制改革。尤其要加強知識產權和消費者保護力度，強化質量、節能、環境、安全等市場準入和退出標準。通過強化市場法治、完善信用體系和加強政府監管，早日形成獎優罰劣、優勝劣汰的退出機制和創新倒逼機制。

二、深化科研機構法人制度改革是提高科技供給質量的根本保障

法人制度是決定高校和科研機構治理機制、薪酬制度、經費管理制度、人事制度、與政府關系等機制的制度基礎，是對一系列管理制度和激勵機制的規定。可以說，有什么樣的法人制度，就有什么樣的管理制度和激勵機制。我國科研機構實行事業單位法人制度，雖幾經改革，但符合科研活動規律的法人制度及其治理機制仍未建立。

為了解決科技服務經濟建設、科技經濟兩張皮問題，我國科研機構改革先后經歷了所長負責制、承包責任制、鼓勵科研人員下海兼職、院所辦企業、分類改革和并入企業、院所大轉制、擴大自主權等階段性改革。但往往“按下葫蘆起了瓢”，問題似乎越改越多。根本原因在于事業單位法人制度改革不到位，臨時性和非制度化的政策措施受到法人制度的束縛，難以突破。反觀發達國家，20世紀80年代與中國同時啟動科研機構改革，現代科研院所制度早已確立。美國國立科研機構有國有國營(GOGO)和國有民營(GOCO)等多種體制，英國啟動了科研機構市場化改革，日本為科研機構單獨立法實行“獨立行政法人”制度，韓國則效仿日本實行改革，等等。這些國家都是從法人制度層面解決公立科研機構的激勵問題，建立有利于科研機構發展的長效機制。

科研人員激勵制度不健全，歸根結底是科研機構法人制度和治理結構不適應問題。應當承認，公立科研機構由于缺乏直接的市場激勵，都會在一定程度上存在效率損失問題，但相對適宜的法人制度會讓公立科研機構的經濟社會效益遠大于效率損失。我國的科研機構改革需要盡早結束摸著石頭過河的改革方式，加快建立有效的現代法人制度。

三、正確發揮高校在國家創新體系中的作用

高校在國家創新體系中占有重要地位，教育、科研和服務經濟發展，是現代高校的三大使命。近20多年來，高校在我國知識創造和服務產業發展中的地位逐步超越科研機構成為生力軍，未來作用勢必進一步增強。高校在得到快速發展的同時，政策導向的錯位和過度激勵問題越來越凸顯，必須加以關注。

要重視高校在人才教育培養中的核心作用。長期以來，我國更加重視發揮高校科研和成果轉化作用，對創新人才培養和教育這一根本職能有所忽視。近年來，隨著中央對人才和創新的高度重視，讓高校回歸教育的趨勢正在形成。對教育宗旨、功能和改革的反思日益增多，但如何處理好教育、科研和成果轉化的關系，在政策和實踐中還存在較大分歧。

正確認識科研人員在成果轉化和創新創業中的作用。縱觀發達國家，高校中的教授和科研人員的核心工作是做好教學和科研工作。促進成果轉化和創新創業的工作主要由高校所有或社會技術轉移機構承擔。職務發明成果歸學校所有，鮮有國家或高校允許教授和科研人員擁有職務發明專利所有權，或直接從事成果轉化，持股和經營企業，甚至離崗創業等。國外高校一般會將專利許可收入的一部分計入績效工資，以獎勵教授和科研人員，但超過許可收入30%的不多。這是由于，教學和科研是教授和科研人員的專長和追求，教授和科研人員對國家的主要貢獻是創造新知識和新技術。鼓勵科研人員直接轉化成果甚至經商，不僅失敗率極高，更會導致人才和能力的錯配。即使個別擁有企業家才能的科學家成功創辦了企業，但廣大科學家的時間、精力和經費投入卻受到很大干擾。因此，從國家發展的整體看，過度強調成果轉化弊大于利。要讓教育回歸教育，讓科研回歸科研，讓高校和科研人員回歸應有角色和定位。高校成果轉化最終要依靠發展專業技術轉移機構來實現。

推進科研成果國有資產管理制度改革，打通成果轉化通道。為解決政府資助科研成果轉化率低的問題，2015年修訂的《促進科技成果轉化法》將科研成果轉化過程中的國有資產審批權和收益權下放給持有單位，希望實現轉化單位的責、權、利相統一，從而各單位激發成果轉化的積極性。但從實施效果看，科研成果轉化在知識產權定價、股權交易和轉讓、股權激勵和國有股退出的全鏈條仍困難重重。解決高校和科研院所的成果轉化的核心是處理好科研成果與國有資產的關系，關鍵是化解現行國有資產管理辦法和財務制度對成果轉化的約束。如，將成果轉化過程中定價和交易等環節涉及國資的做例外規定，合理免除成果轉化單位的保值增值責任和國資流失責任等。

建設引領型的國家創新體系

郭鐵成 中國科學技術信息研究所副所長、研究員

2006年，我國《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》發布，提出全面推進中國特色國家創新體系建設，大幅度提高國家自主創新能力。在它即將完成歷史使命的時刻，我國也已經進入了中國特色社會主義新時代。那么，在新時代應該建設什么樣的國家創新體系，怎樣建設國家創新體系，成為需要探討的重大問題。

一、新時代對國家創新體系的新要求

中國特色社會主義新時代，是三個歷史時期交匯的時代。三期交匯的新時代要求我們建設引領型的國家創新體系。

到2020年，中國將進入創新型國家行列，開始創新起飛期。目前我國已經成為有影響的科技大國，經濟和科技資源總量居于世界前列，研發強度超過歐洲平均水平，建立了完整的科研體系和科研條件體系，以企業為主體的技術創新體系基本形成，具備了創新起飛的條件。創新起飛要求面向經濟主戰場，建設引領型的國家創新體系。

我國的創新起飛期，將與新科技革命和產業革命期交匯。當前，人類正在經歷新科技革命和產業革命，技術呈現智能化、生態化、創意化的特征，生產呈現就業分布化、工具數字化、產品服務化、資源共享化的特征。新科技革命和產業革命要求面向國際科技前沿，建設引領型國家創新體系。

與此同時，世界也進入了大國創新競爭期。一方面，隨著自主創新能力的提升，我國與發達國家、新興國家、潛力國家創新互補性增強，創新合作空間空前擴大；另一方面，隨著我國的創新起飛，逐漸向產業鏈中高端躍升，與上游大國創新競爭性增強，創新摩擦將成為常態。大國創新競爭要求面向國家重大需求，建設引領型國家創新體系。

二、當前國家創新體系存在薄弱環節

建設引領型的國家創新體系，必須克服科研與經濟脫節的問題。科研脫離了經濟社會發展，只能是“自斟自飲”“自娛自樂”，無法輻射、帶動發展，更談不到引領未來。

科研與經濟脫節主要有以下四個表現：

一是公共投入與企業需求脫節。目前在很多地方，還程度不同地存在計劃項目(非基礎研究)由科學家出題、評審，由政府推薦、審批的現象。這就導致一些地方計劃項目有論文、專利等成果，但不能轉化應用；同時企業急需的大量研發需求得不到支持。

二是基礎研究成果與市場價值脫節。基礎研究是自由探索，沒有市場化要求，但很多基礎研究成果可能具有重大市場價值。由于缺乏技術商業化體系，科學家自行成果轉化和成果創業，很多人不能正確判斷市場，難以成功，又極大削弱了基礎研究。而企業家也不能判斷科研成果的技術性能，影響成果在企業應用。

三是政府采購與研發投入脫節，政府采購政策沒有把創新作為重要因素考慮，公共研發項目也沒有把技術商業化作為重要內容。導致很多創新產品沒有市場，資金鏈中斷，創新失敗；而不少政府采購的產品卻質次價高，浪費很大，甚至滋生腐敗。

四是科技人員與企業創新脫節。我國科技人力資源總量世界第一，但研發資源主要集中在100多所大學，在這100多所大學中又主要集中在30多所大學；而其他2000多所大學研發資源較少，大量科研人員游離在企業創新活動之外。

三、引領型國家創新體系的建設重點

建設引領型的國家創新體系有四個重點，即以企業為主體、以科研為先導、以未來人才為核心、以政社合作為紐帶。

1.以企業為主體。以企業為主體是個老提法，但一直沒有破題。所謂以企業為主體，不是說企業承擔所有創新活動，而是說除基礎研究項目外，政府和公共科研機構圍繞企業用戶的需求配置創新資源，而不是相反。離開企業需求的創新，都是浪費資源。

首先，是建立以企業需求為基礎的計劃項目形成機制。簡單地說，就是企業出題，政府立項，共同投資，協同創新。除了基礎研究外，計劃項目必須以企業需求為基礎。判斷企業需求真偽的標準，主要看企業是否出資。政府專業機構根據國家需求向全社會公開征集研發項目；在此基礎上公開向企業等創新主體招標，評標專家包括經濟專家、管理專家和技術專家；決標立項后，企業等創新主體組織產學研用協同的研發團隊；企業出資，政府資助，政府對項目提出公益要求。近年來，浙江省以企業需求為基礎，探索重大科技項目形成機制，取得良好效果，可以借鑒。

越是以企業需求為基礎，大學和公共科研機構的研發項目、研發經費就越多，大學和公共科研機構的地位越重要。相反，如果不以企業需求為基礎形成項目，大學和公共科研機構的研發項目、研發經費就會減少，大學和公共科研機構就邊緣化了。

其次，是建設中小企業創新支持體系。在全國范圍設立創新券基金；地方設立創新轉型服務專項；對科技型小企業實施創新減稅、免稅、退稅；為中小企業創新融資提供更靈活、更方便的條件。

2.以科研為先導。依靠大學、科研院所等組織化的科研力量和國家實驗室等戰略科技力量，根據科學家、工程師、技術、學科等創新資源優勢，確定創新發展優先領域，通過科研投資形成引領未來的創新性資產，包括知識資本、數字資本等。

首先，是建立科學研究和技術創新兩條線管理體制。對于研究型大學和公共研究機構的科學研究，取消市場化要求，根據研究水平和人才培養效果開展同行評議，根據教學、科研、服務的價值分類確定薪酬標準。近年來，清華大學對教學、研究、創新等崗位進行了分類改革，效果很好，值得總結。對于非研究型大學和大量高職高專院校，應逐步改革為應用型大學，其人才培養和科研活動的經費，少部分來自財政撥款，絕大部分來自創新服務。對于技術創新機構和崗位，交由市場調節。

其次，以科技資源為基礎建立城市創新聯盟。城市政府與當地大學、科研院所和國家實驗室，以及產業界、社會資本、作為用戶的居民等，組建創新生態聯盟。聯盟成員是以合作協議為基礎的伙伴關系。聯盟理事會為共同決策機構，下設干事會(工作委員會),負責協商、談判和立項；干事會下設若干創新工程中心，負責研究和實施創新事項。優先創新事項根據國際標桿和智力資源優勢確定。

最后，建立大學技術商業化體系。在大學建立技術學院或技術研究院或技術創新中心，形成全國互通互聯的網絡。通過這個網絡，披露發明信息，申請和轉化專利，促進技術許可，建立學科衍生公司。同時促進企業對大學的研發資助，以及產學研人員之間的流動。2017年，國務院已經印發《國家技術轉移體系建設方案》，在這方面邁出了重要一步。

3.以未來人才為核心。面向未來15年、30年的戰略目標，根據經濟社會創新發展需求，培育高能力的未來人才。未來人才不是工業時代所需要的知識型人才，而是與新科技革命和產業革命相適應、具有創新引領能力的人才，主要包括新興學科、交叉學科研究人才，新興技術、新興產業創新人才。

首先，是制定未來尖端人才培育戰略。根據統計規律，基礎研發成果的高發年齡段在35歲左右，工程技術成果的高發年齡段在45歲左右。尖端人才是關鍵少數，根據洛特卡定律，對全球研究界產生重大影響的是少數學術論文作者。未來15年，在高成長學科、高成長技術領域，應該持續資助1000名頂尖青年科學家、5000名頂尖青年工程師，其中青年科學家的年齡應在35歲以下，青年工程師的年齡應在45歲以下。除了提供資助和硬件條件，更重要的是留住、用好尖端人才，這就必須破除一切阻礙人們積極性、創造性的體制機制，建設開放、包容的創新環境。

其次，設立未來特殊人才開放計劃。以人為資助對象，向全體公民和全社會開放，通過競賽、招標、非共識評議等方式立項，發現新概念、新創意，支持大學、科研院所、國家實驗室、企業研發機構以及公民個人的原始性技術創新、使能性技術創新、未來性技術創新、顛覆性技術創新。

4.以政社合作為紐帶。政府與社會力量合作創新，以協議的形式建立法律上的合作關系，共同決策，共同投入稀有資源，包括資金、人員、設備和信息等。政社合作關系本質上是伙伴關系，即平等的協議關系，能夠有效發揮市場的決定性作用和更好發揮政府的作用。

首先，是建立政府與社會混合投入機制。除了基礎研究項目，政府投入要與企業投入、金融機構投入、社會資本投入捆綁投入，所投資金按合同約定共同存入指定銀行賬戶，分期撥款，專款專用，混合使用，并根據使用情況建立相應的征信記錄。各合作方共擔風險、共享收益。

其次，建立政府與社會合作采購機制。在研發時就引進社會用戶，對創新產品訂制采購。在樣品通過測試、進入開發階段就引進社會用戶，對創新產品進行期貨采購。由政府和創新產品提供方共同提供信用，政府與企業、個人等私人消費者共同采購；或者政府不采購，但對私人采購予以補貼；甚至政府只提供信用平臺，完全由私人采購。政府根據節能、環保、健康、安全等先進標準，組織第三方認證機構對創新產品進行認證，凡經過認證的產品，加以標識，進入創新產品的“籃子”，由消費者自主選擇。

構建自主可控的國家開放創新體系

李紀珍 清華大學經濟管理學院副教授

由世界知識產權組織和美國康奈爾大學等機構共同發布的“2018年全球創新指數報告”顯示，中國的國家創新指數在130個經濟體中排名第17，首次躋身全球創新指數20強，這標志著中國正式跨入世界科技創新型國家行列。

我國在創新能力上所取得的成就離不開改革開放40年來經濟的飛速發展，離不開黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央著力推動的新發展理念、世界科技強國建設和創新驅動發展戰略的實施。十九大報告明確指出，推動形成全面開放新格局。開放帶來進步，封閉必然落后。中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。我國的創新事業發展順應了全球化時代創新和開放這兩大發展潮流，堅持在開放中創新、創新中開放。

當前，我國創新正由“追跑”轉向“追跑”“并跑”和“領跑”齊驅并驟發展，要獲得國家創新能力的不斷提升，實現創新引領、打造創新奇跡、邁向創新強國，構建自主可控的國家開放創新體系顯得尤為必要。

國家開放創新體系是經濟全球化和創新全球化時代的發展要求。隨著全球化趨勢的不斷深化，創新資源要素的全球性流動顯著增強，國際經濟合作和競爭局面正發生深刻變化，全球經濟治理體系和規則也面臨重大調整。經濟的高度全球化和深度的專業化分工，帶來了知識和技術的高度分散，科技和創新變得愈發開放、更注重合作，全球范圍的科技創新合作已成為推動世界科技發展的重要力量。與此同時，各國經濟科技聯系變得更加緊密，任何一個國家和企業都不可能完全通過自身力量解決所有創新發展難題，唯一的途徑就是通過開放創新合作，實現互利互惠共贏。一個明顯的例子，即便像美國這樣的半導體產業強國，也沒有能力構建芯片全產業鏈，美國在光刻機制造領域至今沒有擁有絕對的創新競爭力，部分芯片制造業仍然需要依賴他國或地區的代工生產。

從理論角度，國家開放創新體系融合了國家創新體系和開放式創新兩大理論和概念，是國家創新體系理論在全球化時代的演化。國家開放創新體系可以認為是一國以自身基本國情和創新現狀為基礎，將邊界內的各創新主體及其交互作用，以及它們與國家邊界外的其他創新主體互動鏈接，通過充分整合利用全球創新資源，強化創新子系統之間的信息交流和協同，以提升國家整體創新能力為最終目的的互動與學習系統。從國家開放創新體系的概念可以看出，無論是立足創新現狀，還是強化創新協同，抑或是最終的創新能力提升，實際上都是自主可控，換句話說，自主可控正是國家開放創新體系的核心內涵和目標方向。

在實踐層面，自主可控的國家開放創新體系包含如下三個核心內容：

第一，把握開放創新先導權。美國是主導全球創新發展格局的超級大國，這與其強大的開放創新體系密不可分。美國創新體系的核心內容是整合全球創新資源，把握創新先導權。一是積極出臺國家人才引進法案，以國家創新主體為載體，大力吸收和網羅各國的高層次科技人力資源，占據戰略主動地位。二是出版發行大量優質科學期刊，吸收全球范圍內最前沿的科學研究成果，為美國本土科學研究提供了重要的全球化創新素材，促進基礎研究原始創新。三是通過美國專利和商標局吸收各國頂尖發明專利，為美國科學技術人員及時閱讀和了解全球技術成果提供便利；同時外來專利的流入，也帶動美國積極參與制定國際標準，占據新興技術主動。四是構建開放發達的技術交易平臺，加快科學成果轉化和技術轉移，同時為全球技術創新資源在美國的轉化、開發和利用提供平臺，這大大節約了美國的創新成本，實現了“不創造專利，卻擁有技術”的戰略目的。五是持續加大對外來資本的利用程度，促進美國風險投資業的繁榮發展，持續推動“硅谷”成為全球創新中心。正是由于牢牢把握著創新先導權，使得無論是在冷戰還是貿易摩擦應對中，美國都能成功保證國防技術的領先和產業的成功升級，保持持續的創新競爭力，鞏固美國經濟和創新的全球霸主地位。

第二，掌握好開放創新程度。日本汽車產業創新成功實現從無到有、從弱到強的跨越式發展，與其從封閉到開放，掌握好開放創新程度的國家創新體系密不可分。在日本的政策中，有限制外資進入、關稅這樣的強制性法規。在早期的技術引進階段，日本政府一方面通過加以40%的關稅課稅禁止外資進入汽車產業，限制進口外國汽車，另一方面又通過稅收優惠和資金“傾斜政策”，鼓勵當時的大型汽車企業積極引進歐美國家先進的生產技術和設備，由此帶來了日本汽車企業的制造水平和生產能力的顯著提高，并逐漸形成了日本的自主汽車品牌。在20世紀70年代開始的資本自由化階段，隨著日本汽車出口量的增加和國際貿易爭端的增加，日本政府開始對汽車產業實行“有區別”的外資準入政策。一是放寬對日本中小型汽車企業的外資利用；二是對本田、豐田和日產實行嚴格的外資限制政策，取而代之的是通過國內銀行提供對這三家大型企業投資，以支持其對國內小型汽車企業的并購。通過這一舉措，日本汽車企業的國際競爭力迅速得到大幅度增強。80年代后期，日本政府開始實行“自主限制”政策，鼓勵日本汽車企業進行全球化海外投資和國際技術合作，實現創新發展，利用全球化人力資源進行技術創新，在全球多個國家和地區建立研發中心，日本汽車產業進入全球化創新發展階段。自主可控的全球化開放創新發展戰略，使得日本汽車產業在實現制造數量領先的同時，也實現了制造技術創新的全球引領，表現出強大的創新優勢。

第三，有所為有所不為。有所為有所不為的自主可控國家開放創新體系，是以明確的需求為導向的國際科技交流合作，推進優勢產業技術的引領，彌補劣勢技術的創新不足，同時根據本國實情，有針對性地進行政策制定。通過“選擇與集中”原則，最大限度地利用各類科技資源，提高研發效率，重點培育核心技術。韓國半導體產業發展正是這種創新方式的代表。一方面，韓國屬于外資引進相對“封閉”的國家，因此，在整合全球化創新資源上，更多的是偏向引進資本外的人才、知識、技術和平臺資源。另一方面，在半導體產業發展方向上，韓國的政策制定并不是追求構建半導體全產業鏈，而是基于產業創新發展現狀，選擇通用性強的動態存儲器DRAM作為技術追趕的重點，通過政府主導下的大規模制造以及高密集的R&D半導體產業投入，使得以三星為主的韓國半導體企業能夠專注于計算機存儲器范圍，形成半導體存儲領域的強大創新競爭力。

事實上，我國高鐵產業的跨越式創新發展也集中體現了自主可控開放創新的鮮明特色。中國高鐵經歷了從無到有、從弱到強、從“跟跑”到“并跑”再到“領跑”的過程，克服后發劣勢，實現了從技術引進到中國制造再到中國創造的跨越式趕超，形成了完整的高速鐵路勘察、設計、建設、裝備、運營、安全管理標準體系以及高鐵裝備品牌和自主知識產權，目前已成為“中國制造”和“中國速度”的標桿。

新時期，我國在構建自主可控的國家開放創新體系方面，需要重點關注加強以下三方面工作。

第一，提升核心技術創新。一是對核心技術的比較優勢和競爭優勢、戰略科技“有沒有”和“好不好”做到心中有數；二是對我國創新所面臨的科技成果轉化率不高、原始創新成果不多、企業創新動力不足等問題要有充分的認識；三是對全球創新動向和前沿戰略科技發展趨勢要有深刻的洞察。

第二，加強創新主體建設。立足我國現階段創新現實，明確大學(科研院所)在基礎研究創新中的主體作用、企業在技術開發和應用中的創新主體作用、政府機構在制度創新中的主體作用，通過制度創新帶動基礎研究和技術開發應用的創新，加強創新主體之間的有序銜接，構建開放創新共同體。

第三，加強創新環境建設。一是進一步提升對外開放水平，構建有利于海外人才、知識、技術和資本等創新資源順暢流動的開放環境，提高對全球創新資源的吸引力；二是加強各創新子系統之間的協同開放，構建有利于短周期科技優勢到長周期科技優勢加速轉變的創新環境。

建設區域創新體系 打造高水平“創新極”

駱大進 上海市科學技術委員會副主任、研究員

創新決勝未來，未來的競爭在于創新能力的競爭，更是創新體系的競爭。建設完善區域創新體系,是深入實施創新驅動發展戰略，增強區域創新競爭力的必由之路；也是遵循科技創新的區域集聚規律，打造具有強大帶動力的“創新極”的戰略要求。

一、順應創新之勢，著力深化創新體系建設的認識

一是從創新的范式來看，系統集成的時代正在到來。多學科、多領域競先并進、全面突破，競爭的實質演化成為跨越領域、疆界的體系競爭，有限的玩家在界限內玩，無限的玩家玩弄界限，交叉學科、跨界創新將成為主流，新的技術-經濟范式與生產關系在彼此適應中促進發展。

二是從體系的演進來看，創新生態更加開放多元。創新“物種”更豐富，社會創業、公益創投、開源創新等新主體、新機構持續涌現。創新要素流動與組合更迅捷，人才、技術、資本通過互聯網在全球范圍內進行匹配和對接。對創新生態環境的評價從簡單的“優劣強弱”正轉變為“適宜與否”,如紐約的硅巷、洛杉磯的硅灘等，正在演化出更加豐富的創新實踐。

三是從區域的功能來看，創新引領作用日益凸顯。創新的空間異質性和空間“粘性”更加突出，創新型強國大多擁有世界級的科技創新都市圈與城市連綿帶，如美國“波紐華”區域、日本東京都市圈區域等。我國區域創新體系的建設與探索，從支撐引領“百強縣”(產業集聚區、高新區)到萬億級城市(城市單體)，再到十萬億級的城市群發展，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等正在形成若干“國家創新極”。

二、提高創新顯示度，增強區域創新體系“勢能”

遵循科技創新的區域集聚規律，率先在創新型區域提升創新高度，增強創新濃度，夯實創新厚度，形成集聚、碰撞和放大、示范效應，打造國家創新競爭力的核心策源地。

一是聚焦高端資源,著力提升區域創新“高度”。支持有條件的區域，依托大科學裝置，吸引和集聚世界一流的研究機構和科學家，以全球視野、國際標準建設綜合性國家科學中心。瞄準世界科技前沿，圍繞國家重大戰略需求，力爭在關鍵核心技術領域取得新的突破，取得一批高質量原創型成果，代表國家參與國際科技競爭與合作。

二是聚焦核心功能,著力增強區域創新“濃度”。在科教資源比較豐富、產業門類相對齊全、經濟發展較為發達的區域體系，加快構建生命力旺盛、根植力強大的復合生態系統。一方面，建設新型研發機構和功能型平臺，打造基石機構。如，上海按照“價值觀引領、章程式管理、機構式資助、第三方評估”原則，圍繞重點產業需求，布局建設一批研發與轉化功能性平臺，讓平臺在創新資源匯聚上形成“物理密度”，在產業創新服務功能發揮上催化出“化學濃度”。另一方面，以城市功能再造適應創新需求。在城市規劃中重視并預留創新空間，特別是大學、研究所周邊區域，促進創新功能、產業功能和社區功能的有機結合，確保有更多近距離交流和協作環境，促進隱性知識流動，形成“場效應”。

三是聚焦創新人才,著力夯實創新“厚度”。創新之道，唯在得人。沒有領先的人才優勢，就難以形成區域創新發展的整體優勢。一方面，要堅持“事業平臺、重大任務、高端人才”三位一體，堅持以需求為導向、以用為本的原則，探索更積極、更開放、更有效、更精準的人才引進政策，吸引集聚和培養造就戰略科技人才、科技領軍人才、高水平創新團隊。另一方面，要抓緊抓好優化人才發展環境這一基礎性工程，充分尊重科技創新和人才發展規律，圍繞人才集聚、培養、流動、評價、激勵等環節，不斷優化體制機制。如，改進人才評價方式，多運用國際通行做法，多采納市場通行規則，建立“問東家、問專家、問大家”的評價機制，更加重視學術共同體、行業組織和用人主體的評價。

三、改革創新動力機制，增強區域創新體系“動能”

走好科技創新先手棋，實現創新驅動發展，首要在于遵循創新規律，通過科技創新和制度創新雙輪驅動，優化創新要素配置，著力激發各類創新主體的動力與活力。

一是構建更加開放的創新體系。開放要成為內生于制度的不可或缺的核心要義。通過組織創新、規制創新破解存在于社會各領域、部門、行業之間不利于創新的壁壘和瓶頸，引導科研、產業、金融、消費與文化的深度交互與融合，促進各類多維創新、跨界創新不斷涌現。以開放的姿態面對新興產業領域中涌現出的大量新事物、新業態、新模式，形成對創新創業最便利的制度體系，發展顛覆性技術領先市場，打造未來產業國際規制的重要發祥地。

二是為創新創業提供更加精準、專業的服務。發達的科技創新服務業是國際創新領先區域的重要特征。大力培育和鼓勵支持技術轉移“金黃牛”發展，使其成為引導、促進不同創新主體之間信息能量交換、技術轉移體系價值共創的“擺渡人”。重點扶持一批活力強、業態新的科技服務創業企業，培育具有影響力的優秀服務品牌，形成一批國際化、專業化、品牌化的創新服務機構。充分發揮科技創新券的作用，引導鼓勵企業、高校、科研院所更加主動地購買第三方機構專業服務，促進產學研介的緊密合作。

三是推動更好的創新治理。不斷深化政府科技管理職能的轉變，聚焦抓戰略、抓規劃、抓政策、抓服務，從“研發管理”向“創新管理”再到“創新治理”轉型發展。著力落實“三評”改革，在人、財、事等方面向科研機構下放自主權，給科研機構吃“定心丸”，讓一線團隊和人員有更實在的獲得感。著力擴大創新機會，鼓勵和支持科研人員自由探索，特別是為年輕科研人員提供“第一桶金”。著力推行普惠型、需求側和包容性創新政策，為更多的企業、特別是科技型中小微企業帶去制度的“溫度”。

四、擴大創新網絡鏈接度，增強區域創新體系“效能”

順應現代城市群一體化發展與演化的規律，打破行政邊界、整合創新資源，建設協同創新共同體，把京津冀、長三角、粵港澳等打造具有全球影響力的創新區域。

一是在空間布局上實現梯度有序。從國家層面加強規劃引導，制定實施區域科技創新戰略，將京津冀、長三角、粵港澳等地區率先打造成為國家創新體系中的核心功能板塊，形成科技創新“1小時核心創新圈、3小時創新融合圈、5小時創新輻射圈”的梯次布局。打破省市行政邊界壁壘，消除板塊協同創新的摩擦阻力，形成自組織、高活躍、開放性的區域創新生態體系，打造創新策源、成果應用和市場化緊密結合，能夠與全球創新先進國家和地區站在同一水平線上競爭的創新先行區域。

二是在創新協同上增強鏈接能力。著力塑造協同創新聯合主體，建設區域融通的科技資源平臺、人才平臺、技術交易市場。著力促進科技金融結合，圍繞創新型企業融資需求，打造科技投資、科技信貸、科技保險、多層次資本市場和公共服務平臺聯動發展的科技金融生態體系。著力促進區域大中小企業融通創新，鼓勵龍頭骨干企業開放研發設備、生產設施、供應鏈資源和市場渠道，建設研發、制造、服務為一體的創新創業平臺，帶動上下游的中小微企業融通發展。

三是在創新網絡上主動融入全球。不斷拓展國際科技合作的深度和廣度，加強雙邊和多邊創新合作，開展科技人才交流、共建聯合實驗室、科技園區合作、技術跨國轉移等措施，加快形成平等合作、互利共贏的科技創新共同體。鼓勵企業跨國投資、設立國外研發中心，吸引全球創新資源和頂尖人才來華開展創新活動。大力培育具有全球創新資源配置能力的“中轉站”和“潤滑劑”，開放引進國際一流的科技研發、創新服務機構。

加緊培養造就自主創新人才

李群 中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所綜合研究室主任、研究員

全部科技史都證明，誰擁有了一流創新人才、擁有了一流科學家，誰就能在科技創新中占據優勢。國家創新體系建設是社會經濟與可持續發展的引擎和基礎，是培養造就高素質人才、實現人的全面發展、社會進步的搖籃。硬實力、軟實力，歸根到底要靠人才實力。目前，我國自主創新人才的相對短缺，培養造就我國自主創新人才的精確路徑還需要進一步探索，支撐國家創新體系建設的自主創新人才激勵保障措施還需要進一步加強和落實。

一、加強國家創新體系建設中面臨自主創新人才短缺

國家創新體系是以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統。建設國家創新體系的根本在于培養造就高素質人才隊伍，特別是自主創新人才隊伍。培養自主創新人才，是牢牢把握新一輪科技革命和產業變革大勢，掌握前沿領域和關鍵技術，重塑國家全球競爭力的基礎性工程。相對于延伸性創新和理論成果的技術性實現等外圍科技創新工作，原始創新是最根本的創新，是最依賴人才的創新環節。國家高度重視創新人才隊伍建設，在“十三五”國家科技創新規劃中，明確提出將每萬名就業人員中研發人員從2015年的48.5(人年)提升至2020年60(人年)的發展目標。

經過長期投入與建設，中國形成了規模龐大的研發人員隊伍。2017年，中國R&D人員總量為375.9萬(人年)，占全球R&D人員總量的31.1%，連續9年居世界首位。但仍然要清醒地認識到，中國創新人才的創新能力和層次同世界主要創新型國家仍有差距。例如，根據世界銀行統計數據，2015年科技創新能力排名第一、第二梯隊的國家的百萬人研發人員平均值分別是5703人年、3764人年,中國僅為1177人年。

根據《國家創新指數報告2016—2017》統計，中國自主創新人才隊伍規模同其投入和產出存在不匹配的現象。在衡量科技產出的指標中，SCI的中國論文占全球總量的14.4%、R&D經費占全球份額的15.6%，與中國R&D人員占全球總量的31.1%的規模不相匹配，科技人才隊伍沒有得到有效運用，科研人員的能動性和潛力沒有充分發揮。

近些年來一個值得注意的問題是,科技創新人才隊伍的穩定性在下降。在2007年前，中國百萬R&D人員比重穩步提升，2008年一年時間從1200人年降至2009年864人年，隨后逐步恢復，至2015年達到1177人年，但仍然沒有恢復到2008年的數量。

在2005—2015年30個科技創新國家的統計數據里，中國是唯一R&D人員占比出現下降的國家，這種情況一方面表明經濟增長減速對中國各類研發實體造成了沖擊，引發人員流失；另一方面表明中國科研體制機制中，對科技創新人員的關注不足、投入不足、保障不足。相對其他科技創新國家，中國科研人員更易受到科研活動以外的因素影響，只有少部分科研人員能夠集中精力聚焦科技創新。

要建設自主創新人才培養體系，提升中國自主創新人才質量，形成同中國科技創新投入產出相匹配的自主創新人才隊伍，促進中國科技創新能力向第一梯隊邁進，必須要以改革的態度，認真審視當前自主創新人才培養過程中存在的問題，積極探索自主創新的人才成長模式。

二、培養造就我國自主創新人才的模式和途徑

第一，應試型教育模式向創新型教育模式轉變。長久以來中國教育模式單一化、應試化的教育理念和重記憶、輕思辨的教育方式，對中國創新能力的負面效應逐步凸顯。將創新能力作為系統教育的重要方面，是培養自主創新人才亟待解決的問題。中國各級學校均開始了對創新教育的探索，在實施創新型教育上，必須注意對創新教育方式方法的管控，在中小學應當緊抓創新思維培養的實質，避免流于形式；在高等院校應該面向問題導向探索創新創業融合，豐富創新型教育資源。

第二，遵循創新型人才成長規律,營造良好的創新人才環境。創新性人才的成長需要思想自由延伸的空間和成果積淀的時間，這要求全社會對創新型人才提供寬松的環境。改革科技評價方式方法，改善目前單純對科技成果數量比拼的方式，為重大科技創新的產生留出空間，是造就培養自主創新人才應該遵循的規律。

第三，引進消化吸收發達國家領先科學技術后再創新,提高我國科技人才自主創新能力。學習借鑒國外先進科學技術，加強關鍵領域的國際合作，促進海外科學家回國開展科研工作，是提升自主創新能力的重要方法。以出國留學人員變化情況為例，2016年中國出國留學人員為54.45萬人，學成歸來人員為43.25萬人。出國留學、學成歸國人員自2007年開始共同增長。需要注意的是，中國出國留學學成后未歸國人員在2013—2015年仍為10萬人左右。因此，應當進一步加強國內科研環境建設，為國外領先科學技術向國內遷移提供便利條件，引進消化吸收發達國家領先科學技術后再創新,提高我國科技人才自主創新能力。

三、支撐國家創新體系建設的自主創新人才激勵保障措施

第一，吸取科技發達國家人才政策戰略，堅持黨管人才原則，健全完善著眼全球高地的人才戰略。堅持黨管人才原則，加強科技人才為社會主義建設服務的思想意識，引領廣大知識分子開展“弘揚愛國奮斗精神、建功立業新時代”活動，不忘初心、牢記使命。各地區各部門各單位要把開展活動與激發知識分子創新創造活力、服務經濟社會發展結合起來，最大限度地激發廣大知識分子的奮斗激情，引導廣大知識分子把自己的理想同祖國的前途、把自己的人生同民族的命運緊密聯系在一起，扎根人民，奉獻國家。以價值觀念的再教育，強調科研奉獻精神，增強科技創新人才服務國家創新體系的責任與擔當意識，創建研究氛圍活躍、能夠踏實做科研的科學家群體，構建以創新能力為核心的全球科技人才高地。

第二，進一步建立適應創新型人才成長的科研環境。要認真貫徹落實《國務院關于優化科研管理 提升科研績效若干措施的通知(國發〔2018〕25號)》精神，建立完善以信任為前提的科研管理機制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權，減輕科研人員負擔，充分釋放創新活力，調動科研人員積極性，激勵科研人員敬業報國、潛心研究、攻堅克難，大力提升原始創新能力和關鍵領域核心技術攻關能力，多出高水平成果，壯大經濟發展新動能，為實現經濟高質量發展、建設國家創新體系做出更大貢獻。

第三，健全我國自主創新人才激勵體系，極大激發科技人才的創新激情。堅持問題導向和目標導向，要構建一系列強化人才創新的激勵措施，健全我國知識產權保護體系，探尋解決人才創新成果轉化為現實生產力的“橋梁”。要注重人才創新激勵實效，建立寬松、自由、創新氛圍濃郁、能夠接受試錯的政策環境和物質保障，堅持經濟利益、事業發展和社會地位相結合的創新人才激勵體系，滿足創新型人才對物質生活、職業發展、尊重與信任和實現事業的訴求，吸引一流科技人才投入到科技創新中來，最大限度地釋放科技人才的自主創新活力。

第四，建立創新人才政策的監督落實機制，推動創新人才多出高質量成果。要落實和完善自主創新人才政策措施。完善有關創新人員保障、創新人員創業、研發創新的財政性科研投入的保證措施，引導科研院所、高等學校、企業、各類創新基地等基層科研組織完善自身促進創新人才政策的管理體系。總之，要想推動創新人才多出高質量成果，就必須狠抓創新人才政策的監督落實機制。

借鑒國家創新體系建設的國際經驗

李哲 中國科學技術發展戰略研究院研究員

國家創新體系決定著科學技術知識的供給質量和配置效率，是現代化經濟體系的骨架，從根本上支撐著現代化經濟體系建設，決定著一個國家的經濟創新力和競爭力。近年來，為把握全球科技革命和產業變革的新形勢，各國都在前瞻部署科技創新戰略，增強創新資源供 給、完善科技創新政策，加緊優化國家創新體系，以激活增長新動力、形成新競爭新優勢，這從主體、制度等方面都有表現。呈現出以下特點：

創新主體類型更加多元。隨著創新鏈的延長、創新活動的細化分工，主體類型在增加。第一，用戶和個人成為創新主體。隨著創新模式、價值內涵的新變化，用戶已經深刻參與到創新的全過程，成為國家創新體系中一類不可忽視的創新主體。第二，產業技術研發機構興起。美國創建全國制造業創新研究網絡(NNMI)由聯邦政府出資10億美元，在10年內創建15個制造業創新研究所(IMI)。英國在高端制造、衛星應用、近岸可再生能源、細胞治療、未來城市等領域設立彈射中心，采用財政穩定支持1/3、競爭性項目1/3、企業研發合同1/3的籌資方式。巴西政府也投入2億美元，在全國范圍內建設20家以上技術創新中心，為新興產業發展提供共性技術。第三，小型微型企業得到前所未有的重視。美國于2015年發起了“供應鏈創新計劃”，旨在為超過3萬家美國中小企業提供最新技術工具，將覆蓋美國 1/3 的制造業中小企業。德國最新《高技術戰略》中“創新型中小企業”資助計劃支持中小企業參與高級研發項目，“中小企業創新核心計劃”促進中小企業與科研機構開放合作。英國重啟小企業研究和技術獎勵計劃(SMART)，3年投入7500萬英鎊專門支持中小企業創新。韓國自2014年起在全國9個道(省)和8個市設立17個創造經濟革新中心，計劃到2017年扶持培養10萬家中小企業。第四，技術轉移轉化機構專業化程度提高。相對于以往建立在大學、科研機構內部的方式，獨立、專業化的技術轉移轉化機構發展迅速。法國2011年投入10億歐元設立了“成果轉化國家基金”，并遴選“技術轉讓促進公司”，每家可獲得3000萬至9000萬歐元的資助。俄羅斯籌建技術發展署，支持技術轉移，協助企業獲取現代化的國內外技術工藝，推動技術本土化。

科研管理突出宏觀協調。各國政府在科技管理體制、決策制度、資源配置等方面進行了相應改革。第一，宏觀管理體制大幅調整。俄羅斯、英國、韓國等國為優化科技創新資源的宏觀配置，紛紛大幅度調整宏觀科技管理體制。英國提出重組科研資助體系，將現有七家研究理事會逐步合并成立新的英國研究與創新機構(UKRI)，并將英國創新署、英格蘭高等教育基金理事會負責大學科研資助的部門等一并納入新的英國研究與創新機構。俄羅斯于2013年啟動國家科學院改革，成立聯邦科研機構管理署，承接原俄科學院、醫學院、農科院等國家級科學院下屬科研機構與企業的資產、經營管理權和人事權。韓國在2013年成立了“未來創造科學部”，掌握國家科技預算分配調整權，所執行的預算占政府全部科技預算的70%以上。第二，科技咨詢決策多方參與。科技創新決策更趨向于自上而下和自下而上兩種方式的有機結合，并將產業界、學術界、公眾等利益相關者參與宏觀決策咨詢制度化。美國在白宮設立了社會創新和公民參與辦公室，在商務部設立新的創新與創業辦公室及國家創新與創業顧問委員會。日本綜合科學技術創新會議是決策中樞，其成員除了首相和主要內閣成員之外，有八位議員是民間人士，包括大企業負責人(如三菱、豐田、日立)、科學家、經濟學者等。德國政府推進工業4.0戰略的聯合工作平臺秘書處由德國信息技術協會、電信和新媒體協會、機械設備制造商聯合會和電子電氣制造商協會代表組成。第三，軍民科技資源統籌協調。俄羅斯總理兼任跨部門科技政策協調委員會的主席，統籌考慮軍民兩方面的科技發展需要。美國2014年國防授權法案中專門安排1.5億美元的“快速創新項目”，支持小企業和非國防傳統供應商。

科技創新政策更趨精準。面向不同主體的功能定位，國外有關法規政策的針對性、精準性也進行了相應調整。第一，為國立科研機構單獨設立法人類型。2015年4月，日本《獨立行政法人通則法》修正法案正式實施，專門設立“國立研究開發法人”，開展基礎技術、共性技術研發。第二，政策著力點更傾向創新鏈后端。美國國家科學基金會(NSF)2015年投入2500萬美元實施創新軍團計劃(I-Corps)，投入600萬美元支持“從實驗室走向市場”的跨機構合作。歐盟“地平線2020”計劃中設立“創新快車道(FTI)”試點行動，聚焦于進一步縮短創新產品或服務的市場化進程。英國提高研發費用稅前加計扣除比例，其中大企業所享受的比例由125%增至130%，中小企業的比例由225%增至230%。第三，吸引全球人才。英國政府正在調整專門針對科研人員的移民法規，放寬對外國博士以上人才在英工作設立的工資限制和聘用限制。澳大利亞促進技術移民，將2/3的永久移民名額分配給技術移民。韓國政府改進移民與簽證制度，擬將大學和科研機構的外籍人員比重提高至20%以上，引導外國人在韓國單獨或聯合創業，創業者可以享受政府最高達創業經費70%(5000萬韓元以內)的支持。第四，降低創新創業融資門檻。美國將股權型眾籌寫入《促進初創企業融資法》，美國證交會采取了適度松綁的原則，規定中小企業和初創企業可以通過眾籌融資平臺向普通投資者發行股權證券。英國設立國民創新基金，允許每個英國公民每年可向國民創新基金投資不超過1.5萬英鎊，以支持創新型和研發密集型中小企業，該投資的個人收入所得稅可免除40%。

從實踐來看，雖然各國科技經濟基礎不同，但通過科技創新戰略和政策措施，都在調整國家創新體系中的一些基本關系，使其適應科技創新規律和國際競爭趨勢。可以發現，對于任何經濟體，建設國家創新體系的基本邏輯，就是要根據自身特點、發展階段、創新規律、國際競爭態勢進行適時適度調整，保持穩定性和靈活性間的動態平衡。這種平衡也是一種開放的平衡，不能僅封閉在本國范圍內進行考慮。當前，我國處于建設創新型國家的攻堅階段，面向建設世界科技強國的新目標，需要一個靈活、穩健、包容、開放的國家創新體系提供有力支撐。

第一，適應創新主體變化。未來的政策設計中，一是要充分考慮創新主體的差異，根據不同主體、同類主體不同階段設計個性化的政策。二是對于新出現的主體類型，在其發展初期不宜過早進行統一的規范，應有一段自然發展、分化和淘汰的過程。三是要構建多層次的創新網絡，探索公私伙伴關系，促進創新主體協同互動。

第二，夯實基本創新制度。政府在創新體系中的主要作用，在于建立健全基礎性的法律法規和政策，保持體系穩定。一是全面落實科技成果轉化的法律政策，確保公共科研機構和企業間的高效聯系。二是修訂《專利法》《反壟斷法》《公司法》等法律法規，研究制定產業準入負面清單、職務發明條例等政策，建立公平競爭審查、商業秘密訴前保護等制度。三是針對政府出資建設的科研機構制定《科研機構法》，通過法律形式明確其職能定位、出資人、運行管理機制等基本制度。

第三，強化創新鏈后端政策。當前，我國宏觀經濟動力機制的轉換，根本上需要微觀層面的企業發展動力轉變，要激發企業依靠創新求發展的內生動力。一是著力通過環境、質量、要素成本、反壟斷等倒逼機制，促使企業把牟利動機轉化為創新動機，有效保護企業通過創新獲得的合法利益。二是通過供給側結構性改革，根據企業規模、領域的不同特點，分類加強公共創新服務，提供多元化的公共產品，降低企業技術創新的成本和風險，提高企業技術創新效率。三是通過需求側政策、釋放明確的市場信號，引導企業集成技術、資本、人力等資源，通過公平的市場競爭環境實現價值。

第四，建立適應技術經濟范式變化的治理機制。共享經濟、數字化等涉及政府治理、市場規則、生產方式、生活方式等各個方面，需要相應的治理水平來保障。一方面，注重科研活動自身的數字化。面向科研項目管理、大型科研基礎設施、科學數據版權、專業人才、用戶參與等問題實施科研活動數字化行動，明確科研活動數字化的重點內容和政策，提升科技自身的數字化水平。另一方面，注重利益相關者間的對話。在公共數據資源開放、基礎設施建設等任務的設計和落實過程中，不僅需要政府部門間的協調，也需要在啟動之初吸收行業組織、企業、(網上)社區等方面代表參與。