基于國際對比的中國科研事業單位科研人員工資制度問題與對策

張義芳

(中國科學技術信息研究所，北京　100038)

探索建立激勵與約束并舉的科研人員工資分配制度，是中國科技體制改革關注的重要問題。2006年國家頒布的事業單位工資改革方案明確提出事業單位實行崗位績效工資制度，并自2010年起在科研機構等事業單位啟動實施。此次改革的著力點之一是：以實現公平分配為目標，針對1993年事業單位工資部分搞活后出現的津補貼和績效工資等超發亂發現象，通過建立崗位績效工資制度，規范各事業單位的津補貼和績效工資發放，使之從一個無序狀態走向有序管理的狀態，縮小不合理的收入差距。

然而，受制于事業單位分類管理、財政投入機制、人事管理制度等配套改革尚未到位，以及與推行崗位績效工資制度相配套的政策等的缺乏，此次包括科研機構在內的事業單位崗位績效工資改革實際上未及預期。加之事業單位工資收入分配改革必須和整體社會的收入分配制度改革緊密結合，而整體社會的收入分配改革因其復雜性和敏感性，尚在循序推進中，因此科研事業單位科研人員工資收入分配中原有的一些突出矛盾和問題仍有待解決。本文基于國內外公立科研機構科研人員工資制度的對比分析，檢視中國科研人員工資制度的缺陷和問題，并提出相應的對策和建議。

需要說明的是，為與中國科研事業單位相對應，本文所研究的美英等國家的公立科研機構特指那些為實現政府或國家目標而從事科研工作的非大學公共組織，其所有權為公有，或者雖非公有但由政府提供全部或大部分資助并受政府一定的控制或監督的科研組織的總稱。因此，本報告所指的公立科研機構,除了包括傳統的政府直屬科研機構，還包括雖非政府直屬但按照一定框架協議受政府資助的科研組織，如美國聯邦資助的研發中心、英國的研究理事會研究所以及德國的馬普學會等。研究的工資也限定為科研人員所獲得的直接的貨幣性工資收入，福利和工資外收入不作為研究的對象。而直接的貨幣性工資收入中，又以研究基本工資和績效工資分配為主，津補貼以及生活成本調薪等其他形式的貨幣性收入未納入本文的研究范圍。

1　中國科研事業單位工資制度存在的問題

1.1　公共財政擔負的科研人員工資支出不足，科研人員工資中相當部分來源于創收

公立科研機構是向國家和社會提供公共科研服務的專業機構，也因此，美英等發達國家通常會給予公立科研機構科研人員政府雇員或公共機構雇員的身份，其基本工資水平多套用或參照政府公務員的基本工資標準，而由于科研人員具有較高的教育背景和專業知識，一般處于公務員薪酬表的中高端，收入大體上處于社會中上等水平。發達國家公立科研機構科研人員薪酬設計理念主要基于以下兩點：一是確保科研人員衣食住行無憂，保證他們能心無旁騖地投入科研；二是不算太高的收入避免趨利者進入科研領域，而讓那些真正喜歡做科研的能耐得住寂寞的人留在科研界。不過，對于緊缺型人才(如臨床醫學和IT人才)，美國等國家也會通過某些特殊安排，盡力為他們提供有市場競爭力的薪金，以爭取和留住所需要的緊缺型人才。

具體到科研人員基本工資標準的確定方式，不同國家不同性質的科研機構可能會有所不同,主要有以下4種：法律方式(美國和德國政府直屬科研機構)、行政方式(印度科學與工業研究理事會)、協商方式(英國研究理事會研究所)和有限自主方式(日本獨立行政法人科研機構)。無論是哪種方式，各國政府都會參照公務員工資標準和/或基于科研人力市場，為科研人員確定合理的基本工資報酬，保障科研人員的基本工資水平充分體現其工作價值，而且基本工資發放所需的經費全部來源于公共財政，不會寄托于科研機構的創收。

除了基本工資，針對國際上實行績效獎酬的公立科研機構，我們研究發現，美英等國家科研機構的科研人員的直接性貨幣工資收入中，績效獎酬占比普遍不高，多見于2%～10%[1]。而且，績效獎酬的經費實際上也是全部或主要來自于政府財政。而中國臺灣地區采取的是從大學或科研機構的科研教學業務費中計提科研人員績效獎酬的方式。也就是說，在科研人員工資經費來源上，各國(地區)是高度相近的：政府是公立科研機構的財政責任主體，科研人員工資支出是政府對公立科研機構各項資源投入中絕對優先保障的部分。美英兩國允許科研人員從政府的競爭性科研項目中計列未達年化標準的工資性收入，但嚴格禁止從項目經費中提取超出年化工資標準的勞務費[1]。同時，這些國家沒有將橫向創收的一定比例用于為科研人員發放獎金的政策，目的是防止科研機構和科研人員為了經濟利益將主要精力用在創收上而偏離組織定位和使命目標，損害公益性科研活動。實際上，美日韓國家的科研機構，甚至是產業技術類研發機構，其機構經費收入中來自企業的比例都很小，一般只有5%左右。即使是德國弗朗恩霍夫學會這種服務于政府和企業的合同研究組織，企業研發項目費占到總經費的1/3，但收費標準被限制在超出成本的5%～10%范圍內，絕不允許公立科研機構通過高服務收費而自肥。

與國際通行的做法不同，中國科研事業單位科研人員的工資收入中，由公共財政保障的工資部分在科研人員工資總收入中占比普遍較低，而占大頭的績效工資和政策性津補貼經費主要依靠科研機構自行解決[2]。由于依靠單位自籌的績效工資和津補貼占比過高，加上缺乏宏觀監管調控，導致一些科研機構為了保障科研人員的收入而偏離公共服務目標，對中國公共科研事業的發展造成極其不利的影響。

1.2　工資結構不合理，基本工資占比過低

實行崗位績效工資制度的科研機構，科研人員的工資主要由與崗位職級掛鉤的基本工資、與績效掛鉤的績效工資以及工作生活津補貼和福利4個單元組成，各單元在工資總構成中的占比，特別是基本工資和績效工資的配比，成為事關科研人員工資保障和激勵功能有效發揮的重要因素。

對比美英日德等發達國家和印度南非等發展中國家，盡管科研人員基本工資收入的絕對水平和相對地位有差異，但各國財政支付的科研人員的基本工資均已反映科研人員的工作價值，可以充分保障科研人員在本國過上中上等的體面生活。美國等發達國家科研人員崗位績效工資中，基本工資是絕對主體，績效工資只是在基本工資得到充分保障之后的一種獎勵，其績效工資普遍只占總工資收入的2%～10%[1]，而中國包括科研機構在內的事業單位的績效性質的獎勵和津補貼占總工資收入的比重大多為30%～60%[2]。這種低保障高激勵的工資結構，不僅嚴重削弱了崗位工資的主體作用，不能給科研人員穩定的基本收入保障，不利于形成穩定的科研環境，還刺激了眾多的收入不規范行為，對公益性科研造成損害。

國家財政支付的科研人員基本工資過低可以說是中國特有的現象。國家財政支付的科研人員基本工資嚴重偏低，與科研人員付出的勞動和工作價值相差甚遠，也與日益攀高的生活居住成本不相匹配。而且，基本工資過低還會影響到科研人員退休以后的實際待遇水平，因為養老金與基本工資緊密聯系在一起。當然，提高科研人員基本工資水平需要國家事業單位工資制度的整體改革，同時需要中國政府財政加大對科研機構的穩定性支持力度。

1.3　月薪制計酬方式不符合科研人員的職業特性

在美英等發達國家，包括科研人員在內的以腦力勞動為特征的許多職業大多實行“年薪制”。科研人員實行年薪制，主要基于科研人員的職業特性：科研工作需要較高的創造力，需要對知識和科研能力的前期大量投入，需要長期穩定保障強于短期動態激勵，而且科研工作難于以類似計件的方式量化考核，短時間內也常常無法看到成果，甚至有科研失敗的風險，采用年薪制能為科研人員潛心研究提供穩定的收入保障和收入預期。日本的國立科研機構過去實行月薪制，近年來開始推行年薪制。韓國從2015年起已在公共機構全面實施成果年薪制[1]。

年薪制具有多種模式，科研人員采用的是類公務員模式，即以所聘職位等級或以職位等級加業績為基準來決定基本年薪，其特點是上限封頂、下限托底，收入透明[3]。年薪制的設計既能滿足科研人員金錢方面的下位需求，又將其約束在一個有限的空間里，給上位需求(如追求科研卓越和自我價值實現)提供了存在的空間[4]，是一種制衡關系的具體體現。

年薪制對科研人員的適用性還表現在，年薪制很大程度上是一種面向未來的分配制度。年薪的確定不是簡單地依據過去的業績，同時看重科研人員所具備的科研能力和貢獻潛力。由此不難理解，在美英等國家，一些長年沒有顯性科研產出的科研人員卻能安然地享受較高的年薪待遇。

年薪制還有助于發展中國家吸引、激勵和留住科研事業所必需的優秀人才。區別于普通科研人員的逐級晉升等級年薪制，對頂尖科研人員采取協議年薪制，根據人才價值標準確定基本年薪，并根據實績評價結果確立績效獎酬，有助于提高頂尖科研人員薪酬的國際競爭力。年薪制還有利于為從事產學研合作的科研人員設計“混合年薪”，即讓企業承擔科研人員的部分年薪支出。日本文部科學省近年來正在推進把從企業獲得的研究資金納入到科研人員年薪支付體系中的具體方案。

年薪制是建立在嚴格的年薪合同之上的，對科研人員的工資外收入有嚴格的限制規定。美英等國家公立科研機構的科研人員僅能按照年薪標準領取薪酬，拿再多的課題經費，也不能直接從課題經費中領取超出年薪標準的勞動報酬，由此避免了科研人員為獲得額外收入而承攬超出其精力范圍的科研課題，那樣做既不利于產出原創性成果，也造成國家科研資源的極大浪費。

與主要國家科研人員普遍采用年薪制不同，中國科研事業單位的科研人員迄今仍主要沿用月薪制。除了因為月薪制是中國各行業約定俗成的報酬方式之外，還因為存在著稅收上的制約條件——中國的個人所得稅是按月繳納的。目前，中國科研人員月薪收入錯綜復雜，名目繁多，包括基本工資、績效獎金、津補貼、成果(論文、專利、獲獎等)獎勵、研究經費績效“提成”等。非穩定的收入占實際總收入的比例遠高于基本工資部分，有的還有很大一部分“灰色”收入[5]，也因此引發科研人員收入差距過大、分配秩序不規范等突出問題。如何在科研事業單位引入年薪制，使得科研人員的收入變得簡約、規范、透明，已成為科研人員收入分配改革中必須解決的問題。

1.4　國家工資制度規范不到位，科研人員間不合理收入差距過大

發達國家公立科研機構科研人員的崗位工資和績效工資發放均有嚴格的制度規范，表現在：①承認和允許地區經濟發展水平、生活成本指數差異所引起的收入差距，但統一規制。例如，美國以生活成本指數來劃分聯邦雇員(包括聯邦科研人員)工資區域，科研人員的崗位工資根據所處的地區生活成本指數的不同，分別適用不同的工資標準。②各級別科研人員崗位工資通常有封頂限制，科研人員無論名望有多大，其工資收入必須按框定的或協議年薪標準發放，其工資形成機制保證了不會因無節制的挖人而出現畸高的工資。而且，不同級別科研人員的工資收入標準公開透明，差距合理。以美英國家剛入職的具有博士學位的科研人員與工資表中最高級別的科研人員工資收入差距為例，后者一般為前者的2.5倍。③實行績效獎酬的科研機構，績效獎酬不與科研經費的多寡掛鉤，績效獎酬的發放額度小，檔次差距小，等級劃分的也不多，同時要求科研機構從績效考評權力的委派、問責機制的保障、績效考評程序的規范以及績效獎酬均量信息公開等方面，制定科學嚴密的管控制度，有效防止了績效獎酬發放的隨意性。

相比發達國家，中國科研事業單位科研人員收入差距過大，同地同崗不同酬現象非常普遍，甚至一個單位內部收入差距也異常明顯，引發了科研人員的收入分配不公平感。導致科研事業單位科研人員工資收入差距過大的原因是多方面的，很多并非因科研人員個人工作質的差異，而是其他非專業的不合理因素所致，如科研機構擁有的資源和創收能力的差別、科研機構內部績效工資管理的不規范等。而這些不合理決定因素的存在又源自國家事業單位工資制度改革不到位、科研院所工資管理體制機制粗放等多種不合理制度因素：①績效工資等活的工資部分在科研人員工資收入中占比過大，而績效工資經費主要由科研機構自籌解決，各科研機構自主權非常大，績效工資水平主要取決于各機構績效工資經費來源的充裕度，這就導致科研機構之間甚至在同一科研機構內部出現績效獎金支付差異極大的情況；②傾斜性的政策。由于國家財力有限，科研經費使用方式上突出了“有限目標”，對部分科研機構形成了政策傾斜，由此不同的科研機構因政策性資源的配置差異，形成了不同的工資增長率[6]。③國家對事業單位員工的個人工資性收入一直沒有封頂限制，工資總額對科研事業單位收入分配的宏觀調控作用不夠，導致科研人員高收入群體的收入可以無限制攀比式增長。因各種機構名號和人才標簽計劃而演繹出的無管控的高薪挖人大戰，更加劇了科研人員間收入鴻溝的擴大。

1.5　績效工資分配缺乏科學合理的制度規范

科研活動具有不確定性和復雜性，科研人員的績效考評指標、考核周期、考核方式也應有一定的彈性。發達國家的公立科研機構，尤其是基礎研究機構，積極營造穩定寬松的科研環境，一方面，謹慎推進績效獎酬制度，績效獎酬比例通常限定在10%以下，另一方面，科研人員績效考核采用相對柔性、質性的評價機制，不刻意強調量化的考核指標，即使科研項目短期內未看到成果，沒有公開發表論文，但只要同行評價結果好，也會被認定為貢獻[1]。

中國科研機構績效工資制度已實施有年。按照國家確立的績效工資改革指導思想，國家對事業單位績效工資分配實行總量調控和政策指導，績效工資在上級主管部門核定總量的基礎上，由科研機構自主決定本單位績效工資的分配。但從實施以來的情況看，效果并不理想，主要表現在科研人員對“績效考核形式化”的反感以及對“績效工資分配權力化”的不滿。

首先，科研單位對科研人員的績效評價和績效工資分配乏善可陳。一些單位采取的科研人員績效評價與績效工資分配辦法，普遍存在缺乏科學性、規范性和有效性，缺乏內外在的制約和監督機制、相關組織制度建設薄弱等問題，“績效考核形式化”“考核指標數量化”“績效工資分配行政化”等不良現象普遍存在。目前中國科研機構所實行的績效工資制，多是一種以科研經費多寡和論文數量決定科研人員工資額度的分配制度，表面上雖具有客觀性，但實際上卻助長了科研人員的浮躁情緒、機會主義傾向和急功近利的短期行為。評價方式的窄化和片面量化打擊了科研人員從事長期的、重大科技創新活動的積極性，是導致中國科技領域缺乏國際級領軍人才和重大原創成果的主因之一。

其次，績效工資分配不科學、不透明，導致收入差距過大和平均分配現象并存。在長期“不患貧而患不均”的分配文化影響下，一些科研機構仍然以職稱的高低為主要依據，形成一種實質意義上的分配大鍋飯；而另一些科研機構則過度強調效益優先原則，以科研經費的多寡等簡單的量化指標來分配獎勵性績效工資，造成科研人員之間不合理收入差距的擴大。合理的績效工資收入差距有利于激勵科研人員提高科研能力和科研質量，不合理的差距只會激化矛盾，使績效工資的作用走向反面。

2　完善中國科研事業單位工資分配制度的政策建議

建立科學合理的科研人員工資性收入分配制度，是中國深化科技體制改革的一個焦點。通過對國外公立科研機構工資管理實踐的研究和分析，結合中國科研人員工資性收入分配存在的問題，本文提出如下改革建議：

2.1　加大科研機構穩定性支持力度，實現基本工資占主體的工資結構

穩定的事業費是各國政府對公立科研機構采取的主要資助方式，而其中人力薪酬是科研機構最重要的事業費支出，也是各國政府財政優先保障的部分。中國要規范科研機構收入分配秩序，首先需要理順科研人員工資性收入的經費來源渠道并加強管理。考慮到中國科研人員基本工資標準過低、績效工資中70%實際上是對科研人員過低崗位基本工資的補足，以及將橫向創收收入用于發放績效工資和津補貼的弊端，必須深化與科研人員工資經費保障有關的科技體制改革：一方面，加大對公益一類和二類科研機構穩定的事業費支持力度，使國家財政撥付的機構事業費能夠支付在職科研人員的合乎工作價值的基本工資支出，財政撥款能夠占到科研人員工資收入的70%～80%以上。另一方面，應進一步改革和完善現有的科研項目經費管理辦法，準許科研機構按全經濟成本原則和科研人員正常的績效工資福利標準，在國家科技研發項目經費中列支有關人員的實際績效工資和福利支出，由科研單位統籌發放，讓國家科研項目經費的管理規則更人性化，以減少“潛規則”扭曲科研人員道德的幾率。

2.2　推行年薪制改革，倡導人才能力薪級分配模式

收入分配不規范、差距過大和灰色收入，是包括科研機構在內的事業單位均存在的問題。中國科研人員工資制度改革的一個關鍵是分區域明確各級崗位科研人員的工資收入究竟應該是多少。推進以基本工資為主體的科研人員工資收入標準化、規范化應是工資收入分配改革的方向，而年薪制是達成這一目標的有效途徑。

中國應支持科研機構在框定的目標薪酬范圍內對頂尖科研人員實行協議年薪制，對其他科研人員實行等級年薪制。無論是協議年薪還是等級年薪，如果沒有明確的標準范圍很容易導致科研機構/科研人員之間的無序攀比和競爭，所以必須框定各自的目標年薪。對中國科研人員而言，實行年薪制并不一定意味著“高工資”，而是改變薪酬形成機制和規范收入，薪酬機制和薪酬規范遠比具體數目的高低更重要，因為它會真正改變科研人員的行為方式。引入年薪制后將取消導師指導費、論文獎勵等名目，只確定一個基本年薪總額范圍以及工作任務組合[7]。年薪制的實質是收入的標準化，是“收入透明化”和“收入封頂”制。在年薪制下，灰色收入是非法的。

中國應著力構建以能力/貢獻為本、質量導向和注重創新激勵的科研人員年薪制度。貢獻不單指已經實現的，還要重視潛在的。一些高水平的科研人員從事挑戰性強的原創性研究，10年甚至20年出不來成果，沒有顯績，對這些科研人員應基于人力資本的分配理念，實行人才能力薪級分配模式，使科研人員保持平和的心態，扎扎實實地開展周期長、影響深遠的工作。

市場上人才的供需和生活成本，是決定年薪標準的最重要因素。中國科研人員目標年薪的確定應充分考慮地區經濟發展水平和生活成本的差異，以及不同層次、類型、領域的科研機構和科研人員的差別。對計算機等市場高薪學科領域，允許參考市場薪酬水平，實行特別的年薪標準。

2.3　落實基于競爭的崗位聘任制度，為年薪制創造必要的人事制度條件

崗位級別與基本工資直接相關，崗位晉升是科研人才激勵的主要方式，必須建立科學、嚴格的崗位評聘制度。美國科研機構的研究員、高級研究員等均是經嚴格的同行評議面向社會公開競聘的科研職位而非職稱，每個職位有對應的職責，基本工資待遇也因此不同。而中國的科研人員的崗位工資長期實行的是與職稱掛鉤的模式，雖然在現行的崗位聘任制度下，崗位工資的確定嚴格意義上取決于科研人員所聘任的實際崗位，但在很多科研機構，科研人員的崗位聘任的主要依據還是職稱，也因此，相當部分的科研人員基本工資的確定是與崗位職責相脫節的。

中國傳統的職稱制度與崗位聘任制度并存，而職稱與崗位存在明顯的背離現象，表現在：①職稱評審只是一種專業任職資格認證，沒有考慮科研機構的崗位需求，存在個人能力與組織目標不匹配問題；②職稱與職責沒有緊密聯系，具有同一級別職稱者工作責任可能相差很大；③職稱只上不下，高級職稱評審過濫，職稱工資級差小，無法實現高層次人才的高工資待遇，不利于工資水平的市場化和合理化。

中國的科研機構必須改變依賴國家的職稱評定系統來界定科研人員崗位工資的傳統做法，實行嚴格的以崗位聘任制為基礎的崗位基本工資制度。與職稱的單純資格認證相比，崗位聘任制是一個內涵和外延都十分復雜的系統，涉及崗位工作分析、聘任、評價、工資及福利等諸多環節。在這方面，一些大學和科研機構已經進行了積極的探索和實踐[7]，未來還需要國家層面的職稱制度改革的整體突破，以及長聘準聘制在崗位聘任中的更多運用。

2.4　完善科研人員績效評價機制，形成正確的績效工資激勵導向

績效工資制度是中國公立科研機構收入分配制度改革的重點和難點，而獎勵性績效工資又是績效工資制度中最難把握的。獎勵性績效工資的分配不僅取決于績效工資分配原則，更取決于對科研人員的績效如何進行評價以及做出一種什么樣的評價問題。未來的改革應著力于：①提高科研機構學術權力組織和科研團隊負責人在資源配置和科研人員績效評價中的主導作用，完善績效管理系統；②以“務本職”為導向，對科研人員實施與其科研崗位職責密切相關的關鍵績效要素評價；③摒棄全量化的績效考核方式，使科研質量和科研能力成為衡量科研人員績效的首要標準；④克服唯個人和唯結果的評價傾向。以科研團隊評價引導對科研人員的個人績效評價，對挑戰性強、產出周期長的科技創新活動，重點考察科研人員的勝任力、創造力和工作勤勉表現(投入要素)，不刻意強調產出和結果，寬容失敗；⑤靈活確定績效考核周期。對重大專項項目承擔人員可以依任務節點進行人員評價，基礎研究人員可實施較長周期的評價。

2.5　健全工資分配制度，規范科研人員收入分配秩序

在國家層面，要優化工資分配體系設計，加強工資分配的監管和調控，合理化科研人員收入，建立激勵和約束相結合、科學有序的工資分配格局。建議：①科學制定工資分配指導原則，修正傳統的多勞多得分配思想，構建以能力為本、價值導向和授權化管理的收入分配制度；②設立工資收入上限和工資收入審計，嚴控過大的收入差距。政府對科研機構工資分配的調控不能僅依靠工資總額和增收調節基金的控制，還應分區域為每個級別的科研人員設定工資收入上限，當然，為了確保優秀科研人員的應有待遇，這個上限可以設得比較高，但從國際上看不能沒有；③制定科研人員兼職兼薪管理辦法，實行工資外收入申報制度，防止利益沖突。美國大學中很早就對教授有財務申報的規定，也就是教授的“陽光法案”，申報的范圍包括持股、認股優先權、工資外收入、企業董事會決策地位等，中國有必要加強類似的相關制度建設；④加大政策支持力度，提高青年科技人員的工資待遇，青年科研人員已成為科研的中堅力量，但是他們的收入水平與他們的貢獻總體上是不相稱的。未來應通過促進青年創新團隊建設、強化面向青年科研人員的廉租房等專項津補貼等政策，提高青年科研人員的科研地位和工資收入，同時加大對科研機構績效管理的監督和評價，確保績效工資按實際貢獻發放，使青年科研人員獲得與其實際貢獻相稱的績效獎勵。

3　結語

科研人員是科研機構的核心人力資本，其工資管理是科研機構管理中最關鍵、最敏感的問題，健全與崗位責任、工作能力以及顯性的和潛在的貢獻緊密聯系的崗位績效工資制度，不僅有利于保障和激勵科研人員的積極性和創造力，吸引人才、留住人才，而且有助于建立正確的收入分配導向和秩序，是提高公立科研機構創新績效的關鍵制度保障。

中國科研人員工資性收入分配中存在的種種問題成因很復雜，既涉及科技系統內部的管理問題，也涉及科技系統外部的社會環境等問題。因此科研人員工資問題的根本解決有賴于國家自上而下的事業單位收入分配制度改革的整體推進，有賴于宏觀科技體制改革的深化以及科研機構自身治理體系的完善，特別是在工資經費來源、工資標準、工資結構、績效工資決定機制等方面，既需要國家事業單位工資制度改革的整體設計，也需要一些有條件的科研機構在工資制度方面的積極探索和突破。