碳排放交易中的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)問題

潘曉濱

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

1 碳排放交易背景下產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)問題的提出

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是一對(duì)矛盾體，任何一個(gè)國(guó)家在采取環(huán)境保護(hù)措施時(shí)都必須要考慮其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的影響。氣候變化是一個(gè)全球性環(huán)境問題，需要世界主要排放國(guó)在國(guó)際條約框架下平等參與并貢獻(xiàn)自己的力量。2015年最新達(dá)成的《巴黎協(xié)定》規(guī)定了每個(gè)國(guó)家將按照提交“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（NDCs）的模式在國(guó)內(nèi)進(jìn)行自主減排和其他應(yīng)對(duì)氣候變化措施，條約并沒有要求各個(gè)締約國(guó)進(jìn)行具有法律約束力的減排活動(dòng)，減排力度由各國(guó)根據(jù)發(fā)展階段和減排成本自主決定。《巴黎協(xié)定》僅僅具有框架性，其實(shí)施細(xì)則有待后續(xù)氣候大會(huì)談判繼續(xù)協(xié)商，但在達(dá)成更有力度的國(guó)際協(xié)議之前，各國(guó)建立碳市場(chǎng)來減少國(guó)內(nèi)溫室氣體排放，可以說機(jī)遇與挑戰(zhàn)共存。一方面，國(guó)內(nèi)實(shí)施的溫室氣體限排將導(dǎo)致該國(guó)國(guó)內(nèi)的能源密集型產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至沒有氣候管制措施約束的國(guó)家，可能會(huì)帶來“碳泄漏”問題，國(guó)內(nèi)的受影響產(chǎn)業(yè)也會(huì)提出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力問題的關(guān)切。另一方面，任何國(guó)家實(shí)施的強(qiáng)制性碳排放交易制度，也是國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化多邊框架協(xié)議下進(jìn)行自主貢獻(xiàn)的必要步驟，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看該制度是應(yīng)對(duì)全球性環(huán)境問題與兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為有效的手段。

碳排放交易制度的覆蓋產(chǎn)業(yè)在初期階段可能會(huì)遇到成本瓶頸，這就需要政策制定者給予這些產(chǎn)業(yè)一定的適應(yīng)性空間，尤其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)一體化的背景下，必要的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)措施也是抑制碳泄漏等降低碳市場(chǎng)規(guī)制環(huán)境效果的有效應(yīng)對(duì)手段。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)作為一項(xiàng)臨時(shí)措施，包括將貿(mào)易暴露型企業(yè)排除到管制范圍之外，通過免費(fèi)發(fā)放配額補(bǔ)償企業(yè)產(chǎn)生的管制成本，通過采用基于實(shí)際產(chǎn)量的配額分配方法補(bǔ)償企業(yè)，對(duì)其他排放管制寬松國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征稅或設(shè)置其他履約要求。這些措施的應(yīng)用在降低產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力沖擊、平衡國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)運(yùn)行的環(huán)境完整性與經(jīng)濟(jì)效率、影響國(guó)際關(guān)系以及促成有效國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化談判等方面均會(huì)產(chǎn)生不同的影響。

2 產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)的政策選項(xiàng)

2.1 特定產(chǎn)業(yè)的過渡期豁免

競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)的可選政策之一是在碳排放交易制度覆蓋范圍中排除那些早期易受影響的產(chǎn)業(yè)。例如，許多能源密集型行業(yè)的“生產(chǎn)過程”直接排放被排除在溫室氣體排放管制之外。排除措施也可以緩解部分貿(mào)易暴露型行業(yè)所面臨的直接管制成本，不僅保護(hù)它們免受競(jìng)爭(zhēng)力沖擊，而且免受碳定價(jià)廣泛經(jīng)濟(jì)效果影響的波及。然而，限制碳市場(chǎng)覆蓋范圍將會(huì)限制經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且會(huì)降低國(guó)家溫室氣體減排項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率。該措施也會(huì)讓一些豁免行業(yè)獲得比其他非豁免行業(yè)和企業(yè)更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以該措施只能是在過渡期內(nèi)針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力十分脆弱的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有限保護(hù)。

2.2 針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的免費(fèi)配額分配與退稅

競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)的另一個(gè)可選政策是在碳市場(chǎng)初期中涵蓋一些脆弱的產(chǎn)業(yè)部門，但同時(shí)補(bǔ)償這些產(chǎn)業(yè)增加的溫室氣體控排成本。制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵考慮因素包括計(jì)算補(bǔ)償?shù)姆秶⑿问胶褪侄危约把a(bǔ)償手段的必要性和終止問題。補(bǔ)償?shù)男问街皇翘峁┟赓M(fèi)配額分配。在直接排放的情況下，配額分配可以根據(jù)企業(yè)的歷史排放量（“祖父法”），能源密集型產(chǎn)業(yè)與其他排放源相比可以獲得更慷慨的配額分配。通過將這些能源密集型行業(yè)納入在總量之內(nèi)，免費(fèi)分配方法可以獲得更好的環(huán)境效果與經(jīng)濟(jì)效率。另一種補(bǔ)償形式是稅收減免或退稅，該措施所能依靠的潛在資金來源是碳市場(chǎng)中配額拍賣所獲得的收入。退稅是對(duì)企業(yè)納入溫室氣體排放控排成本的直接補(bǔ)償，稅收減免則可以作為替代手段。

補(bǔ)償涉及的一個(gè)關(guān)鍵問題是如何計(jì)算合理的補(bǔ)償水平。使用補(bǔ)償方法的一個(gè)共同缺點(diǎn)是補(bǔ)償量可能會(huì)超過維持實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)力的需求量。對(duì)補(bǔ)償手段的影響進(jìn)行限制，將會(huì)涉及到復(fù)雜的計(jì)算，而且僅當(dāng)沖擊影響發(fā)生之時(shí)才能得到可靠的數(shù)據(jù)，而這對(duì)于工作崗位流失或其他損失已經(jīng)為時(shí)已晚。補(bǔ)償手段的另一個(gè)缺陷是資金需求，這些資金原本可以用于應(yīng)對(duì)氣候變化的其他領(lǐng)域，或與氣候變化無關(guān)的其他用途。補(bǔ)償手段另外一個(gè)重要的考慮因素是應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持這種補(bǔ)償水平。逐步淘汰補(bǔ)償措施將會(huì)額外促進(jìn)企業(yè)不斷改進(jìn)自身的溫室氣體排放績(jī)效，但也會(huì)讓它們更容易受到競(jìng)爭(zhēng)力沖擊。碳市場(chǎng)中可以針對(duì)任何免費(fèi)分配或其他針對(duì)易受影響產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)償措施設(shè)立一個(gè)定期的審查機(jī)制，以便考慮是否根據(jù)新信息進(jìn)行相關(guān)調(diào)整。

2.3 針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)的過渡期協(xié)助措施

向易受影響的產(chǎn)業(yè)提供過渡期協(xié)助來幫助行業(yè)企業(yè)適應(yīng)低碳技術(shù)，幫助工人渡過競(jìng)爭(zhēng)力沖擊時(shí)期，是另一個(gè)可以考慮的政策選項(xiàng)。對(duì)于企業(yè)而言，應(yīng)對(duì)措施包括了稅收激勵(lì)，可以通過加速折舊來鼓勵(lì)低效技術(shù)的淘汰，或者針對(duì)低碳替代技術(shù)研發(fā)和使用的稅收優(yōu)惠。企業(yè)也可以獲得激勵(lì)轉(zhuǎn)向低碳能源，例如通過提供政府補(bǔ)貼讓企業(yè)采購(gòu)或生產(chǎn)清潔能源，從而推動(dòng)生產(chǎn)過程向低碳轉(zhuǎn)變。如果這種競(jìng)爭(zhēng)力沖擊是不可避免的，政府應(yīng)當(dāng)向受影響工人和社區(qū)提供協(xié)助，包括幫助社區(qū)適應(yīng)國(guó)家政策變化所帶來的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，對(duì)于個(gè)體工人則可以提供一些收入支持和再培訓(xùn)方案，讓工人很快找到新崗位。

2.4 對(duì)進(jìn)口產(chǎn)業(yè)的邊境碳調(diào)整措施

針對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)一個(gè)飽受爭(zhēng)議的措施是對(duì)來自未采取溫室氣體排放管制或力度不夠的國(guó)家的產(chǎn)品征收調(diào)整關(guān)稅或增加其他履約要求的措施。政策選項(xiàng)之一就是基于進(jìn)口產(chǎn)品“隱含”碳排放的邊境稅，金額大致等于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品時(shí)所承擔(dān)的碳排放管制遵約成本。部分學(xué)者提議該措施很可能會(huì)挑戰(zhàn)現(xiàn)行的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，并要求進(jìn)口商必須為其進(jìn)口產(chǎn)品購(gòu)買與其排放量相當(dāng)?shù)呐漕~。碳關(guān)稅或其他類型的邊境調(diào)整措施都屬于單邊措施，該措施的合法性部分取決于其特定的設(shè)計(jì)以及國(guó)內(nèi)氣候政策的類型。由于這樣的方法先期并沒有被實(shí)施過，也沒有確定性的規(guī)則作為指導(dǎo)，專家組依據(jù)相關(guān)WTO判例進(jìn)行解釋也會(huì)各不相同。如果某國(guó)要針對(duì)別國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施該單邊措施，法律上的不確定性最終仍然必須依靠WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁定。

該措施需要另外考慮的重要因素是對(duì)于國(guó)際關(guān)系的潛在影響。如果一國(guó)實(shí)施了邊境措施，必將成為他國(guó)實(shí)施類似措施的針對(duì)目標(biāo)。例如，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)討論建立碳關(guān)稅的同時(shí)，歐盟的決策者也正在權(quán)衡是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施邊境碳措施，而且一直在爭(zhēng)論美國(guó)并沒有制定像歐盟那樣有力的減排目標(biāo)。美國(guó)的貿(mào)易官員以及其他領(lǐng)域高官也一直呼吁要注意目標(biāo)國(guó)家采取報(bào)復(fù)措施的可能性，這必然會(huì)導(dǎo)致貿(mào)易沖突的升級(jí)，而且，其伴生的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)激化更多的沖突而非合作，達(dá)成更有約束力的國(guó)際氣候協(xié)定更加舉步維艱。

3 產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)選項(xiàng)比較及其對(duì)我國(guó)的啟示

碳市場(chǎng)的建立在初始階段的過渡期之后，針對(duì)國(guó)內(nèi)脆弱產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)應(yīng)當(dāng)提到?jīng)Q策者的日程當(dāng)中。在評(píng)估各種政策選項(xiàng)過程中，政策制定者必須在尋求碳排放交易制度的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)取得平衡之時(shí)，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，并促進(jìn)國(guó)際關(guān)系和國(guó)際氣候談判向前發(fā)展。保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)力的各種具體對(duì)策各有利弊，最佳的解決之道則是建立一套組合政策措施來加以應(yīng)對(duì)。例如，一些過渡性協(xié)助方法在形式上可以結(jié)合實(shí)際產(chǎn)量來對(duì)易受影響的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，如果競(jìng)爭(zhēng)力沖擊十分顯著，則需要隨時(shí)間提高補(bǔ)償額度，如果達(dá)成了有關(guān)氣候變化國(guó)際協(xié)定，則需要淘汰補(bǔ)償措施，當(dāng)然邊境碳調(diào)整措施僅能作為最后的兜底措施，不可以輕易實(shí)施。

結(jié)語

2017年中國(guó)碳市場(chǎng)全面啟動(dòng)，雖然僅僅覆蓋了火力發(fā)電一個(gè)行業(yè)，但在可預(yù)見的未來，更多排放產(chǎn)業(yè)勢(shì)必納入到覆蓋范圍之內(nèi)，那么針對(duì)一些面臨激勵(lì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)且嚴(yán)重依賴能源消耗的產(chǎn)業(yè)，如若納入碳市場(chǎng)則需要進(jìn)行必要的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)制度設(shè)計(jì)，西方國(guó)家針對(duì)這類產(chǎn)業(yè)的過渡期免費(fèi)分配以及附加性補(bǔ)償措施是可以借鑒的，必要時(shí)我國(guó)仍然需要未雨綢繆，制定必要的碳泄漏產(chǎn)業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，納入到碳市場(chǎng)制度體系之中。