我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度研究

葉 軍

（建湖縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站，江蘇 建湖 224700）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近些年我國(guó)各地區(qū)“重化工業(yè)”的發(fā)展動(dòng)向愈來(lái)愈明顯，與此同時(shí)也出現(xiàn)了一些化學(xué)品污染和破壞環(huán)境的現(xiàn)象[1]。目前，我國(guó)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量十分令人擔(dān)憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境污染問(wèn)題突出，使得人們的生活和生產(chǎn)安全受到威脅，甚至可能影響社會(huì)的和諧安定。因此，如何有效防治土壤污染，科學(xué)保護(hù)土壤環(huán)境已成為十分重要的環(huán)保研究課題。

1 我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度分析

土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)不僅是防治土壤污染的重要途徑，也是加強(qiáng)環(huán)境管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而監(jiān)測(cè)獲得的數(shù)據(jù)能夠?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法提供有效的依據(jù)。土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度指的是為避免土壤污染，改進(jìn)土壤環(huán)境質(zhì)量，由專業(yè)的環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)依法制定程序與權(quán)限，遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范周期性監(jiān)測(cè)土壤環(huán)境質(zhì)量以及其變化趨勢(shì)，同時(shí)向環(huán)保監(jiān)管部門提供監(jiān)測(cè)報(bào)告的制度[2]。監(jiān)測(cè)土壤環(huán)境能明確污染物分布情況及種類，甚至是污染途徑，進(jìn)而準(zhǔn)確預(yù)估其變化趨勢(shì)，把握可能出現(xiàn)的重大環(huán)境隱患[3]。制定土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度不僅能規(guī)范土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)行為，還可避免土壤污染加劇，有效保護(hù)土壤環(huán)境。

2 我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度中的問(wèn)題

2.1 不完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度內(nèi)容

2.1.1 未統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

我國(guó)空氣與水環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)、技術(shù)體系及評(píng)價(jià)方法趨于成熟，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的發(fā)展與其對(duì)比則處于嚴(yán)重滯后狀態(tài)，并且在環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展中依舊是薄弱環(huán)節(jié)，主要原因在于隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科技的不斷發(fā)展，土壤環(huán)境質(zhì)量也相應(yīng)出現(xiàn)變化，進(jìn)而使污染現(xiàn)象進(jìn)一步加重。另外，有關(guān)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范與監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)處于滯后狀態(tài)，若不能進(jìn)一步完善技術(shù)指導(dǎo)規(guī)范，使其更加科學(xué)化，滿足監(jiān)測(cè)要求，將無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代背景下土壤監(jiān)管的需求。

2.1.2 監(jiān)測(cè)監(jiān)管體制不順

客觀上來(lái)說(shuō)，我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)應(yīng)在統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上進(jìn)行分工負(fù)責(zé)管理，其中環(huán)境保護(hù)部門為統(tǒng)一管理的主體，農(nóng)業(yè)部門為分工管理的主要負(fù)責(zé)方，但當(dāng)下環(huán)保部門僅統(tǒng)一監(jiān)管土壤污染監(jiān)測(cè)，未對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)實(shí)行有效的管理。國(guó)家規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)管土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，但過(guò)于集中的監(jiān)管會(huì)受到各方面的干擾，甚至?xí)霈F(xiàn)質(zhì)疑監(jiān)測(cè)結(jié)果的情況[4]。另外，國(guó)家規(guī)定農(nóng)用地土壤為監(jiān)測(cè)的主要對(duì)象，監(jiān)管對(duì)象為農(nóng)業(yè)部門，而未相應(yīng)規(guī)定其他地區(qū)的土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)，各個(gè)行政部門缺乏聯(lián)系及溝通，更不用說(shuō)監(jiān)管部門能夠統(tǒng)一管理。

2.2 不健全的監(jiān)測(cè)制度法律體系

2.2.1 土壤污染防治立法一度長(zhǎng)期空缺

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)土壤環(huán)境的保護(hù)力度不夠，土壤污染防治法曾處于缺位狀態(tài)，主要原因有二。一是走經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展道路，使政府忽視了對(duì)土壤環(huán)境的保護(hù)。二是不同監(jiān)管部門制定的法規(guī)制度存在差異，相關(guān)內(nèi)容散見于《水土保持法》《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》《土地管理法》等法律中，人們未認(rèn)識(shí)到專門立法的必要性[5]。令人欣慰的是，2018年8月31日，中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行。該法律的頒布，既有助于完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治的法律制度體系，又為我國(guó)開展土壤防治，扎實(shí)推進(jìn)“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”提供了法律基石。

2.2.2 環(huán)境監(jiān)管制度落后

通過(guò)匯總政策、法律法規(guī)文件，筆者發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的立法尚有一定的發(fā)展空間，比較落后的有《全國(guó)環(huán)境監(jiān)管條例》，效力等級(jí)低的有《環(huán)境監(jiān)管辦法》，且未出臺(tái)新的《環(huán)境監(jiān)管條例》[6]。2009年，國(guó)家針對(duì)《環(huán)境監(jiān)管條例》展開了意見稿征求活動(dòng)，但直至最后也未能出臺(tái)。征求意見稿指出：“國(guó)務(wù)院環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一管理全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。”從中不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門擁有較大的管理權(quán)力，但其升級(jí)時(shí)間較短，發(fā)展尚不完全，外加政府各個(gè)部門機(jī)構(gòu)重疊，職權(quán)明確，不會(huì)輕易受限于其他部門，最終造成此條例至今被擱置。

2.3 不到位的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度保障

2.3.1 未建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

土壤污染具有危害突然性、滯后性與隱蔽性等特點(diǎn)，一旦污染物超出土壤容量閾值，將會(huì)帶來(lái)不可估量的危害[7]。為避免出現(xiàn)重大污染事件，增強(qiáng)土壤防控污染的能力，構(gòu)建預(yù)警體系十分必要。我國(guó)大氣、水污染等預(yù)警監(jiān)測(cè)體系的初步建立花費(fèi)了較長(zhǎng)時(shí)間，因此也應(yīng)當(dāng)建立并健全土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的相關(guān)預(yù)警體系。

2.3.2 財(cái)政保障不到位

首先是監(jiān)測(cè)儀器方面，監(jiān)測(cè)設(shè)備配置水平落后于土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展的步伐，這是我國(guó)當(dāng)下環(huán)境監(jiān)測(cè)站比較常見的情況，特別是基層環(huán)境監(jiān)測(cè)站。監(jiān)測(cè)技術(shù)人員專業(yè)素質(zhì)缺乏，使得監(jiān)測(cè)活動(dòng)無(wú)法順利開展。另外，設(shè)備的維修費(fèi)用也是監(jiān)測(cè)工作開展中的難點(diǎn)，此類監(jiān)測(cè)設(shè)備使用頻繁，因此故障發(fā)生率也較高，專業(yè)維修花銷大。其次是運(yùn)行經(jīng)費(fèi)方面，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)前，需歷經(jīng)布設(shè)，采集、流轉(zhuǎn)、制備及保存樣品等多個(gè)環(huán)節(jié)，保存措施、物流費(fèi)用等均需花費(fèi)不小的資金[8]。相關(guān)技術(shù)人員工資福利低；監(jiān)測(cè)工作開展的辦公費(fèi)用、研究經(jīng)費(fèi)等公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；科技創(chuàng)新、崗位津貼福利不合理；新型科技研究動(dòng)力低等，均體現(xiàn)出財(cái)政保障不足。

3 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度完善的對(duì)策

3.1 健全相關(guān)法律體系

3.1.1 制定污染防治立法

目前，我國(guó)土壤環(huán)境整體上不容樂(lè)觀，部分區(qū)域存在嚴(yán)重的污染。眾所周知，土壤污染會(huì)間接或直接地危害到百姓的飲食用水與食品安全，其與民眾的切身利益息息相關(guān)[9]。我國(guó)土壤污染預(yù)防治工作基礎(chǔ)較為薄弱，從維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保障百姓健康與食品安全等角度出發(fā)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)籌規(guī)劃，建立完整、科學(xué)的土壤污染防治法律制度，從制度層面保護(hù)土壤環(huán)境。2017年，國(guó)家已將土壤污染防治立法提上日程，經(jīng)過(guò)社會(huì)各界的努力，2018年8月，《土壤污染防治法》正式出臺(tái)。

3.1.2 修改規(guī)范與法律文件

《環(huán)境監(jiān)管辦法》是指導(dǎo)與規(guī)定環(huán)境監(jiān)測(cè)工作開展的辦法，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)需受其制約，但此辦法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)發(fā)展的進(jìn)程。2009年，《環(huán)境監(jiān)管辦法》修訂稿啟動(dòng)征求意見，也發(fā)表過(guò)草案稿，但受多方面因素的影響，尚未能出臺(tái)。完善法規(guī)、規(guī)范性文件等內(nèi)容，使一些政策性文件更加法律化，能使土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度更加全面，完善相關(guān)法律法規(guī)，能增強(qiáng)政策文件的約束力，使土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)真正有法可依。

3.2 完善監(jiān)測(cè)制度內(nèi)容

3.2.1 監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一化

為進(jìn)一步保障土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的合理開展，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境部作為制定土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的唯一權(quán)威部門，再由其授權(quán)委托或組織其他行業(yè)、部門等重新制訂適合不同土壤類型、性質(zhì)且專門的監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，借助先進(jìn)的監(jiān)測(cè)技術(shù)，完善并統(tǒng)一操作性強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范，以有效解決監(jiān)測(cè)技術(shù)陳舊、方法數(shù)量不足等問(wèn)題，在提高監(jiān)測(cè)技術(shù)水平的同時(shí)避免資源浪費(fèi)等情況。此外，還需盡快明確監(jiān)測(cè)分析方法，并及時(shí)更新補(bǔ)充，通過(guò)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的方式發(fā)布，以確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析更具可信度與科學(xué)性。其他部門可以自行擬定分析方法，如果監(jiān)測(cè)結(jié)果存在差異，則以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為主。

3.2.2 明確監(jiān)測(cè)對(duì)象

盡快明確土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)對(duì)象，將國(guó)家土壤環(huán)境狀況調(diào)查值作為基礎(chǔ)，結(jié)合無(wú)機(jī)物、有機(jī)物與毒重金屬等探測(cè)結(jié)果增加控制指標(biāo)，對(duì)于尚未納入的無(wú)機(jī)物和有機(jī)物，需綜合考察影響土壤環(huán)境變化的因素，盡快增加新的監(jiān)控指標(biāo)，早日出臺(tái)新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)結(jié)合所處地區(qū)具體情況，借鑒國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定適合自身的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，添加適宜的監(jiān)控指標(biāo)。我國(guó)當(dāng)下缺乏針對(duì)土地利用類型的土壤污染監(jiān)控指標(biāo)，《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》詳細(xì)解釋了建設(shè)用地，并分類分級(jí)地規(guī)定了污染監(jiān)控指標(biāo)，如有機(jī)物、金屬等[10]。盡管如此，依舊需要不斷探索與研究建設(shè)用地中的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)，將滯后的污染監(jiān)控指標(biāo)盡快找出，從而準(zhǔn)確把握污染監(jiān)測(cè)信息，落實(shí)土壤污染防治工作。

3.2.3 明確土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制

為防止土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管權(quán)限劃分不清或監(jiān)管出現(xiàn)沖突，需通過(guò)法律形式確定生態(tài)環(huán)境部門、相關(guān)職能部門以及地方政府之間的關(guān)系，明確其他行政職能部門的監(jiān)管權(quán)限與管理職能，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的。改變零星式管理模式，確定生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)管權(quán)限，在其他部門進(jìn)行土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)提供必要的技術(shù)支持，同時(shí)要求監(jiān)測(cè)配合，將監(jiān)測(cè)所獲信息定期上傳到數(shù)據(jù)庫(kù)，以達(dá)到共享的目的，并且其在監(jiān)測(cè)工作中僅具備參與、提出建議與配合的義務(wù)，不授予單獨(dú)決策的權(quán)力，由環(huán)保部門嚴(yán)格監(jiān)督。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)制度保障

3.3.1 納入土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

為了提高土壤環(huán)境的應(yīng)急處理能力，人們需構(gòu)建土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。對(duì)于大氣與水質(zhì)量污染監(jiān)測(cè)，人們已掌握先進(jìn)的技術(shù)、科研經(jīng)驗(yàn)，而環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系也初步形成，這為土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的構(gòu)建奠定了良好的基礎(chǔ)，將土壤歸于環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系中，需參考、引用先進(jìn)的技術(shù)，多引進(jìn)高科技設(shè)備儀器，做好監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)工作，不斷利用網(wǎng)絡(luò)資源與各類監(jiān)測(cè)手段，構(gòu)建自動(dòng)監(jiān)測(cè)及數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將相關(guān)計(jì)劃制定好并組織實(shí)施，以采取措施積極干預(yù)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警。

3.3.2 加強(qiáng)財(cái)政支撐

增加各地區(qū)財(cái)政預(yù)算，完善財(cái)政保障制度。各地區(qū)財(cái)政預(yù)算的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放置于土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)中，盡量細(xì)化開支，如監(jiān)測(cè)維護(hù)費(fèi)用、設(shè)備更新費(fèi)用、監(jiān)測(cè)人員的津貼獎(jiǎng)金支出以及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)開支等，特別是對(duì)科技進(jìn)步做出重大貢獻(xiàn)的人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。另外，國(guó)家應(yīng)針對(duì)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)立專項(xiàng)資金，盡量緩解地方政府的財(cái)務(wù)壓力，包括土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)相關(guān)部門的財(cái)政壓力，使科研與監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)不足的情況得到良好解決，最終保障監(jiān)測(cè)工作有序開展。

4 土壤環(huán)境的質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)路線

4.1 監(jiān)測(cè)點(diǎn)位

根據(jù)我國(guó)相關(guān)規(guī)劃中全面監(jiān)測(cè)土壤環(huán)境質(zhì)量并逐漸開展對(duì)危險(xiǎn)廢物、固體廢物以及污染場(chǎng)地監(jiān)測(cè)的要求，需要在調(diào)查土壤污染物的同時(shí)，以代表性、可比性、連續(xù)性和科學(xué)性原則為基礎(chǔ)，著重監(jiān)測(cè)農(nóng)田、果林以及飲用水地附近土壤資源，確定這些地區(qū)作為國(guó)家監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，實(shí)現(xiàn)周期性（5年一周期）監(jiān)測(cè)。另外，對(duì)于敏感地區(qū)或污染高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，應(yīng)采取加密跟蹤監(jiān)測(cè)的方式評(píng)價(jià)土壤污染情況。

4.2 采樣與制樣方法

4.2.1 采樣

在采集樣品之前，應(yīng)首先記錄下點(diǎn)位的坐標(biāo)并拍下照片，然后采集表層的土壤，此過(guò)程需要填寫采樣記錄并存檔。

4.2.2 風(fēng)干

將采集土壤帶入風(fēng)干室并放置在風(fēng)干盤中，將雜物（石塊、植物殘留、動(dòng)物殘留等）去除后，攤成薄層。

4.2.3 粗磨分樣

經(jīng)粗磨后，將樣品進(jìn)行稱重，并保留3份樣品，包括國(guó)家樣品庫(kù)樣品、省級(jí)樣品庫(kù)樣品和現(xiàn)場(chǎng)研究樣品。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)研究樣品繼續(xù)進(jìn)行研磨并通過(guò)尼龍篩選得到2份。

4.2.4 細(xì)磨分樣

采用瑪瑙球磨機(jī)，將其研磨并通過(guò)更精細(xì)的尼龍篩，經(jīng)四分法得到樣品，將其裝瓶以備用。

4.3 監(jiān)測(cè)指標(biāo)與評(píng)價(jià)方法

在建成全國(guó)性的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)站后，需根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)劃要求，綜合全國(guó)其他地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，開展例行監(jiān)測(cè)工作，主要監(jiān)測(cè)指標(biāo)為pH、重金屬元素、多氯聯(lián)苯類含量和陽(yáng)離子交換量等。

4.4 質(zhì)量保證

監(jiān)測(cè)路線的有效執(zhí)行，離不開監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理制度的保障。人們應(yīng)建立并健全質(zhì)量管理責(zé)任制，確保土壤環(huán)境的相關(guān)監(jiān)測(cè)報(bào)告符合要求，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)可信度。對(duì)于土壤監(jiān)測(cè)的具體工作，需要根據(jù)相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和要求，在實(shí)驗(yàn)室中進(jìn)行空白試驗(yàn)、密碼平行樣以及標(biāo)準(zhǔn)樣的質(zhì)量控制。對(duì)于采樣記錄、樣品交接記錄、分析記錄和前處理記錄、報(bào)告記錄等應(yīng)保證齊全，同時(shí)應(yīng)建立完備的土壤樣品檔案，保證各樣品都能進(jìn)行再現(xiàn)性的復(fù)測(cè)。

5 結(jié)論

土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)是了解其質(zhì)量狀況的有效方式，盡管我國(guó)當(dāng)下已建立相關(guān)監(jiān)測(cè)制度，但法律法規(guī)方面的內(nèi)容尚不完善，仍未有效把握土壤環(huán)境質(zhì)量的變化趨勢(shì)。此外，土壤環(huán)境污染及質(zhì)量改變是日積月累的結(jié)果，污染變異化與多樣化使得土壤修復(fù)需要付出較高的金錢與時(shí)間成本，且不一定獲得令人滿意的結(jié)果。立足預(yù)防為主和綜合治理，人們應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的實(shí)際情況，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)行為，建立健全、科學(xué)、切實(shí)可行的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。