提質背景下的河南省教育設施專項規劃思考

劉先林 李會君

1.河南省城鄉規劃設計研究總院有限公司，河南鄭州 450000；2.河南省許昌市禹州市城鄉規劃局，河南許昌 461670

1 百城提質背景

2016年12 月，《中共河南省委河南省人民政府關于推進百城建設提質工程的意見》出臺，第一批共有45個市縣先行先試。意見要求各縣（市）要按照“多規合一”原則，編制統籌城鄉、覆蓋全域的城鄉總體規劃，以構建規模適度、布局合理、設施完善、生態宜居、特色明顯的現代化城市，建設一流縣城為目標。意見同時要求加快各項市政公用設施和公共服務設施專項規劃、控制性詳細規劃編制，以滿足居民需要、城鎮安全和高效運營為目標，提高市政基礎設施和公共服務設施規劃配置標準。

河南省委、省政府決定百城提質與文明城市、園林城市等創建工作同步推進，百城建設提質為文明城市創造硬件支撐，文明城市創建進一步提升百城建設提質的內涵。2017年9月，河南省百城提質辦發文通知，明確了市政基礎設施和公共服務設施專項規劃的內容，城市教育設施專項規劃為33項之一。

2 新的政策文件、規范對教育設施專項規劃的要求

近年來，隨著我國對教育事業的重視程度的增大，相繼出臺了一些政策文件和標準，推動著教育事業的蓬勃發展，也在逐步優化、改變規劃編制的思路。

2016年4 月，李克強主持召開國務院常務會議，部署加快中西部教育發展補“短板” ，夯實發展基礎促進社會公平。2016年7月，河南省人民政府辦公廳印發《河南省義務教育學校辦學條件基本標準（試行）》，此標準是河南省各級政府及有關部門規劃、建設、管理、督導和評價學校的重要依據。2016年12月，《河南省縣城規劃建設導則》印發，在縣城公共服務設施體系表中明確教育設施設置要求與建議，在國家現行標準基礎上有所提高，尤其高中層面，人口5-20萬人口的縣城至少建設1所省級達標學校，人口20-50萬人口的縣城至少建設2所省級達標學校。2017年3月，《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》出臺，意見提出到2020年，全國普及高中階段教育，適應初中畢業生接受良好高中階段教育的需求。全國、各省（區、市）毛入學率均達到90%以上，中西部貧困地區毛入學率顯著提升。2018年5月，《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》頒布，意見要求高度重視農村義務教育，堅持底線思維，實施底部攻堅，統籌推進城鄉義務教育一體化改革發展。

3 重點思考

教育設施專項規劃為傳統規劃，可單獨編制，也有部分地市將其直接納入城市公共服務設施體系中統籌編制。

教育設施專項規劃一般分為五個階段，分別為前期策劃階段、現狀調研階段、方案編制階段、社會公示階段和報批歸檔階段，其中方案編制階段為核心，方案編制主要是定目標（近期、遠期目標）、定指標體系（班型、千人指標、用地標準等）、定布局。

在當前城鄉規劃改革和河南省百城提質背景下，本文主要依托上述45個縣市的具體項目實踐，思考探討新時期河南省教育設施專項規劃編制過程中應當關注的幾個重點。

3.1 依托總規，順應不同城市現實需要

從規劃體系看，專項規劃總體上說屬于過程性規劃，是編制控制性詳細規劃的依據，但是專項規劃的內容也是城市總體規劃階段的基礎性規劃，具有支撐性、前置性的特點。

在第一批45個市縣中，截止到2018年1月底，駐馬店、鞏義、蘭考、汝州、鄧州、固始、鹿邑、新蔡、舞鋼、林州、禹州、舞陽、光山、淮濱、扶溝、遂平等16縣市總體規劃已經獲得批復，規劃期末多為2030年，周口、滑縣、長垣、永城、滎陽、新密、登封、新鄭等城市總規完成待批。

依托總規批復情況，總體上各城市教育設施專項規劃應積極落實總規確定的城市發展目標，補齊公共服務設施短板，具體工作方法上稍有區別。對于總規已批復城市，建議重點在于細化總規對于教育設施的配置，同時可對2035年城市的教育設施進行戰略研究，以便下一步調整或者修訂總體規劃時肯定或者延續專項規劃的內容；對于總規完成待批城市，深入研究教育設施專項規劃后，可對城市總體規劃進行一定反饋，與總規修編單位有效對接，力促教育設施專項規劃核心內容納入總規最后成果。

3.2 城鄉統籌，反映當前城鎮化特點

2016年9月1 日，住房城鄉建設部在山東省濟南市召開全國城鄉規劃改革工作座談會，會議指出城鄉規劃改革在工作思路上做好四個轉變，第一就是從中心城區向全域管控轉變，做好“統籌規劃”。

河南省第一批百城提質市縣總體看來城鎮化水平低，亟待城鄉統籌。強化城鄉統籌，應探討新型城鄉關系，加強中心城區輻射力；制定針對地方特點、非均衡的空間發展戰略，明確發展重點；確定城鄉統籌綜合目標，強力打造各類支撐體系，以基本公共服務均等化為方向，以人為本，推進基礎設施和公共服務設施合理布局。

3.3 因地制宜，確定合適指標體系

十九大提出我國“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，教育設施的滿足也是重要的一環。在當前城市擴容提質、教育事業蓬勃發展的關鍵時期，應轉變以前“追趕規劃”的思路，在以有關規范為基礎的前提下對服務設施的類型、數量、布局等進行適當的調整，以使其適應城市發展的需求，從“追趕規劃”到“超前規劃”。

規劃班型、用地標準等建議符合《河南省義務教育學校辦學條件基本標準（試行）》各項要求，滿足《河南省縣城規劃建設導則》中部分設施的特殊需要，以上兩項依據未考慮到部分，參照《城市公共服務設施規劃標準（征求意見稿）》結合地方情況酌情執行。千人指標應對照省內其他城市數據和本地歷年統計數據，考慮即將面臨的發展機遇和挑戰以及流動人口子女就學問題，分城鄉確定，可有一定突破。

3.4 專項整合，保障用地且協調

現行公共服務設施規劃多為“縱向”體系，忽視“橫向”關系，規劃各類設施的結合性不強。此外，公共服務設施用地重疊沖突、布局不合理、相互之間產生不良影響的現象時有發生。規劃內容相互掣肘、規劃的協調性不足嚴重削弱了規劃的科學性和權威性，甚至造成空間管控無序、土地資源浪費和項目推進困難等問題，致使規劃管理無所適從[1]。

從目前河南省的專項規劃編制情況來看，專項規劃多由某一行業主管部門負責，但與其他相關部門的溝通、銜接不夠，一些指標不一致，影響了規劃成果的質量。理想情況是各類專項規劃由同一家規劃設計單位編制，同步推進，相互協調和反饋，最后整體和諧、各成體系。多家單位編制不同專項規劃，目標、指標、用地、設施共建共享等內容的銜接是關鍵，建議由政府辦或其他綜合類部門牽頭，建立聯系溝通機制，小矛盾內部消化，大沖突上移討論解決，有條件地區可以探索規劃編制權的整合。

3.5 緊抓落實，做好與控規銜接

中心城區教育設施可采用“實線控制、虛線控制、點位控制、指標控制”等差別化的控制方式，以保證規劃管理實施的“剛性與彈性”，建議引入教育片區概念，提供專項規劃與控制性詳細規劃對接平臺。

中心城區教育片區的劃定以城市總體規劃的片區劃分和已批的空間規劃、控制性詳細規劃邊界為依據，并充分考慮規劃教育設施的管理因素，可突破行政區劃。各教育片區為一整體，專項規劃控制的規模和總量為建議值，控規編制過程中應予以保障，同時可根據開發強度和發展需求適量增加。初中、小學若有增減合并調整，可優先在片區內平衡，若有學校結合其它片區調整，應編制專題研究報告，并獲得縣（市）規劃、教育主管部門論證同意。高中根據具體情況再行確定。

3.6 政策引導，有序有效實施

目前河南省專項規劃存在一點的重編制、輕實施的現象，部分規劃缺乏行之有效的實施方案，規劃難以達到預期效果。

提質背景下應強化近期建設規劃，明確到2020年重點建設項目，保障土地供應，納入到各地市的《百城提質建設項目庫》，爭取政策和資金支持；建議將各類教育設施用地范圍線作為城市繼紅線、藍線、綠線、紫線和黃線之后的又一條強制性用地控制線，納入法定規劃控制管理范疇；建立聯席審查制度，加強建設和管理的透明度。縣（市）規劃行政部門在編制新區規劃和制定舊城區改造規劃時，需要為老城區學校留出改造擴容空間，縣（市）規劃行政部門在評審制定有關規劃時應吸收教育行政部門參加，規劃成果應征得縣（市）教育行政部門同意后報縣（市）政府批準。

4 結語

河南省打好“產業結構優化升級、創新驅動發展、基礎能力建設、新型城鎮化”四張牌是未來一段時期的重點工作，做好專項規劃是保障基礎能力建設的重要前提。教育設施專項規劃在任何時期都應以解決當地實際問題為首要目標，但也鼓勵利用新技術、新方法去充實研究支撐，鼓勵乘勢利導，因時制宜，從而做到促進真正的提質發展。