我國環(huán)境影響評價與社會穩(wěn)定風險評估制度關系的思考

黃 迪，劉海東，王亞男*

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

近年來，項目建設面臨的風險愈發(fā)復雜多樣，部分建設項目周邊群眾的環(huán)境訴求和社會利益相互交織，處置不當容易引發(fā)環(huán)境社會風險事件，成為社會經(jīng)濟正常發(fā)展的掣肘。為預防和化解我國項目建設引發(fā)的環(huán)境問題和社會問題，強化建設項目源頭管控和治理，我國先后制定了環(huán)境影響評價制度（以下簡稱環(huán)評）和社會穩(wěn)定風險評估制度（以下簡稱穩(wěn)評），兩者顯著發(fā)揮了風險防控作用，但執(zhí)行過程中也暴露出了邊界不清、內(nèi)容交叉等諸多問題。為此，亟需從宏觀全局角度，系統(tǒng)總結環(huán)評和穩(wěn)評制度發(fā)展歷程和現(xiàn)存差異，深入挖掘兩者制度設計和評價內(nèi)容上的潛在關聯(lián)，探討兩者關系銜接的具體路徑，從而進一步提高建設項目行政審批效率，推動建設項目平穩(wěn)落地運行。

1 環(huán)評和穩(wěn)評制度的源起和實踐

1.1 環(huán)境影響評價制度

環(huán)評制度是當前我國知名度最高、推廣力度最大的環(huán)境管理制度之一，自設計之初至今在分析、預測和評估規(guī)劃建設項目環(huán)境問題方面發(fā)揮了重要作用。環(huán)評最早由美國首創(chuàng)，20世紀70年代引入我國，并于1979年在《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》中以法律的形式確立下來。2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的頒布實施，為環(huán)評提供了更堅實的法律保障。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，環(huán)評是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)評制度作為一項“舶來品”，與中國的政府管理體系相結合后，形成了中國獨有的管理框架，包括由審批部門、技術評估單位、評價機構、項目建設單位及監(jiān)督方組成的運行體系，由環(huán)評技術導則、標準與規(guī)范等形成的技術體系[1]。隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》的修訂出臺，我國環(huán)評制度日臻成熟和完善，在推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)合理布局，嚴把項目環(huán)境準入，優(yōu)化項目選址選線，強化污染防治和生態(tài)保護措施，有效防范環(huán)境風險，保護各類環(huán)境敏感目標，維護公眾合法環(huán)境權益等方面發(fā)揮著重要作用[2]。但也還存在制度設計不合理、工作邊界不清、評價內(nèi)容“虛胖”、環(huán)境整改措施不落地及環(huán)評執(zhí)行率不高等問題。

1.2 社會穩(wěn)定風險評估制度

穩(wěn)評制度起源于2005年四川省遂寧市的地方實踐創(chuàng)新，并經(jīng)歷了“地方先行—中央采納—推廣實行”的發(fā)展歷程，其目的主要是預防和化解重大工程項目建設引發(fā)的社會矛盾[3]。中央辦公廳、國務院辦公廳于2012年發(fā)布《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見（試行）》，同年8月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》，標志著我國開始建立重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制。穩(wěn)評機制要求，項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當對社會穩(wěn)定風險進行調(diào)查分析，征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩(wěn)定風險等級建議。穩(wěn)評制度的實施對重大決策本身、公眾和社會產(chǎn)生了一定的積極影響，但還存在配套制度設計缺失、審批不明確、穩(wěn)評被動和流于形式等突出問題。

2 環(huán)評和穩(wěn)評制度的區(qū)別和內(nèi)在聯(lián)系

2.1 環(huán)評和穩(wěn)評制度的區(qū)別

自制度建立以來，我國建設項目環(huán)評和穩(wěn)評都有了長足發(fā)展，但由于頂層設計的“零散化”和我國行政管理部門“各自為政”的體制約束，建設項目風險的防控呈現(xiàn)出“碎片化”。我國涉環(huán)保建設項目的行政管理職能分散在環(huán)保、維穩(wěn)、住建等相關部門，各部門之間條塊分割問題嚴重，管理存在重疊和交叉。從兩者制度設計的意圖和出發(fā)點來看，環(huán)評和穩(wěn)評制度主要存在以下六個方面的顯著區(qū)別。

2.1.1 法律地位上的不對等

環(huán)評制度的實施依據(jù)包括總法、專項法、部門規(guī)章和涉及公眾參與、環(huán)評技術導則等各類標準規(guī)范，環(huán)評的法規(guī)制度體系相對嚴謹和健全；穩(wěn)評的實施主要是依據(jù)中辦、國辦出臺的指導意見和國家發(fā)改委出臺的部門規(guī)章，缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)化、權威性的法律規(guī)范體系，使得穩(wěn)評工作的規(guī)范性、權威性不夠，很大程度上影響了穩(wěn)評的執(zhí)行率和評估效果[4]。

2.1.2 適用范圍上寬窄不一

環(huán)評適用于各類可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃、建設項目，根據(jù)2016年出臺的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，需根據(jù)類別和影響程度，對所列出的23項共199類建設項目分類開展環(huán)評；穩(wěn)評的適用范圍則只包括重大工程建設項目，除國家發(fā)改委規(guī)定的“報國家發(fā)展改革委審批、核準或者核報國務院審批、核準的在中華人民共和國境內(nèi)建設實施的固定資產(chǎn)投資項目”定義為重大項目外，各地對于“重大”項目把握尺度不一。

2.1.3 評價目標上各有側(cè)重

環(huán)評的最終目標是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善，評價對象在于“物”，通過分析預測環(huán)境影響程度，提出環(huán)境保護措施，客觀性和確定性較強；而穩(wěn)評的最終目標是社會即人為環(huán)境的穩(wěn)定性，在于“人”，通過分析評價及時發(fā)現(xiàn)風險，化解社會矛盾，具有明顯的主觀性和隨機性。

2.1.4 評價內(nèi)容有所交叉

穩(wěn)評制度泛于環(huán)評制度。穩(wěn)評制度的評估內(nèi)容包括項目建設的合法性、合理性、可行性和社會風險可控性，涵蓋社會領域、環(huán)境領域、文化領域及政治經(jīng)濟領域的各種風險因素，為“多元對象的多維表現(xiàn)”；而環(huán)評制度的評價內(nèi)容包括各個環(huán)境要素，是“單一對象（環(huán)境）的多維表現(xiàn)”[5]。

2.1.5 公眾參與規(guī)范性差異明顯

環(huán)評制度嚴于穩(wěn)評制度?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中對建設項目公眾參與的一般要求、組織形式等做出了明確規(guī)定，而穩(wěn)評中僅提出了公眾參與的原則性要求，規(guī)范性相對較弱；從公眾參與的效力上看，兩者公眾參與的地位與其制度設計規(guī)范性并無關聯(lián)：環(huán)評編制中建設單位可以尋找理由“不采納公眾的反對意見”，反觀穩(wěn)評，則是把公眾超過一定比例的反對意見上升為項目推進的“一票否決”項，未取得周邊群眾同意前不允許項目草率上馬[6]。

2.1.6 審批差異顯著

環(huán)評報告編制完成后，相應環(huán)保行政主管部門將依法對環(huán)評報告進行行政審批，出具審批意見并書面通知建設單位；穩(wěn)評制度中并沒有對穩(wěn)評報告進行單獨批復的行政審批要求，穩(wěn)評僅作為項目可研報告、申請報告的重要內(nèi)容，隨可研報告、申請報告共同報發(fā)改部門進行審批或核準。

2.2 環(huán)評和穩(wěn)評制度的內(nèi)在聯(lián)系

2.2.1 制度設計層面互有交叉

環(huán)評和穩(wěn)評在因環(huán)境問題引發(fā)的社會風險領域，兩者的適用范圍、實施主體、實施程序、評價內(nèi)容、公眾參與等均存在交叉。從適用范圍上看，兩種制度均適用于垃圾焚燒、PX化工、涉核等環(huán)境社會風險項目，相關部門對于環(huán)評和穩(wěn)評的批復是項目開工建設的前置條件；從實施程序上看，通常情況下兩者是在項目決策階段由建設單位委托具有相應資質(zhì)的第三方機構并行開展；現(xiàn)階段的社會治理的主體不僅是黨和政府，還要依托各類社會力量的協(xié)同和公眾的參與，其制度約束是破解“全能政府”慣性障礙的有效途徑[7]。從公眾參與要求上看，環(huán)評和穩(wěn)評是為數(shù)不多的明確要求開展公眾參與工作的政府決策制度，其現(xiàn)有法規(guī)政策、標準規(guī)范中均對公眾參與做出了不同形式的規(guī)定，強調(diào)將公眾意見作為從源頭上預防和化解各類矛盾，推動科學、民主、依法決策的手段。兩者在公眾參與的組織形式上也具有相似性，都提出應通過召開座談會、論證會、聽證會等方式，了解相關群眾的意愿和訴求。環(huán)評和穩(wěn)評公眾參與的責任主體都是項目建設單位，在各自的項目審批程序中均需組織公眾參與工作，公開內(nèi)容交織重復，容易造成項目推進效率低下，且一旦環(huán)評和穩(wěn)評公開的信息不一致，往往更易引發(fā)公眾質(zhì)疑，損害政府公信力和企業(yè)信譽。因為程序與內(nèi)容相似，不少研究者和制度參與人員認為環(huán)評和穩(wěn)評制度具備合二為一的可行性。

2.2.2 內(nèi)容銜接上存在空白

雖然評價目標和內(nèi)容各有側(cè)重，但因建設項目環(huán)境問題引發(fā)的社會風險是兩者都無法回避的評價內(nèi)容，在我國總體的政府管理體系中，兩者評價內(nèi)容的交織是必然現(xiàn)象。為實現(xiàn)環(huán)評和穩(wěn)評評價內(nèi)容的剝離，2017年起環(huán)保部率先發(fā)力，在發(fā)布的《建設項目環(huán)境影響評價技術導則總綱》中刪除了“社會環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查和評價”的相關內(nèi)容，建設項目社會影響的評估內(nèi)容從環(huán)評體系中淡出，環(huán)評和穩(wěn)評的評估邊界更加清晰，項目建設的社會影響和風險相關評估內(nèi)容納入穩(wěn)評工作體系成為了必然趨勢。然而隨之而來的現(xiàn)實情況是，現(xiàn)階段穩(wěn)評體系中對因環(huán)境影響導致的社會穩(wěn)定風險重視程度不足，環(huán)境社會風險的防范和化解頂層設計缺失或呈碎片化，環(huán)境社會風險排查和識別缺乏規(guī)范指導，環(huán)境社會風險防控能力還很薄弱。

3 環(huán)評和穩(wěn)評制度改革的建議

環(huán)境社會風險事件的發(fā)生是諸多因素共同作用的結果，風險管控制度設計缺失、執(zhí)行力差，風險管控盲目、公眾訴求多元化是事件爆發(fā)的重要原因。作為我國環(huán)境治理法規(guī)制度體系中為數(shù)不多的以行政審批方式開展的評價制度，環(huán)評和穩(wěn)評制度既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，兩者在法律地位、制度設計、管理職能等方面存在明顯差異，因此制度的銜接并不能簡單地定義為“誰替代誰”的問題。處理好兩者的關系，關鍵在于厘清邊界，明確目標、工作內(nèi)容和管理職責，提升防范與化解環(huán)境社會風險的效果。這需要破除一些法規(guī)制度的障礙，必將是一個相對長期、逐步實現(xiàn)的過程。應在我國現(xiàn)有建設項目條塊化管理的框架下，以涉環(huán)保類建設項目為評價對象，統(tǒng)籌、整體考慮，探索構建有效的環(huán)評和穩(wěn)評制度銜接機制。

3.1 厘清兩者的工作邊界和職責

明晰環(huán)評與穩(wěn)評的工作邊界和職責，是實現(xiàn)環(huán)評和穩(wěn)評制度銜接的前提條件。我國建設項目行政管理的頂層設計決定了環(huán)評和穩(wěn)評分屬于環(huán)保、發(fā)改兩個部門，今后一個時期內(nèi)，我國建設項目管理仍將處于“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，因此更需要理清環(huán)評和穩(wěn)評的邊界，明確工作職責，避免重復造成資源浪費。在環(huán)評體制改革“先行一步”的前提下，考慮進一步規(guī)范環(huán)評和穩(wěn)評的評價內(nèi)容，探索將公眾意見等具有社會屬性的評價內(nèi)容從環(huán)評中逐步剝離，使環(huán)評完全專注于對項目的環(huán)境影響可接受度的客觀評價，將與“社會”和“人”直接相關的內(nèi)容逐步并入穩(wěn)評制度，提升兩項制度的合理性和可操作性。

環(huán)評和穩(wěn)評都是涉環(huán)保項目的施工建設單位和業(yè)主單位的行為，且為了保證項目所在地利益相關群眾的知情權和參與權，環(huán)評和穩(wěn)評制度均對實施過程中的公眾參與組織形式做出了具體要求。探索將環(huán)評和穩(wěn)評中的公眾參與機制融合，由項目施工建設單位組織統(tǒng)籌開展，結果共用，避免重復公眾參與工作造成的資源浪費。

3.2 加強兩者的制度銜接

環(huán)評和穩(wěn)評制度設計的出發(fā)點，都是從源頭上預防項目建設前期可能存在的環(huán)境風險和社會風險，兩項制度存在法理上銜接的可行性。重新界定工作職責后的環(huán)評和穩(wěn)評仍需加強銜接，共同應對由環(huán)境問題引發(fā)的社會風險。應繼續(xù)深化環(huán)評體制改革，保留環(huán)評中信息公開的有關要求，進一步突出信息公開在環(huán)評體系中的作用：借鑒穩(wěn)評中高風險項目（即大部分群眾對項目有意見，反應特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件）“一票否決”的制度設計，增強公眾對于建設項目環(huán)境影響的認知，提升公眾決策在環(huán)評當中的法律效力，彌合以科學事實為基礎的要求與以價值選擇為核心的法律規(guī)制之間存在著的裂痕[8]；精簡并優(yōu)化信息公開的內(nèi)容，側(cè)重于從技術角度，向社會告知建設項目概況、建設項目對環(huán)境可能造成的影響、預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施要點等科學事實，保障公眾依法有序地行使環(huán)境保護的知情權和監(jiān)督權。加強穩(wěn)評中的公眾意見收集及反饋工作，暢通公眾參與渠道，確保公眾在環(huán)保、征地、拆遷等多方面的權益，積極化解環(huán)境社會風險。加強環(huán)評和穩(wěn)評資源共享，環(huán)評結論與審批意見及時和穩(wěn)評交換銜接，環(huán)評與穩(wěn)評公眾參與由項目建設單位統(tǒng)籌開展，廣泛征求公眾意見，提升工作效率，避免信息誤導。

3.3 強化穩(wěn)評承接環(huán)評公參內(nèi)容的保障

制度設計是現(xiàn)代組織制度的“內(nèi)核”。現(xiàn)行穩(wěn)評制度設計大多僅確立了原則性指導框架，其制度的具體實施普遍存在較大的自由裁量空間，也存在規(guī)則設計與地區(qū)適應之間的模糊空間。穩(wěn)評制度尚不能有效承擔建設項目涉公眾的各項工作任務，需進一步強化。

3.3.1 推動將穩(wěn)評納入法制化軌道

以立法形式確立穩(wěn)評的法律地位，明確審批權限，提升穩(wěn)評制度的強制性和執(zhí)行力，充分發(fā)揮其防范社會風險的作用。

3.3.2 完善技術體系

一方面加強因環(huán)境問題引發(fā)社會風險的分析、預測和評估內(nèi)容，填補因環(huán)評改革帶來的評價內(nèi)容空白；另一方面強化穩(wěn)評公眾參與的制度設計，制定相關制度辦法，規(guī)范穩(wěn)評信息公開、公眾參與的一般要求、組織形式、開展內(nèi)容和開展時間。

3.3.3 優(yōu)化制度設計

變一次評價為項目全生命周期的多次評價，根據(jù)項目在建設、運營過程中社會風險的動態(tài)變化，探索建立跟蹤評價機制，使穩(wěn)評與項目進度同步；同時，以項目建設單位為主體實現(xiàn)環(huán)評評價結果的共享，將環(huán)評成果作為后期穩(wěn)評社會風險識別的重要依據(jù)。

3.3.4 加強能力建設

現(xiàn)代環(huán)境風險不再是一個簡單的技術或科學問題，其具有一定的主觀性和建構性，風險規(guī)制面臨更大的合法性和合理性壓力，因此需要培養(yǎng)相關學科的人才，制訂和細化穩(wěn)評機構準入條件和從業(yè)人員資格條件，以保證評估結果的科學性和權威性。

3.3.5 開展多種形式的宣傳培訓工作

目前一些政府部門的“穩(wěn)評觀”出于自利動機，對“穩(wěn)評”采取受益和成本的短視計算，缺乏內(nèi)生驅(qū)動力。因此應樹立并強化各級黨委政府、企業(yè)的風險意識和對穩(wěn)評工作的科學認知。轉(zhuǎn)變地方政府政績考核模式，樹立“發(fā)展是政績、穩(wěn)定也是政績”的執(zhí)政理念[9]。以學習培訓、現(xiàn)身說法等形式開展對決策者、管理者的宣傳教育工作，增強環(huán)境社會風險防范和化解的科學性。

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