碳排放權配額管理體系的比較和借鑒

侯偉麗，韋 潔

（1.武漢大學人口·資源·環境經濟研究中心，湖北武漢 430072；2. 武漢大學兩型社會研究院，湖北武漢 430072）

為了更有效地削減溫室氣體的排放，世界不少國家和地區都嘗試建立了碳排放交易體系（emission trading scheme,ETS）。據世界銀行統計，截至2016年，全球有17個ETS在有效地運行，這些ETS設計靈活，較好地適應了不同的經濟政治環境和不同類型的經濟結構，覆蓋了35個國家、12個州或省、7個城市。這些地區的GDP總和占到全球GDP的40%左右[1]。一般地，建立ETS有三個步驟：設定排放配額總量上限；在參與者中分配排放配額；建立二級市場進行排放配額的交易。在這個過程中，排放權的配額管理是ETS的基礎，不僅直接影響參與者的經濟利益，還決定著ETS是否能成功建立和持續運行。從各國運行的ETS可以看出，在排放權的配額管理上，至少在以下三個重要領域需要進行慎重的制度設計。

1 排放權總量的設定和地區分配

大多數ETS是建立在碳減排總量控制基礎之上的。設定碳減排總量不僅要考慮總體排放目標，還要考慮各地區的經濟負擔和公平。在大的區域范圍內建立統一的ETS，需要得到區域范圍內各行政單元的合作和支持，在排放權總量的設定和地區分配上要兼顧可行性、效率和公平。

1.1 以“自下而上”為基礎建立排放權總量上限

為了保持區域環境質量，需要為區域排污量設定上限。如果建立ETS的區域覆蓋多個差異性較大的行政地區，為了取得這些地區的配合，順利建立ETS，其排放權總量的設定和地區分配方式都應以“自下而上”為基礎，先由各地區自行測算和申報自己的排放權數量，然后以此為基礎計算區域排放權總量。

EU ETS是世界上最大的碳交易平臺，在該平臺初建時，由各成員國根據各自按《京都議定書》承擔的溫室氣體削減任務，自行核算本國的排放量，制定本國的碳配額國家分配方案(National Allocation Plan，NAP)，各國向歐盟排放交易委員會申報排放許可權（EU Emission Allowance，EUA，一個單位的EUA對應1tCO2排放權），該委員會將各國的申報排放量匯總后進行總量匯總和控制，然后根據一定標準分配給各成員國，分配給各成員國的配額基本上仍以其申報的NAP為基礎。各成員國為了給本國企業提供寬松的環境，在申報碳減排量時往往有所夸大，結果這樣建立的排放權總量上限過高。測算發現，2005年各國核實的排放總量是2億t，比分配給各國總排放上限低3%還多。寬松的配額造成了過低的碳交易價格，促使2007年EU ETS的碳價一度下降到0。

在美國，一些州聯合建有區域性的ETS，其中典型的是區域溫室氣體減排行動（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）和WCI[2]。這兩個區域性的ETS的排放總量上限也是在參加的各州自行設定的配額的基礎上加總而成的，由于參加ETS的各州都不愿因引入碳成本降低行業競爭力，而傾向于制定寬松的排放配額，這樣形成的碳減排配額上限也有偏高的問題，使碳交易的價格過低。

1.2 “自上而下”的配額控制是維持ETS運行效率的保證

“自下而上”建立的排放權總量上限過高會造成市場上碳配額供給過剩、需求不足、價格過低、市場不活躍，使ETS難以持續、有效地運行，也難以對企業削減碳減排形成有效的激勵。針對這些問題，在ETS框架建立后，各交易體系紛紛采取“自上而下”的配額修正，由ETS管理者制定配額總量，壓縮各地區的配額，降低排放權總量上限，甚至取消地區分配，直接分配交易覆蓋的企業的配額。

由于第一階段的配額上限過高，在EU ETS的第二階段（2008—2012年），歐盟委員會（EC）對成員國提交的NAP進行了較大的調整，將各成員國上報的排放總量上限下調了10.4%。在EU ETS的第三階段則終止了NAP，配額的管理方式改為“向上而下”的集中分配。

與EU ETS類似，由于第一階段（2009—2014年）寬松的排放配額上限導致了過低的碳交易價格，自2015年起，RGGI開始實施縮緊配額總量措施，2014年配額數量從1.65億短噸①短噸是美制計重單位，1短噸= 907.2公斤。調整到0.91億短噸，從2015年開始在0.91億短噸的基礎上逐年遞減2.5%，到2020年將降為0.78億短噸。縮緊配額后的第一次碳配額拍賣的最終結算價比之前的價格大幅上漲了33%，大大活躍了ETS市場。

1.3 配額的地區分配應充分考慮區域差異

如果交易體系覆蓋的區域內部存在較大的經濟發展水平和技術差異，在分配碳配額時需要充分考慮各地的經濟發展水平和技術能力，為發展水平較低的地區設置適應期，在碳配額上預留發展空間。

EU內部經濟發展水平不同，在EU ETS的第一、二階段，參與交易體系的各成員國的減排義務是不同的。按《歐盟責任分擔協議》，相對富裕的國家承擔的減排義務要大一些，而相對不富裕的國家實際上被允許增加排放。在EU ETS的第三階段，EC縮減了排放配額總量和免費配額的數量，加大了配額拍賣的比重。但為了保持成員國間的公平和團結，對于排放權分配方案和拍賣所得，做出了以下規定：對于人均GDP低于EU平均水平60%的新加入的成員國，允許其繼續給予能源部門免費的許可分配以作為過渡。在EU ETS的配額總量中拿出2%作為儲備，如這些配額被拍賣，收入用于提高這些國家的能源效率和能源系統的現代化水平。增加對新進入者的配額儲備，以資助成員國在可更新能源、碳捕捉和存貯方面的創新，工業部門促進低碳創新的項目。將免費配額的10%額外配置在2013年的人均GDP低于EU平均水平90%的國家，其余90%按照各國驗證的排放分配。

2 配額向企業的分配

企業是削減碳排放的主體，也是參與ETS交易的主體，碳減排總量配額只有分解落實到企業，才能最終明確其產權所屬，用于市場交易。但在企業取得配額是否應免費、企業配額是否能靈活調控等方面，各國的ETS體系有不同的安排。

2.1 ETS初建時企業配額以免費為主

ETS是要通過市場機制為碳減排定價，促使企業削減排放。雖然按照“污染者付費”的原則，企業應承擔溫室氣體排放造成的環境成本，但這會加大企業的生產經營成本。如果企業不能以提高產品價格的形式將增加的成本轉移給消費者，其利潤將受損；而如果企業通過提高產品價格轉移了增加的成本，消費者福利會受到損害。特別地，如果其他區域或經濟體沒有實施碳成本內部化的措施，本區域或經濟體單方面將碳成本內部化，會降低本區域企業的競爭力，還可能引起一些行業的企業為了規避碳成本而向區外遷移，這不僅對本區域的經濟增長和就業造成不利影響，還會產生碳泄露。為了取得參與企業的支持、減少對經濟的沖擊，各地的ETS在初建期，碳減排配額多以免費發放為主，但確定企業免費配額的基礎有所不同。

有的ETS中企業免費配額的獲得是基于歷史排放量或當期排放量。如日本東京市和韓國建立的ETS就是基于歷史排放量向企業免費分配配額，EU ETS的第一階段是采用當期排放量向企業免費分配配額。但基于歷史排放量或當期排放量的方法獎勵那些過去排放較多，而非在ETS建立之前已經采取行動減排的企業，這樣與同類企業相比，這些企業的減排努力沒有得到獎勵和補償，因此有可能“懲罰”了先行者。

有的ETS中企業免費配額的獲得是基于行業基準。它是對不同行業設定排放強度基準，各企業按照“基準×產量”計算得到的免費配額。在EU ETS 的第三階段，對工業企業的免費配額分配改為基于排放強度基準。這些基準是按產品分類制定的，產品基準數據是歐盟生產該產品的運行設施中溫室氣體排放表現最佳的10% 的平均溫室氣體排放量。這樣，對大多數企業來說，基準值比其實際排放強度要低，使用基準值實際上會降低大多數企業得到的免費配額。基準法還適用于對新進入企業的免費配額的計算，由于新進入者沒有歷史排放量和現行排放量數據，只有用基準法估算其碳減排量。

各國的ETS都不是一次性覆蓋所有的排放溫室氣體的部門，而是采取循序漸進的方法逐漸加大覆蓋面。一些工業行業碳減排的強度和數量都較高，排放情況較容易認證，這些行業的重點企業會成為首批被納入ETS的企業，然后再擴展到其他行業。如在EU ETS首先選擇將能源消費量大和碳減排量大的電力、供暖和蒸汽生產、石油提煉、鋼鐵、建筑材料、紙漿和造紙行業的大型排放源納入交易體系。但是對這些行業碳配額的分配方式是不同的，電力行業得到的免費配額比重比其他工業部門低。這是因為電力行業是碳排放的主要來源，減排成本低，較少參與全球競爭，國內競爭也不激烈，同時還可以通過提高電價方便地轉移成本，免費配額會給電力行業帶來“意外利潤”。

2.2 有償取得配額是ETS的發展方向

建立ETS的目的是通過將碳成本內部化，促進碳減排，但免費發放碳配額不能達到這一目的。此外，免費碳配額違反了“污染者付費”的原則，既不公平，也會導致效益損失[3]。從長期來看，免費分配碳排放權在總體上會降低企業的污染控制創新能力，并且會在一定程度上妨礙競爭[4]。因此，在運行一段時間后，不少ETS都會降低免費配額的比重，改為由管理部門按固定價格出售或通過拍賣進行有償分配。二者都是將碳成本內部化的渠道，但拍賣價格能反映碳減排的邊際削減成本，使新進入企業能公平地與原有企業一起通過拍賣取得碳配額，能激勵企業做出符合經濟效率的削減計劃。此外，由于拍賣的成交價常高于底價，政府還可能通過拍賣籌集到更多的資金，以用于減稅、支持鼓勵清潔能源發展和減排技術的研發等公共支出。因此，多數ETS采用拍賣形式。

在實踐上，盡管在建立初期大多數ETS是以免費配額為主，在后期傾向于加大有償分配的比重，越來越多地使用拍賣方式。不同行業的拍賣方式和拍賣比重可以有所差異。能源部門一般不會遷移，發生碳泄露的可能性小，而且可以方便地通過電價上漲轉嫁成本，常作為實施拍賣的首選部門。而制造業部門引入拍賣方式則普遍比較慎重。在EU ETS的第一階段，拍賣分配占配額總額的5%，第二階段拍賣比重上升到10%，第三階段拍賣比重進一步上升，2013年約40% 的總配額被拍賣，其中電力部門的配額100%通過拍賣配置。從各ETS的發展趨勢來看，通過拍賣分配碳排放權的份額不斷擴大。

拍賣機制要與較嚴格的排放配額上限相配合才能起到預期的作用。RGGI在建立初期就主要通過拍賣的方式分配碳配額，94%的配額最初是通過拍賣進入市場流通的。但因排放總量上限設置得過于寬松，拍賣配額供給過多，導致拍賣的碳價過低，拍賣市場出現嚴重流拍，無法有效激勵企業削減。

3 調整排放權配額的靈活機制

為了使碳配額更好地適應碳削減目標和經濟發展的要求，各ETS制定的配額總量和分配方案都不是固定不變的。一般以三年為一個履約期，針對前期交易平臺運行的特點和遇到的問題，在下一個階段進行調整和改革。允許企業跨期靈活調整配額，建立配額儲備等就是為應對出現的問題設計的靈活機制。

3.1 建立靈活的配額上限調整機制

可預期的排放配額上限是ETS穩定運行的基礎，但未來存在不穩定性，由于技術進步、經濟增速變化、能源結構改變等因素，固定的排放配額上限常常帶來市場上配額的供需失衡，造成價格的大幅波動。因此許多學者研究探討了調整配額上限的方案，一些ETS也推出了配額上限調整機制。

大體上看，這些建議方案和機制可分為兩類：一類是在一定時期內固定配額上限，當碳削減目標變化、市場上碳供應過量等新情況出現時，按照一定的規則和程序調整配額上限；另一類是將配額的調整與外部因素，如經濟增長、能源價格等綁定，配額上限隨外部因素的變動而浮動。比較起來，前者的可預期性更強，但調整的力度往往較大，而后者的調整頻繁，每次調整的力度較小[5]。

為了實現對配額上限的調整，不少ETS使用了“觸發機制”，當市場情況或外部因素變化達到“觸發點”時，管理者就對配額進行調整。可選擇的觸發因素有碳價格、過剩供給量、其他外部因素（如經濟衰退、技術進步、能源結構變化等）。如美國加州、加拿大魁北克、新西蘭和澳大利亞使用價格作為“觸發因素”，當碳市場價格高于或低于某一點時，管理者向市場投放或回收一定數量的配額。其中部分配額的變動是永久性的，部分配額的變動是暫時的，類似于通過儲存或預支調整市場上的配額供給。這幾種方式都是管理者直接干預市場，會引起市場價格的突然改變。

除了直接從市場上回收或向市場投放配額，改變可用作抵消信用的項目范圍也相當于改變市場上配額的供給和需求，因此成為許多ETS使用的調控實際配額上限手段。

3.2 允許企業靈活調整持有的配額

為了降低對企業經營的干擾，各國建立的ETS都配合一些靈活機制，允許企業靈活調整自己的排放權，實現最優減排時間路徑，其中常用的手段包括儲存、預支和抵消。儲存是指允許企業將當年未用完的排放權留備以后使用。預支是指允許企業提前使用將來的排放權。抵消是指允許企業通過實施一些削減、儲存、吸收碳的項目抵消碳減排控制任務。這些靈活措施對穩定碳交易市場有重要的意義。在EU ETS的第一階段沒有設置儲存機制，企業沒有用完的配額不能留供第二階段使用，結果在第一階段即將結束時大量的配額出現在交易市場上，使排放權交易價格急劇下跌到0。在第二、三階段，由于設置了不受限制的儲存規定，允許本階段沒有用完的配額可以延期到下一階段，交易價格的波動幅度明顯減小了[6]。

但是，配額儲存到下一階段會增加下一期的排放總量，而預支手段可能使當期的實際排放量突破總量限制，過多使用靈活機制使監管機構難以有效控制某一時期的排放總量，加大ETS實施效果的不確定性。因此，許多ETS盡管允許跨期調整配額，但也附加了一些限制，為了保證實現每個階段的碳減排目標，不允許從下一階段預支配額，對使用域外項目抵消排放任務也普遍設置了一些門檻。

3.3 建立排放權儲備作為配額的蓄水池

2008年以來，伴隨著經濟衰退，許多國家的能源結構發生了較大的變化：電力需求降低，燃料從煤、石油向價格相對較低的天然氣轉型，而且增加了非排放源（如核能和可再生能源）的發電量，發電廠紛紛由煤炭改用天然氣，這些因素大大降低了碳排放量。可見，未來有不確定性，要制定一個排放配額上限，并基于此建立ETS也就存在不確定性。配額過多，會導致低碳價，降低削減污染的激勵，而配額過少，則會導致碳價過高。配額上限一經制定，需要有一定的穩定性，為了適應市場的波動，不少ETS建立了排放權儲備作為配額的蓄水池。

由于排放配額上限過于寬松、技術進步等因素，在RGGI正式開始運行的2009年，體系內企業的實際碳減排總量就比初始配額總量低35.1%，配額出現嚴重過剩，碳價低迷，成交慘淡，大量拍賣的配額流拍。鑒于這種局面，RGGI縮減了配額，同時建立了成本控制儲備和清除儲備配額機制。當配額拍賣價格高到一定程度時，釋放儲備能夠增加拍賣配額的供給，進而抑制結算價格。清除儲備配額則是要按照一定方法，將盈余的儲備配額進行扣減。

市場經濟中不斷有新的企業開辦，也有原有企業退出市場。對于這種產能的變化，EU ETS建立了新進入者儲備，預留了一些免費配額預備發放給新進入者，同時規定對停工設備的免費配額采取沒收措施。為了應對市場的不確定性，EU ETS還計劃建立市場穩定儲備，在許可需求有明顯波動時調整供給，在市場供給過剩時回收配額，將其保留在儲備中，在市場供給稀缺時釋放，以避免許可供給的極端波動，這些措施向市場發出明確的信號，也使EU ETS 為低碳投資提供更大的激勵，使EU ETS有更大的彈性。

4 碳排放權配額管理經驗對我國的借鑒意義

我國在“十二五”規劃綱要中明確提出要逐步建立碳排放交易市場。隨后，北京、上海、天津、重慶、湖北等地成為碳排放交易的試點地區，各地建立了一批排污權交易試點平臺。這些實踐取得了一定的環境與經濟效益，有的地區性銀行還嘗試以排污權為抵押開發了企業貸款業務。由于將環境成本內化會加大經濟運行成本，關系到未來各地的產業競爭力，各地試點時都非常慎重。這些地區的產業結構和經濟發展水平不同，其碳排放總量目標和交易覆蓋的行業范圍也是根據國家下達的碳排放強度目標，結合本地區的社會經濟發展情況制定的。各試點地區確定的總量目標并不是絕對值，而是相對量，留足了經濟發展所需要的碳排放增長空間。試點覆蓋的行業絕大多數為熱電、鋼鐵、化工等高耗能行業。排放權的配額分配均以免費方法為主。北京、天津、湖北和廣東按年度分配排放配額。上海和深圳則是一次性分配2013—2015年的排放配額，但在試點期內各年度對配額進行調整。2014年后各試點相繼開市交易，取得了一定進展，形成了一定的市場規模，碳排放權的市場價格機制初步形成。但是，各交易平臺仍存在企業認可度較低、市場透明度較差、監管標準不一、交易不活躍、市場流動性弱等問題[7]。

在前期試點的基礎上，2017年底我國公布了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》 （以下簡稱《方案》），計劃在碳排放量大、基礎信息較好的發電行業啟動全國碳排放交易體系。按照該方案，碳市場交易的參與主體是發電行業年二氧化碳排放2.6萬t及以上的企業及其他經濟組織。碳市場建設分“三步走”：一年基礎建設期、一年模擬運行期和深化完善期，之后再逐步擴大參與碳市場的行業范圍，增加交易品種。在全國碳排放交易體系建設的起步階段，對碳配額實行免費分配。《方案》為我國建設全國碳排放權交易市場提供了框架和路線圖，國際上其他碳交易市場運行的經驗教訓可以為碳排放配額管理機制建設提供一些借鑒。

（1）從歐、美等國的碳交易配額的設置來看，照顧平衡各地區的利益和減少碳排放總量是一對兩難選擇。如果各地利益得到充分照顧，就會使配額總量過大，碳交易市場失去功能。而如果過度收緊配額，又會打擊地方參與碳排放交易的積極性。我國正處于中高速的經濟增長期，地區間的經濟發展水平差異較大，需要預留能耗和碳排放的增長空間。這使得設置嚴格的全國性和地區性的排放配額上限面臨巨大的困難。而以降低排放強度為目標，按照“排放強度基準×產量”計算排放配額具有較大的靈活性和適用性。由于現實中各地企業的產量是不確定的，使用這一方法計算的配額沒有嚴格的上限，可以更好地適應各地經濟增長的需要。

（2）按照《方案》，納入交易體系的企業按照“排放強度基準×產量”得到免費碳排放配額。這里的排放強度基準的設定標準不應過高或過低。如果基準設定過高，如EU ETS在第三階段，將生產同類產品的表現最佳的10%的企業的排放強度設定為基準，那么大部分企業獲得的免費配額都不能滿足生產的需要，雖然會促進企業努力節能減排，但也會帶來較大的成本壓力，降低企業參加排放交易體系的積極性。而如果基準設定過低，大部分企業所需的配額都可以免費取得，就無法形成購買配額的需求，碳排放權交易體系將無法運行。按照前期測算，我國擬在電力行業實施的基準將使80%的企業獲得的配額與其排放量基本平衡，而10%處于行業先進水平的企業會產生配額盈余[8]。這樣僅有約10%的企業所獲的免費配額少于其排放量。這一基準有助于在交易體系的建立階段將目標企業納入體系。但長期來看，卻不利于交易市場的活躍，對節能減排的促進作用也有限。參考國際經驗，可在交易體系試運行后逐步提高基準水平。

（3）在能源消費結構、能源利用技術等方面，不同地區和行業的企業間存在較大的差異，如果使用統一的排放強度基準，會對一些企業帶來更大的成本壓力，引起它們的抵制。為了減少建立碳排放交易體系的阻力，需要將不同地區、不同類型的企業分類制定不同的基準。但是對基準細分到何種程度需要進行認真權衡。如果分類過細，會使絕大多數企業“量身定做”得到所需的排放權，沒有多余的出售，也沒有購買的需求，無法形成有效的市場交易量，也不能形成節能減排的激勵約束機制。按國家發展和改革委員會制定的《全國碳交易市場配額分配方案（討論稿）》，我國將根據發電機組的壓力、容量和燃料的不同，將電力行業的排放基準分為11類，這些細化的基準使大多數目標企業都能得到所需的免費配額，有利于市場初期建設，但從長期來看，可參考國際經驗，降低基準的細分程度，以形成對低碳高效技術的激勵，加速淘汰低效產能。

（4）從現有的碳交易市場的運行情況來看，由于整體經濟增長趨勢、交易體系覆蓋行業的發展狀況、能源價格和能源消費結構的變動都存在較大的變化，碳交易市場面臨較大的不確定性，碳配額的交易價格可能劇烈波動。碳配額儲備庫是應對這種不確定性建立的一種市場穩定機制。它在市場出現明顯波動時，通過買進或賣出儲備來穩定市場。當市場上的配額明顯供過于求時，從市場上回收配額加以儲備，以支持排放權的市場價格。當經濟增長加速，新生產能力增加時，從儲備中以無償或有償的方式為新企業提供配額，支持經濟增長。可基于價格波動的幅度設置發放和回收配額的“觸發機制”，實現對市場上排放配額總量的靈活調整。

為了降低引入碳交易機制給企業帶來的沖擊，可以借鑒EU ETS的儲存、抵消等靈活機制，設定一定時段的承諾期（如三年），在承諾期內允許企業跨年度配置配額，以降低企業的達標成本。但對跨承諾期的預支需要慎重。

（5）在碳排放權交易市場建設初期免費向目標企業發放配額，但為了促進更大幅度的減排和保持交易市場的活力，在后期需要加大配額有償分配的比重。我國目前選擇從電力行業起步建設全國性碳交易市場，按照EU ETS的經驗，這一行業是非貿易性的，對有償配額的承受能力也較強。未來配合基準的提高，可考慮逐步降低電力行業的免費配額發放量，通過拍賣方式分配一部分甚至全部的配額。這不僅能激勵更大力度的節能減排，還可籌集一筆資金。

參考國際經驗，為了順利將經濟欠發達省份納入交易體系，配額應向這些省份適當傾斜，允許這些省份使用較高的地方調節因子計算免費配額，對于后期拍賣產生的收入，可劃出一定比例用于支持這些省份企業的技術改造升級。

[1] The World Bank. Emissions trading in Practice: a Handbook on design and implementation[EB/OL]. 2006. http://www.worldbank.org.

[2] 溫巖, 劉長松, 羅勇. 美國碳排放權交易體系評析 [J]. 氣候變化研究進展, 2013, 9 (2): 144-149.

[3] ROSE A, B Stevens. A dynamic analysis of the efficiency and equity of tradeable greenhouse gas emissions permits[A]. In C. Carraro ed.Efficiency and equity of climate change policy[C], Kluwer Academic Publichers. 2000: 247-271.

[4] P CRAMTON, S Kerr. Tradeable carbon permit auctions : how and why to auction not grandfather[J]. Energy Policy, 2002, 30(4):333-345.

[5] GILBERT A, BLINDE P, LAM L, et al. Price Uncertainty and Investment Decisions in Emissions Trading Systems[EB/OL].2014. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/311914/EU_ETS_cap-setting_project_REPORT.pdf

[6] ICAP. Emissions Trading Worldwide International Carbon Action Partnership (ICAP) Status Report[EB/OL]. 2016. https://icapcarbonaction.com/en/status-report-2016

[7] 侯偉麗. 環境經濟學[M]. 北京: 北京大學出版社, 2016: 96-97.

[8] 趙展慧.中國碳市場會是什么樣？[N].人民日報,2017-12-20.