國家公園：留給子孫后代的生態福祉

國家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產，是我們從祖先處繼承，還要完整真實地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和“金山銀山”，是一項全民共享的親近自然、體驗自然、了解自然的寶貴福利。

“大力推進三江源國家公園體制試點，組建三江源國家公園管理局，實現自然資源資產管理與國土空間用途管制‘兩個統一行使’，在打破‘九龍治水’和解決監管執法碎片化問題上取得突破，為國家公園體制改革試點起到示范帶頭作用。”2017年12月24日，中央第七環境保護督察組向青海省反饋督察情況時提到上述表述。

頂層設計初步完成

建立國家公園體制，是黨中央針對我國資源環境約束趨緊、生態問題突出做出的重大改革部署，是我國生態文明體制改革的重點內容。2016年以來，中央先后部署在10個省市啟動了10個國家公園體制試點，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措，對我國國家公園的體制機制進行探索。

2017年9月，在總結試點經驗的基礎上正式頒發《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱方案)，科學界定了國家公園內涵，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理的制度安排，這是我國國家公園體制的頂層設計。根據《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

國家發改委有關負責人解讀方案時指出，國家公園比一般的自然保護地更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格。“中國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法制保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制。”

目前，世界上已有100多個國家建立了國家公園，但各國對國家公園的內涵界定也不盡相同。該負責人介紹說，國家公園屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。

黨的十九大報告明確“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，進一步為構建統一規范高效的中國特色國家公園體制指明了方向。

國家公園是誰的，歸誰管？

2016年，我國首個國家公園體制試點——三江源國家公園體制試點獲批。隨后成立的三江源國家公園管理局，整合了所涉4縣國土、環保、農牧等部門編制、職能及執法力量，建立了覆蓋省、州、縣、鄉的4級垂直統籌式生態保護機構。

“國家公園應由全體國民所有。”國家發改委有關負責人說。根據方案，國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地優先通過租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理。

“方案明確提出建立統一事權、分級管理體制和財政為主的多元化資金保障制度，回答了國家公園哪些是國家的、哪些是地方的，哪些歸國家管等一系列‘權’‘錢’難題。”國務院發展研究中心研究員蘇楊說。

根據方案，未來將組建一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。相關部門依法對國家公園進行指導和管理。

蘇楊強調，必須改變當前自然保護地碎片化和多頭管理的問題，打破部門和地域的限制，使日常管理、綜合執法、經營監管等都政出一門。

國家公園體制的建立，核心是體制創新。據了解，東北虎豹國家公園體制試點立足國有林地占比高的優勢，探索全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使。湖北省整合有關管理職責，成立神農架國家公園管理局，統一承擔1170平方公里試點范圍的自然資源管護等職責。

國家發展改革委有關負責人表示，國家公園建設將把創新體制和完善體制放在優先位置，做好體制機制改革過程中的銜接，成熟一個設立一個，有步驟、分階段推進。

普通百姓怎么獲益？

《建立國家公園體制總體方案》明確，中國的國家公園堅持生態保護第一，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產；堅持國家代表性，以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，展現中華文明；堅持全民公益性，堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。

國家林業局調查規劃設計院副院長唐小平認為，推動國家公園建設可以有效解決我國當前人民日益增長的美好生活需要和優質生態產品供給不充分的現實矛盾，提供最公平的公共產品和最普惠的民生福祉。這主要體現在三個方面：第一，國家公園是國家最珍貴的自然瑰寶；第二，國家公園是最好的自然課堂；第三，國家公園是綠色發展示范區。

既然全民公益、全民共享，那么，普通百姓怎樣獲益呢？

清華大學教授楊銳認為，國家公園制度設計中，應保證每個國民平等參訪的權利，為此國家公園應以國民福利為原則，實行低費用門票以及相配套的預約制度。

值得一提的是，雖然目前我國共有十大國家公園試點，卻并不意味著它們就是未來的國家公園。“試點的主要目的在于找出問題，總結經驗，將來能不能成為國家公園，要看是不是符合國家公園標準。”世界自然保護聯盟駐華首席代表朱春全說，最終要按照方案的標準進行考核。

目前國家公園的入選標準還在研究中，《總體方案》只是公布了一個框架——根據自然生態系統的代表性面積的適應性和管理的可行性，明確國家公園的準入條件，確保自然生態系統和自然遺產具有國家代表性和典型性。

點評：

當下，值得開發、值得觀賞的自然景觀，大多迫切需要在自然生態上予以保護；同時，在需要保護的地方，又都面臨著開發的壓力或誘惑。這就是國家公園體制改革面臨的現狀。

經過60年的發展，我國自然保護區事業有了長足發展，已建有2740處各類自然保護區，總面積1.42億公頃，覆蓋了國土面積的14.8%，為我國的生物多樣性保護作出了突出貢獻。同時，自然保護區的管理工作依然存在一些問題，包括運行經費不足、多頭管理、法律法規不完善等。國家公園體制改革將促使現有自然保護體系得到優化，逐步建立以國家公園為代表的新型自然保護體系。

制度創新既要頂層設計，也需基層實踐。為強化生態保護職能，三江源國家公園整合了園區國土、環保、水利、農牧等部門編制、職能及執法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉4級統籌式“大部制”生態保護機構。北京長城國家公園區域的選擇則在保護人文資源的同時，帶動自然資源的保護和建設，達到人文與自然資源協調發展的目標，通過整合周邊各類保護地，形成統一完整的生態系統。

從這些試點中都可以看到，國家公園的首要功能是重要自然生態系統的完整性、原真性的保護。現有文化遺產、旅游景區等已經劃入國家公園范圍內的，都要按照生態保護第一、山水林田湖草是一個生命共同體的理念，進行管理目標歸一、功能重組和機構人員整合，對所有自然資源資產、文化遺產進行統一、規范管理，目標則是為生態保護服務，而不是旅游開發。