上海市民宿發展及法律規制初探

鄧皓

近年，民宿行業發展很快，民宿的定義、準入標準以及監管懲罰機制如何制定，目前沒有統一的法規和標準進行規范。就上海而言，民宿產業發展迅猛，但對于民宿沒有統一的法規標準，因此，應當加快立法對民宿的準入、監管等加以規范，引導民宿行業有序、健康發展。

一、民宿的定義

一般認為，民宿大多指起源于英國的“B&B”即（Bed and Breakfast），是指向客人提供床和早餐的家庭旅館。中國臺灣《民宿管理辦法》中，將民宿定義為利用自用住宅空間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以及家庭副業的方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。隨著國內民眾對民宿需求的增加，近幾年民宿業得到快速發展，類型有很多，其中最主要的方式為“家庭式旅館”和“農家樂”。前者主要傾向于提供家庭式住宿，在城市中的商業民宿以這種形式較多，而農家樂并不局限于提供食宿，主要傾向于體驗農家生活和特色餐飲，包括鄉村觀光、文化體驗等更多的旅游形式，以滿足旅游者的需求。由于國內民宿形式的多樣化，且不時出現新的民宿形式，暫時沒有一個普遍公認的定義。

二、上海民宿的發展現狀

上海民宿主要分布于浦東、青浦、松江、崇明等區，中心城區及近郊都有分布。其中包括建成具備典型意義的民宿集聚區域和民宿項目。此外，上海郊區目前規劃或在建的大型民宿項目有以下兩個。一是崇明區政府力推的“開心農場”。由政府部門統一設立相關門檻和標準，并引入大量外來資本和先進管理經驗。二是浦東新區川沙新鎮連民村民宿項目。主打迪士尼周邊名鎮風光特色體驗。

截至2017年8月，全球最大的民宿平臺AIRBNB和國內最大的短租平臺“螞蟻短租”數據顯示，上海市在AIRBNB上登記的民宿類旅館超過300家，而在“螞蟻短租”上登記的各種旅舍有1萬多家，分布于黃浦區等市區的老洋房區域、迪士尼片區、青浦區和崇明縣的農家區域等，遍布整個上海的東南西北。民宿的種類也多種多樣，主要包括現在城市住宅（公寓）、民國民居（老洋房）、獨棟別墅、郊區農家自建住宅等。價格根據住宅環境的檔次和地理位置的不同而不同。

三、上海民宿存在的法律監管問題

民宿是近些年新的概念，與酒店經營范圍和短租業務有一定的交叉，由于法律的滯后性，在立法和法律監管等方面存在一些問題，本文對此進行一些梳理。

（一）民宿管理上的立法缺失

我國《旅游法》規定：“城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。”2015年3月，深圳市大鵬區頒布的《民宿管理辦法（試行）》，是國內首次對民宿進行專門規定的地方性法規。這兩年也有些地區專門針對民宿出臺了一些法規辦法。國家旅游局在2017年8月發布了《旅游民宿基本要求與評價》，這是國家旅游局出臺的首個民宿行業標準，從民宿的定義、基本要求、管理規范及等級劃分條件等方面，對民宿行業發展給出了指導性意見。

2016年7月，上海浦東新區印發了《浦東新區關于促進特色民宿業發展的意見（試行）》，包含《特色民宿標準》等附件。其中，特色民宿標準具體包括消防安全標準、治安標準、食品安全標準等。這被視為上海民宿產業立法的首次嘗試。

雖然國家旅游局出臺了《旅游民宿基本要求與評價》，但里面的規定過于寬泛，沒有可執行性，僅有參考性和指導性。對上海而言，浦東新區出臺的《浦東新區關于促進特色民宿業發展的意見（試行）》，首先只能適用于浦東，不能對浦東以外的上海其他地區有規制作用，且其內容也較為籠統，實際操作性不強，民宿的主體、具體的準入機制、管理部門、懲罰措施并沒有具體的規定。對整個上海市的民宿監管，仍然缺乏法律依據。

（二）民宿準入機制的缺失

因為相關法規的滯后，民宿想要取得合法的經營主體身份應如何操作尚不明朗。2016年迪士尼開園，附近的很多民宅準備運營民宿，如某旅游公司宣布在川沙鎮陳橋村啟動迪士尼民宅項目，因無政策支撐，這一項目暫時擱置。雖然企業投資的大型民宿項目因為政策無法快速啟動，但AIRBNB和螞蟻短租等網絡平臺數據顯示，迪士尼附近的農家或公寓樓式的自住型民宅經營得有聲有色。

另外，在崇明、青浦等農家民宿，抑或市區的老洋房、景觀房，有的暫時以“農家樂”證照經營，有的注冊公司進行經營，有的干脆無證經營。旅館業屬于特許經營，如果民宿簡單地套用其中一些標準，則難以獲得經營許可證。特別是上海對農村房屋翻建控制嚴格，而民房結構只作簡單改動，無法安裝消防噴淋系統，且大多數農村民居戶與戶間距小，大型消防車無法進入，因而消防成為審批的一道坎。民宿經營過程，有些商家改建房屋或擾民嚴重。2017年6月，上海市松江區某商圈兩戶商家將公寓改成按日出租的短租房被警方查處，兩名房東也被依法行政拘留。警方認為，這種“日租房”是未取得酒店、賓館等場所的經營許可，私自將房屋以計時、計日方式租賃給他人并不當謀利的違法行為。兩人違反了《治安管理處罰法》的規定，警方認為賓旅館業仍然屬于特許經營行業，需要取得相關資質。因此，由于民宿沒有明確的準入制度，是鼓勵還是禁止？給民宿管理帶來很大的困擾。

（三）民宿監管主體和懲罰機制缺失

目前，民宿的市場分類比較雜亂。例如，去哪兒網的民宿包括農家樂、家庭旅館等；AIRBNB網站的民宿類型也有民宅公寓、獨棟別墅、農家小院等形式。民宿與酒店旅館業以及農家樂等旅游載體之間的關系難以厘清，與短租房也有交叉。一般租房由工商部門等管理，旅館酒店也有工商、衛生、消防等多個部門管理。根據民宿的經營特質，其管理同樣涉及多個部門，各部門沒有上下級關系，對民宿執法也沒有明確監管主體和法律依據，就目前來看，并沒有形成統一的聯合管理機制，也沒有明確主要監管機構，難免出現多頭監管又或者無人監管的情形，監管主體的缺失嚴重阻礙了民宿合法有序的發展。

就懲罰機制而言，雖然有些地區出臺了相關法規和標準，但落到實處的監管和執行效果不盡如人意。上海在全市范圍內沒有專門的法律規定，各監管主體和職能并不明確，缺乏處罰機制。上述案例中，松江警方查處“日租房”并拘留房東的事件僅為個案，而且警方依據的是未取得酒店、賓館的特許資質進行營業而處罰的。民宿有別于改建的日租房，且是否一定要具備酒店賓館的營業資質，目前存在爭議。從AIRBNB、螞蟻短租等網站提供的民宿類房源來看，上海還是有大量的各種類民宿在經營，什么情形下要查處以及如何懲罰，是需要衡量的。如果沒有監管主體和懲罰機制，民宿違法經營者得不到有效處理或處理不當，會導致民宿市場的混亂，也無法有序健康的發展。endprint