城鄉一體化進程中農村剩余勞動力的轉移就業問題探析

張玉鵬

我國地大物博，幅員遼闊，有效耕地面積達18億畝。隨著生產力水平的提高，農業發展所需要的勞動力相對減少，依靠傳統作業的農民就被“剝離”出來成為剩余勞動力。在城鄉一體化進程中，城市和農村的經濟建設力求同步，二者差距逐步縮小，長期存在的城鄉二元結構得以破除，農民和城鎮居民能夠享受到平等的福利待遇。而農村剩余勞動力的存在，已經成為城鄉一體化進程中的一個突出問題。隨著經濟的發展，農村剩余勞動力問題也因時而變，在不同時期呈現出不同的特點。要認清農村剩余勞動力轉移就業的現狀，找出新一階段出現的問題，抓住要領，對癥下藥，進而合理有效地解決問題。

一、城鄉一體化進程中農村剩余勞動力的轉移就業現狀

（一）轉移規模較大，整體呈上升趨勢

現階段，我國農村剩余勞動力實現了大規模轉移。以1978年改革開放為起點，一直到1984年這一階段，農村剩余勞動力出現了小規模轉移。20世紀80年代鄉鎮企業的出現，在帶動農村經濟增長的同時，促進了剩余勞動力的又一次快速轉移，規模遠遠超過前一階段。隨著社會主義市場經濟體制的確立，農村剩余勞動力的轉移規模迅速壯大。雖然，農村剩余勞動力在轉移就業的過程中出現了幾次低潮，數量也相對前一階段有所減少，但縱觀整個過程，其轉移規模整體呈上升趨勢，而且數量也較原來有大幅度增長。

（二）跨省流動量大，沿海城市受青睞

從地區分布上看，我國農村剩余勞動力主要從經濟相對落后的地區向經濟發達的地區轉移，多為跨省流動，且流動量較大。無論在生活環境、收入水平，還是社會福利、公共基礎設施方面，農村都與城市相差甚遠。為了謀求更好的生活，農民放棄了依靠農業生存的傳統模式，轉而選擇在經濟較發達、收入水平較高、就業機會較多的大城市工作，跨省流動成為轉移就業的主要趨勢。據國家統計局統計，2016年農村外出務工人員達1.69億之多。其中前往珠江三角洲、長江三角洲的外來務工人員占據大多數，北京、上海、廣州、深圳則成為最受青睞的工作地。由此看出，農村勞動力傾向于到發達程度高的地區謀求生活。

（三）產業結構升級，非農產業比重大

從產業類型上看，我國農村剩余勞動力逐漸向第二、第三產業轉移，非農產業所占比重逐漸增大。隨著我國工業化體系的形成和完善，國家經濟發展逐步走向正軌，整體水平上升。目前，我國經濟總量已經躍居世界第二，綜合實力顯著提高。在影響經濟增長的諸多因素中，第二、第三產業所帶來的經濟效益增加額遠遠超過第一產業，依靠農林牧副漁等傳統產業拉動經濟增長的模式有所改變，第二、第三產業的迅速發展，大大促進了經濟的增長。如今，農村剩余勞動力選擇外出就業已經形成一定的規律和規模，且就業主要集中在建筑業、制造業、服務業、交通運輸業這四大勞動密集型行業中。可見，傳統的第一產業就業已經不能滿足廣大農民的基本生活需求，以第二、第三產業為主的非農產業是其轉移就業的首選目標。

二、城鄉一體化進程中農村剩余勞動力轉移就業存在的問題

（一）制度保障體系欠缺，政策扶持力度小

1.城鄉二元戶籍制度不合理。城鄉二元戶籍制度的存在與人們的生活息息相關，是城市與農村協調發展的嚴重阻礙，是造成社會不公平的根源之一。雖然我國出臺了許多政策和制度不斷對其改革，但現行的戶籍制度仍存在許多不完善的地方。它的實質是限制人口正常流動和遷徙，保護當地居民生活、就業以及享受各項社會福利待遇。農村人口為謀求更好的生活而遷移到城市工作，由于戶籍制度的諸多限制，農民就業地與戶籍所在地長期背離，生活長期得不到有效安置，就出現了一些負面影響。戶籍管理制度不僅對外來人口就業、定居有限制，其各項社會福利待遇、子女受教育權利也會受到限制，這對農村剩余勞動力實現完全轉移就業是一項巨大挑戰。

2.社會保障體系總體不完善。社會保障制度是維護公民基本生活權利必不可少的手段。隨著經濟發展速度的加快，越來越多的農村剩余勞動力涌入城市謀求工作，但他們的社會保障問題卻被忽略。雖然我國很多省市制定了相應的社會保障制度，以更好地安置和保障該類弱勢群體，但是不公平的現象仍然存在。由于戶籍歸屬地等客觀因素的限制，為了謀生而選擇從農村遷移到大城市的剩余勞動力，實際上在社會救助、公共福利等方面所享受的待遇與本地居民有所不同。從農村遷移來的勞動力得到較少甚至享受不到各種福利待遇，生活也得不到妥善安置，容易造成負面的社會影響。

3.就業政策扶持力度遠遠不夠。就業是民生之本。十八大報告深刻地闡述了就業工作的新思路、新模式、新要求、新任務，在全社會的共同努力下也得到了很好的貫徹落實，取得了良好的成效。在推動城鄉一體化進程中，促進農村剩余勞動力轉移就業是縮小城鄉差距、實現城鄉協調發展的關鍵。但是現實生活中就業扶持力度不到位、外來人口工作受限制、工作環境差、勞動沒有保障等問題依然存在。政府對就業政策的扶持力度遠遠不夠，使得農村剩余勞動力在實際就業過程中享受不到平等待遇，他們面臨著嚴峻的就業形式和巨大的就業壓力。

（二）農村經濟發展滯后，就業崗位不充足

1.鄉鎮企業吸納能力弱。在吸納農村剩余勞動力方面，鄉鎮企業作出了很大的貢獻，它不僅彌補了大中型企業的不足，還對滯留在農村的勞動力廣開大門，暫時緩解了農村就業壓力。但是，鄉鎮企業的發展仍存在一些問題，一方面，企業建設資金不足、產業結構不合理、規模集聚效應差等，使其發展速度和建設速度降低，從而對農村剩余勞動力的吸納能力減弱。另一方面，人才素質相對較低也是制約鄉鎮企業發展的因素，專業技術和綜合素質的欠缺使得鄉鎮企業發展緩慢。而如果鄉鎮企業發展速度減慢，吸納勞動力的能力也就相對降低，專業技能和文化素質較低的農村剩余勞動力就面臨著失業的困境。

2.農村工業化發展緩慢。隨著生產技術的提高，農業的生產效率也有了較大的提高。工業發展以農業的供給為基礎，所以農業生產技術的創新影響著工業的發展速度。改革開放以來，我國工業化發展逐漸步入軌道，但是農業的發展速度遠遠低于工業化的速度，農村工業發展所需的物資供給有所欠缺，加之一些先進的技術和手段普及相對緩慢，農村工業化發展速度較慢，所能提供的就業崗位就少，隨之，農村剩余勞動力在本地得不到穩定的工作而將目光轉移到城市。endprint

（三）傳統觀念根深蒂固，人力資本素質低

1.求職者思想觀念落后，就業狀態被動。轉移就業的勞動力大多來自偏遠貧窮的農村，由于受生活環境、傳統風俗、家庭習慣等各種主、客觀因素的影響，傳統觀念落后且深厚，安土重遷的思想很難在短時間內改變，且不容易接受新鮮事物，自覺學習和掌握知識及主動提升自我的覺悟和意識不高。再加之農村偏遠地區交通不方便、網絡不暢通，與外界交流溝通不及時，容易造成信息閉塞，對于除農業之外的其他就業渠道不了解，甚至出現排斥和抵抗的現象，使得大部分農民不愿意自覺主動尋求其他謀生門路，大多是通過在外地謀生的親朋好友的介紹，就業往往容易陷入被動局面。

2.勞動力綜合素質較低，就業門路狹窄。農村剩余勞動力文化程度整體偏低，專業知識和技能缺乏，綜合素養較低，學習知識和技能的能力和覺悟不高，這就使得未受過高等教育的勞動力創新能力較差，很難開拓新的就業門路和工作機會。盡管我國教育普及已進入大眾化階段，農民文化程度逐步提高，文盲率大幅度下降，但目前文化素質整體仍然偏低。農民長期依附在農業生產上，滯留于依靠傳統經驗的有限領域，很少有機會學習專業知識和技能，在外出擇業的過程中容易因缺乏一技之長而錯失就業機會。

三、城鄉一體化進程中農村剩余勞動力轉移就業的影響因素

（一）受年齡層次的影響，青壯年勞動力占多數

我國農村剩余勞動力轉移的主體為20歲到40歲的青壯年勞動力，他們大多是家里的主心骨、頂梁柱，為了供養家人的生活而獨自肩負起家里的重任。在轉移就業大軍當中，青壯年則居于主體位置，年齡在21～40歲的勞動力在總人數中占六成左右。而隨著年齡的增長，45歲以上的勞動力由于身體體能下降、孩子日漸獨立等原因，外出轉移就業的欲望和動力下降，更傾向于安守故土，年齡較長的勞動力所占比例較小并呈下降趨勢。

（二）受教育程度的影響，專業型技能人才缺乏

我國農村剩余勞動力由于受生活環境的影響，觀念相對保守和落后，受教育程度較低，知識文化水平普遍偏低，難以達到現代化發展所需的專業型技能人才的目標，在就業過程中容易出現工資待遇低、遭受冷眼以及中途解雇等現象。且由于受到教育水平的限制，從農村轉移到城市的勞動力只能是低層次的轉移，在先進的科技和手段運用上存在很大欠缺，造成了城市經濟產業用人鏈缺失，不能為城市經濟發展提供技術支撐，農村剩余勞動力很難成為快速適應經濟發展所需求的現代化新型職業人才。

（三）受收入水平的影響，經濟發達地區是首選

我國經濟整體發展速度較快，但是各個地區經濟發展步調卻不一致。經濟發展程度決定整體收入水平的高低，經濟發達的城市地區勞動力需求量大，工作機會多，而且工資待遇相對較好，而在農村只是單一地依靠辛苦耕作的農業收入維持生計。由于城鄉收入差距大，青壯年勞動力更傾向于到收入水平較高的地區工作。由此看出，收入水平是影響農村剩余勞動力轉移就業的主要因素。

四、城鄉一體化進程中農村剩余勞動力轉移就業問題的解決對策

解決農村剩余勞動力的就業問題，不僅僅要在表面上下功夫，還要挖掘深層次原因，理順思路，看清目標，促進思想方面、制度方面、經濟方面的措施齊頭并進，實現農村剩余勞動力合理有效地轉移和分配，為農村現代化的建設提供有效的人力資本。

（一）緊跟思想指引，注重實踐創新

就業問題是最大的民生問題。解決和處理好民生問題事關國家穩定、社會和諧、人民幸福。我們要始終堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持科學發展觀，做到一切為了人民，一切依靠人民，從群眾中來，到群眾中去。不斷提高問題意識，關注人民情懷，以實踐上的理論創新推動制度創新，不斷提出新思想、新觀點、新論斷，并用以指導實踐。

（二）促進制度改革，優化就業環境

1.改革戶籍管理制度，打破城鄉二元制結構。我國在戶籍管理制度方面進行了一系列的改革，緩解了傳統戶籍制度與社會經濟發展的新形勢之間的突出矛盾，但是沒有從根本上改變城鄉二元結構。改革戶籍管理制度首先要打破城鄉戶籍二元制結構，淡化城鎮戶口與農村戶口的界限，建立城鄉平等的戶籍制度。具體措施如下：加強對農村戶口的保障力度，削弱依附在農村戶口上的限制，例如，降低進城務工人員購買房產、子女入學等社會權利的限制，提高農村戶口的“社會地位”；降低對農民遷移條件的限制，實現“低門檻、高效率”的遷移，使其盡快適應、融入城市生活，淡化城市居民和農村村民身份的界限，實現城鄉居民身份的真正平等。

2.完善農村社會保障體系，維護農民基本生活權益。建立和完善農村社會保障體系，是加快推動城鄉發展一體化的表現，也是解決我國“三農”問題的迫切需要。但是，由于目前我國社會保障制度還不完善，體制還不健全，具體實施上還存在許多問題。例如，保障項目較少，覆蓋范圍小，保障標準低；總體水平不高，體系實施落不到實處，農民享受不到實質性的優惠。這些問題的存在，對社會保障體系的完善提出了更高的要求。完善社會保障體系，既要緊跟思想指引，又要出臺具體政策，將理論和實踐緊密結合，在多方考察和取證之后，因地制宜，落到實處。政府要積極關注農民的所思所想，及時解決農民在社會權利方面的困惑和難處；同時加大對社會保障的財政撥款力度，保證農民真正享受到惠民利民的政策；及時完善和規范農村社會保障管理制度，并提高制度的實施效率，確保制度的正常運行。

3.實施積極的創業政策，以創業帶動就業。當前，創業已經被提升到國家經濟發展新引擎的戰略高度，同時也是解決就業問題的關鍵性舉措之一。通過創業創造出更多的就業崗位，為增加就業機會不斷提供動力和活力。首先，我國擴大就業的當務之急就是要實施積極的創業政策，完善市場創業機制，不斷拓寬就業渠道和擴大創業規模，減少農村勞動力創業的阻力。其次，通過宣傳普及創業政策，增強農民對創業的了解，提高農民的創業創新意識，激勵其勇于開拓新思路，及時轉變舊思想，避免局限于眼前的境況而止步不前，敢于擺脫長期依附農業生活和作業的模式。最后，要加大對返鄉創業農民工的政策扶持力度，鼓勵有經驗、有想法、有魄力的農民工的創業行為，樹立成功創業典型，表彰先進創業模范，通過一部分人創業帶動周邊創業，形成創業聯動效應。endprint

（三）強抓經濟措施，實現城鄉對接

1.推動鄉鎮企業發展，增強其對農村剩余勞動力的吸納能力。20世紀80年代，我國出現了一種充滿活力的經濟形式，那就是異軍突起的鄉鎮企業。在中國經濟體制改革過程中，它繁榮了社會主義市場，彌補了國有大中型企業的不足，是解決農村剩余勞動力就業問題的有效途徑。但是鄉鎮企業日益暴露出的弊端，例如企業結構不完善、資金不充足、管理不得當等，使其吸納農村剩余勞動力的能力日漸衰弱。從我國現行的就業政策來說，城鄉就業政策呈現割裂狀態，農民進城務工不是長久之計，最終的歸宿還是要實現就地轉移。因此，推動鄉鎮企業的發展，完善企業內部管理制度，升級整體運營體系，擴大鄉鎮企業的服務范圍，增加就業崗位，增強對農村剩余勞動力的吸納能力，對于緩解就業壓力，尤其是農村就業壓力具有重要作用。

2.促進產業結構優化升級，推動勞動力向第二、第三產業轉移。黨的十七大報告指出，要加快轉變經濟發展方式，促進產業結構優化升級。從廣義上講，農村剩余勞動力的轉移不僅包括在第一產業內部的轉移，而且包括向第二、第三產業的轉移。如果僅僅在第一產業內部轉移，轉移空間相對較小，轉移機會較少，所以，政府應大力促進產業結構優化升級，在依托第一產業的同時大力發展第二產業、第三產業，擴大農村剩余勞動力轉移空間，加快轉移速度，開辟更多的就業崗位。

3.打破城鄉分割的就業制度，建立城鄉統一的勞動力市場。由于城市和農村經濟發展的不同步，使得二者在就業政策和制度方面不協調。城市居民與農民的受教育水平、人生經歷以及個人感悟的不同，在就業選擇和渠道上存在很大差異，因此，相對應的就業制度呈現嚴重割裂的狀態。城鄉分割的局面是阻礙城市和鄉村統一協調發展的重要因素。解決農村剩余勞動力的轉移就業問題，要從加快城鄉一體化進程和全面建設小康社會的戰略高度出發，沖破城鄉就業制度的束縛，縮小城鄉教育水平的差距，建立城鄉統一的勞動力市場，保證勞動力的自由流動和平等競爭。

（四）加強技能教育，提高人力資本

1.加強對農民專業技能的培養，提升農民綜合素質。首先，政府應該加大對農村教育的投資力度，引導農民自覺主動關注和學習科學文化知識，開拓自己的眼界，提升自己的內在品質。其次，大力培養農民的專業技能，使其擁有一技之長，具備適應現代化農業所需要的專業能力和素養。最后，可以借助第三產業的發展，為農村剩余勞動力提供實踐的廣闊平臺，使其既可以將自己所學的科技知識運用到實際生活中，又可以進一步學習和豐富實踐技能，全面加強個人綜合素養，塑造現代化新型職業農民。

2.轉變農民落后的就業觀念，調動農民就業積極性。傳統生存模式下，廣大農民安土重遷的思想已經根深蒂固，日出而作、日落而息的傳統耕作方式是其生活的主旋律。加之，農村偏遠地區交通不便、信息閉塞，與外界交流溝通不及時，對于除農業之外的其他就業渠道不了解，甚至出現排斥和抵抗的現象，部分地區思想觀念落后的農民不愿意自覺主動尋求其他謀生門路。因此，轉變落后的思想觀念，打破一元就業方式，調動農民主動就業的積極性，對于推動農村剩余勞動力自覺主動的轉移就業、拉動農村經濟增長具有重要的作用。政府應營造良好的就業環境，及時宣傳和普及國家頒布的新政策，同時將基礎教育與職業教育、技能培訓相結合，讓農村及時接受新思想、新事物，學會因時而變，主動“走出去”，積極尋求就業門路，自覺投身于城鎮化和工業化建設。

“三農”問題始終是全黨工作的重心，是惠民利民的大事，關系到千家萬戶，關系到社會和諧，更關系到國家穩定。當前，我國正處在全面建設小康社會的決勝階段，加快農村現代化的建設，促進農村經濟的發展，提高農民的生活質量和幸福指數，是現階段全力以赴的目標和要求。解決我國農村勞動力轉移就業問題，既不能把眼界只放在城市上，放在城市大工業的就業上，也不能只放在有限的耕地上。要廣開門路，著眼于農村經濟的改革和社會經濟的整體開發，著眼于農村的工業化和現代化。總之，農村剩余勞動力的就業問題得到充分關注，符合我黨全心全意為民服務的宗旨，更有助于“三農”問題的有效解決。

【本文系河南省科技廳軟科學項目“河南省農業轉移人口就近就地城鎮化促進機制創新研究”（162400410475）、河南省教育廳人文社會科學研究項目“有序推進河南省農業轉移人口市民化創新機制問題研究”（2015-ZD-091）的階段性成果】

（作者單位：信陽師范學院法學與社會學學院）endprint