歐盟碳排放權交易立法新趨勢與中國應對

文 曾文革 馮帥

2015年12月12日，《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第21次締約方會議通過了全球應對氣候變化的新協議——《巴黎協定》，并于2016年4月22日正式對外開放簽署，目的是為2020年以后全球應對氣候變化行動作出安排。在《巴黎協定》的達成中，作為全球氣候變化談判的發起者之一和推動氣候變化問題進程的主要力量，歐盟發揮著重要作用，它在巴黎氣候變化大會中所奉行的立場和觀點預示著其碳排放權交易立法的未來發展走向。

歐盟碳排放權交易立法的沿革

歐盟的碳排放權交易機制（European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS）于2005年開始建立，其法律基礎是2003年10月25日生效的《在歐盟建立溫室氣體排放權交易指令》（2003/87/EC指令）。總體而言，歐盟的碳排放權交易立法對碳排放權交易的規定是循序漸進的，主要包括三大階段，第一個階段是從2005年1月1日至2007年12月31日，主要為履行《京都議定書》的內容積累經驗，因此，其減排的對象僅為二氧化碳；第二個階段是從2008年1月1日至2012年12月31日，由于期間與《京都議定書》的第一承諾期相一致，因此，歐盟力圖通過發揮EU ETS來達到實現《京都議定書》承諾的目的，其中的一項重大舉措便是修改EU ETS，并于2011年開始將航空排放納入境內減排體系（后來由于國際社會的反對而暫時擱置）；第三個階段是從2013年至2020年，歐盟采取的是線性減排方式，承諾以每年1.74%的速度降低區域內的排放總量，同時實施《歐盟能源政策2007》，將新型工業領域的溫室氣體排放也加入其中，并將碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage, CCS）納入減排配額的供應源。

目前，歐盟的EU ETS已全面進入第三階段，在這一時期，歐盟碳排放權交易的法律基礎主要包括2003/87/EC指令、《改進和擴大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》（2009/29/EC指令）和《歐盟能源政策2007》等，其規定了嚴格的評估條款和削減承諾，同時，根據這些法律文件，歐盟成員國將拍賣所有沒有被免費分配的排放配額。

歐盟在巴黎氣候變化大會上的主要態度和立場

在歷屆氣候變化大會上，歐盟一直強烈要求各締約方積極參與減排，其積極的溫室氣體減排立場使得它已經成為國際氣候談判的重要推動者和規則制定者之一。在2015年的巴黎氣候變化大會上，歐盟的這一立場表現得更為堅定，并對《巴黎協定》的達成和通過產生了一定影響。

第一，高調確立國家自主貢獻的目標。早在2014年10月24日，歐盟便通過了對其成員國具有法律約束力的《2030年氣候與能源政策框架》文件。根據該文件，到2030年，其成員國相比1990年共同減少的溫室氣體排放量為40%以上，同時可再生能源在歐盟能源結構中的占比將達到27%。為了更好地實現以上目標，歐洲理事會還同意成立一個可靠且透明的管理體系。歐盟的這一主張是積極的，其更重視歐盟在減排問題上的標桿效應，希望其他國家也制定類似的強度減排目標，而事實上，在巴黎氣候變化大會前夕，全球已有超過180個國家提交了“國家自主貢獻預案”（Intended Nationally Determined Contributions, INDC），這些國家的溫室氣體之和超過了全球溫室氣體排放的95%，而歐盟更是于2015年2月就對外公布了其減排的自主貢獻立場，并于同年6月底之前提交了INDC，表示其將于2020年最終確定土地部門排放的核算方法。此外，歐盟還制定了2050年的遠期目標，其提出2050年歐盟境內的溫室氣體減排將比1990年減少80%～95%，比2010年排放水平減低至少60%。《巴黎協定》的“主席提案”和第四條第三款要求各締約方在INDC上反映盡可能大的貢獻力度，應當也是受歐盟觀點的影響。

第二，發起成立應對氣候變化的雄心壯志聯盟。在巴黎氣候變化大會的第二周談判進程中，歐盟與美國、加拿大等傘形集團，以及小島嶼發展中國家等組建了“雄心壯志聯盟”（High Ambition Coalition），其是在2015年7月份成立的“部長級非正式聚會”的基礎上形成的，目的在于設定一個力度更大的1.5℃的長期目標。該聯盟的立場是共同應對氣候變化，因此，其站在道德倫理高度和關注最脆弱國家的與會者們產生了廣泛共鳴，成為巴黎氣候大會上各方不得不予以慎重考慮乃至妥協的訴求。事實上，在巴黎氣候大會之前，部分締約方對1.5℃的目標是有抵制和猶豫的，但雄心壯志聯盟所產生的強大輿論壓力瞬間轉化為國際氣候談判壓力，并成功將“尋求實現1.5℃”的目標寫入了《巴黎協定》。除了希望設置明確的長期目標之外，雄心壯志聯盟還在巴黎氣候大會上明確提出了其重點關注的三個議題：一是希望達成的《巴黎協定》具有法律約束力；二是希望引入審查機制，每五年對各國的排放承諾進行一次審查；三是創建統一的跟蹤核查系統，對各締約方的減排進程予以跟蹤。盡管針對雄心壯志聯盟所能發揮的作用，學界存在較多爭議，但不可否認的一點是，其后達成的《巴黎協定》在“主席提案”與第四條、第六條和第七條等均或多或少地對該聯盟的主要訴求進行了一定程度的回應。

第三，強烈建議細化控制溫升的階段性目標。在巴黎氣候變化大會上，美國無法接受《京都議定書》式將減緩目標列在《巴黎協定》的附件，其試圖將發達國家締約方和發展中國家締約方的“二元劃分”悄悄轉向發達國家締約方、發展中國家締約方和最不發達國家與小島嶼發展中國家締約方的“三元劃分”。與此不同，歐盟主張確保全球溫室氣體排放量于2020年達到峰值，且在21世紀末基本實現零排放。歐盟的這一立場表明，其認為各方不僅需要確立一個1.5℃、2℃的溫升長期目標，更應當設置若干的關鍵時間節點對這一長期目標進行細化，以實現“防治氣候系統受到危險的人為干擾的水平”這一總體目標。可見，相比較而言，美國更重形式，而歐盟更重內容。在歐盟的主張下，《巴黎協定》的“主席提案”雖未明確設置具體的時間節點，但其要求各締約方繼續爭取實現升溫目標的總合排放路徑，便是對歐盟訴求的正面回應。

歐盟碳排放權交易立法的發展趨勢

《巴黎協定》的達成昭示著“后巴黎時代”的到來，其目的是為2020年以后的減排確立方案，而2020年也正是歐盟碳排放權交易機制的第三階段結束的時間節點。因此，后巴黎時代的歐盟碳排放權交易立法將受其應對氣候變化立場及有法律約束力的《巴黎協定》之影響而有所發展。

首先，更加重視除二氧化碳以外的溫室氣體減排。可以說，歐盟的EU ETS體系的建立過程也是一個與成員國相互博弈的過程。出于對本國政治、經濟利益的考量，歐盟成員國在碳排放權交易機制方面對二氧化碳的偏向性極為明顯，而對《京都議定書》所確立的其他五種溫室氣體的重視程度不夠，尤其是在第一階段，相關立法中的溫室氣體僅指二氧化碳，但其他五種溫室氣體已然占到歐盟總排放量的20%，是歐盟實行減排的宏偉抱負的主要障礙之一。就歐盟在巴黎氣候變化大會上的立場及其提交的INDC來看，其本質是為維護歐盟在低碳減排領域的領先地位，因此，其在溫室氣體種類上的規定將進一步擴大，并將逐步覆蓋所有的溫室氣體類型。然而，為了顧及其內部成員國的利益，航空業減排有可能會再次成為歐盟實行減排行動的行業領域之一，以此獲取新的經濟增長點。

其次，進一步完善碳排放權交易的新入和退出規則。目前，歐盟在區域層面建立了統一的排放總量制度，采取的是“自上而下”的減排方案，與前兩個階段的“自下而上”型方式具有明顯不同。根據“自上而下”型方案，在國家計劃交至歐盟委員會之后獲得許可證的“新加入者”可以從“新加入儲備”中獲取免費的配額。然而，在第三階段結束時，也即2020年之后，若儲備中仍剩余配額，則這些配額可由成員國進行拍賣。但這也不是絕對的，也就是說，也有堅持采用免費分配方式的國家，而這將造成排放實體間的不公平交易。然而，歐盟加入的雄心壯志聯盟及其要求的溫升階段性目標均表明，無論歐盟的動機為何，其在全球溫室氣體減排的目標上仍是積極的，因此，通過拍賣而無實質性減少排放的現有規則將可能被調整，事實上，這也是對歐盟成員國排放交易機制可持續性發展的現實考量。

最后，逐步強化《巴黎協定》在境內的實施。《巴黎協定》的達成與歐盟的推動不無關系，甚至可以說，歐盟對該協定的通過產生了重大影響，因此，在一定程度上，《巴黎協定》的內容或多或少地體現了歐盟利益，因此，為了保持這種利益，在歐盟的區域性立法上，這種利益將被固定于其溫室氣體減排的主要方式之一——碳排放權交易立法上，該法將成為歐盟履行INDC的重要法律文件。但同時需要注意，在巴黎氣候變化大會上，歐盟曾有意無意地回避了發達國家締約方對發展中國家締約方的資金援助和技術支持等議題，鑒于《巴黎協定》中共同但有區別責任（Common but Differentiated Responsibilities, CBDR）表現出了弱化趨勢，因此，CBDR原則在歐盟碳排放權交易立法中所占比重有進一步下降的趨勢，這一點需要引起發展中國家的足夠重視。

歐盟碳排放權交易立法新趨勢下的中國應對

從歐盟碳排放權交易立法的趨勢中，不難看出，我國將面臨較大挑戰。其一，在溫室氣體類型上，歐盟將在二氧化碳的基礎上逐步擴大溫室氣體的范圍，并通過區域立法環繞全球氣候立法的態勢來對國際氣候談判帶來一定程度的影響，這對在INDC中僅明確了二氧化碳減排的我國來說，無疑加大了減排壓力。其二，歐盟重溫室氣體排放而輕資金和技術援助的立法態度在加大我國減排壓力的同時，對我國應對氣候變化的能力建設亦帶來了較大挑戰。對此，筆者認為，我國可從以下三個方面積極應對。

加快生態保護紅線立法進程，整體規劃生態保護藍圖

針對我國資源環境形勢的日益嚴峻之現實背景，2012年原環境保護部召開了全國生態紅線劃定技術研討會，目的是維護國家生態安全，改善并提高生態系統服務功能。2014年，原環境保護部印發了《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南（試行）》，為全國生態保護紅線的劃定提供切實指導。然而，按照目前的進程來看，僅有江蘇、江西和南京等幾個省市出臺了生態保護紅線管理與保護的規范性文件，國家層面的管理辦法雖已公布了征求意見稿，但尚未出臺正式的立法文件。筆者認為，為了強化生態保護紅線制度在資源環境保護中的重要意義，在專門性規范文件的基礎上，宜將其逐步納入《環境保護法》和《城鄉規劃法》等中，對違反生態保護紅線制度的行為追究相關的法律責任，待時機成熟時，甚至可以將生態保護紅線作為生態文明建設之重要組成部分寫入《憲法》中。在國家層面立法之后，地方層面的配套性法規、規章應及時制定、完善，深化生態環境保護管理體制，采取政府“自上而下”型引導和公眾“自下而上”型參與相結合的方式，以落實生態保護紅線的管理與保護制度，通過整體規劃我國生態保護圖景，為我國溫室氣體減排創造良好條件。

推進CCS的立法研究工作，加大國內碳減排強度

CCS技術一直被認為是最具潛力的溫室氣體減排路徑。根據國際能源署（International Energy Agency, IEA）的報告顯示，從2006年開始，人類每年向大氣中排放的二氧化碳大約有300億噸，其中有60%左右的排放來源于大型的固定排放源。而CCS的減排貢獻預計將從2020年占全球總減排量的3%上升為2030年的10%，2050年將達到19%，從而成為減排量最大的技術方案。然而，遺憾的是，我國的CCS技術尚未成熟，亦無專門性立法。對此，筆者認為，我國需制定一套CCS法律性規范文件，奠定CCS商業化發展的基礎，發揮政府的服務主導作用，也為CCS的技術路線圖、安全管理、責任追究、公眾參與及多元融資等提供法律依據，通過加大二氧化碳的減排強度，達到實現我國INDC目標之目的。

完善現有能源立法體系，積極跟進低碳貿易發展趨勢

在能源領域，我國已有20余部法律法規，《能源法》和《電力法》修改等重點立法項目正在積極推進中，而《海洋石油天然氣管道保護條例》《能源監管條例》和《煤炭法》等的制定與修改工作亦已啟動。這預示著我國正面臨一場能源革命，其中，立法是穩定，改革是變動，二者互為條件，應在二者之間尋求平衡。我國現行能源法體系將能源監管職責分散于多個部門，宣示性和引導性條件較多，可操作性不強。對此，筆者認為，我國在完善能源立法體系時需充分考慮涉及能源行政管理方面的縱向法律關系、按照生產流程展開的橫向法律關系和關于能源對外合作的涉外法律關系，確立能源的綜合監管與專項監管制度，明確《能源法》與各能源單行法之間的內在聯系，并完善能源國家所有權、能源安全保障、能源預測預警和法律責任等制度，通過節約能源和開發可再生能源等方式，降低對傳統煤炭能源的使用。同時，在貿易進出口時，為了達到歐盟等的低碳標準，在完善能源立法中，我國還應在充分考慮《循環經濟促進法》和《對外貿易法》的基礎上采取低碳貿易制度和碳標簽制度等。

氣候變化是全人類面臨的最重大的環境問題，其根本措施便是通過制定氣候政策來減少溫室氣體排放，這其中以歐盟最為積極也最具代表性。作為歐盟氣候政策的核心，碳排放權交易立法的發展脈絡較為清晰，它對其他國家的碳排放權交易立法和國際氣候立法產生了重要影響，并逐步成為全球性碳排放權交易體系的堅固基石。在后巴黎時代，受其在巴黎氣候變化大會上的態度及立場影響，歐盟的碳排放權交易立法將逐步形成新的發展趨勢，這應當引起其他國家，尤其是發展中國家的高度重視。