呼倫貝爾市草原生態補獎政策落實情況調研報告

程利 呼斯勒

摘 ?要：為保護草原生態，改善草原生態環境，推動牧區經濟社會發展，自2011年起，國家在內蒙古等8個主要牧區省，實施了草原生態保護補助獎勵機制。今年以來，呼倫貝爾市農牧業局先后深入到牧區四旗、額爾古納市、海拉爾區、牙克石市及嶺東三旗市等10個旗市區、30多個蘇木鄉鎮、50多個嘎查村，走訪了70余戶草原補獎政策受益戶，對全市草原生態補獎政策落實情況進行調研督查，摸清了呼倫貝爾市草原生態補獎政策落實情況和存在的問題，為下一步更好地開展草原生態補獎工作提供了決策依據。

關鍵詞：呼倫貝爾市 草原生態補獎 措施 成效

從2018年7月10日開始，呼倫貝爾市對全市牧區四旗、額爾古納市、海拉爾區、牙克石市及嶺東三旗市等10個旗市區、30多個蘇木鄉鎮、50多個嘎查村草原生態補獎政策落實情況進行調研督查，走訪了70余戶草原補獎政策受益戶。深入了解各地草原生態補獎政策落實情況，“找問題、抓落實、看實效”。

一、基本情況

為保護草原生態，改善草原生態環境，推動牧區經濟社會發展，自2011年起，國家在內蒙古等8個主要牧區省，實施了草原生態保護補助獎勵機制，2016年又開始實施了新一輪草原生態保護補助政策，進一步提高了禁牧和草畜平衡補貼獎勵標準，擴大了補獎實施范圍。8年來，在草原補獎政策的推動下，草原生態環境得到有效保護和恢復，草原畜牧業生產方式得到加快轉變，農牧民收入持續增長。

（一）實施范圍

新一輪草原補獎政策，凡是落實草原承包經營權或簽訂草原承包經營合同的草場全部納入補獎政策實施范圍。凡持有草原承包經營權證或簽訂了草原承包經營合同的畜牧業經營者、國有農牧林場的員工均可享受草原生態補獎政策。呼倫貝爾市有10個旗市區實施了草原生態補獎政策，涉及103個鄉鎮蘇木，697個嘎查村（場），14.2萬戶農牧民，36.1萬人受益。其中涉及牧業四旗30個蘇木鎮，196個嘎查（場），3萬戶，7.7萬人。

（二）補獎標準

國家確定的禁牧補助標準每年每畝7.5元，草畜平衡獎勵標準每年每畝2.5元。按照自治區測算的呼倫貝爾市標準畝系數1.8334，計算出禁牧補助標準為每年每畝13.7505元，草畜平衡獎勵標準為每年每畝4.5835元。

（三）任務分解

補獎總面積是10358萬畝，其中，禁牧面積1687萬畝，草畜平衡面積8671萬畝。牧業四旗任務是9066.36萬畝，占總任務的87.5%，占牧業四旗可利用草原面積的91.6%，其中禁牧面積1468萬畝，草畜平衡面積7598.36萬畝。補獎總資金是62941萬元，其中，牧業四旗資金是55013.16萬元，占補獎總資金的87.4%。全市補獎區戶均草場728畝，享受補獎資金4423.5元，人均草場286.7畝，享受補獎資金1742.2元。其中，牧業四旗戶均草場3018.9畝，享受補獎資金18317.6元，人均草場1181.8畝，享受補獎資金7171元;半農半牧區及城林區戶均草場504畝，享受補獎資金707元，人均草場198畝，享受補獎資金278元。

（四）資金兌現

2016—2017年到位資金125882萬元，發放120382萬元，發放率95.6%。要求草原生態保護補助獎勵資金以一卡通形式實行兩次發放，資金的60%一次性發放到農牧戶，其余40%的資金與禁牧和草畜平衡制度落實情況掛鉤，達到禁牧或草畜平衡要求的，在年底前予以全部發放，沒有達到禁牧或草畜平衡要求的，40%的資金不予發放，結余資金主要用于禁牧和草畜平衡制度執行好的牧戶獎勵。

（五）獎勵資金

2016—2017年，獲得自治區績效考核資金17260萬元（2016年7130萬元、 ?2017 年 10130萬元）。其中，工作經費補助1060萬元，獎勵資金3800萬元，草牧業試驗試點資金5200萬元，產業扶持資金5700萬元，牲畜改良資金1500萬元。

二、采取的具體措施

（一）制定監管辦法

為落實好新一輪草原生態保護補獎政策，市政府印發了《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016年-2020年）》，出臺了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監督管理實施辦法》。在禁牧區執行嚴格的禁牧政策，鼓勵牧民合作經營，開展規模化集中舍飼、半舍飼養殖。草畜平衡區執行嚴格的草畜平衡制度，市旗（市、區）兩級草原監理機構根據不同類型天然草原生產力實測平均值，結合自治區衛星遙感校正數據，科學合理核定草畜平衡區載畜量標準，要求各旗市區將載畜量標準明確寫入實施方案中，并以旗市區級人民政府、蘇木鄉鎮為單位公布。

（二）實行簡政放權

呼倫貝爾市堅持草原補獎資金、任務、目標、責任“四到旗市區”，逐級建立目標責任制，分解任務指標，確保資金任務落實到位。全市新一輪落實草原生態補獎政策的10個旗市區均出臺了實施方案，并在方案中明確了任務落實、監督管理、資金發放與農牧戶責任掛鉤等內容，形成了市級方案管大政方針，旗市區方案管落實，層層落實責任的政策落實機制。

（三）成立專職機構

草原補獎政策落實的基礎是草原確權承包工作，各地在深化鞏固草原確權工作的同時，也推出了一些新舉措，加快草原補獎政策的落實。新巴爾虎右旗設立了草原補獎政策辦事大廳，并成立草原糾紛仲裁辦公室，及時解決草場邊界糾紛，化解矛盾，確保補獎資金及時兌現到戶。

（四）聘用管護人員

為落實好草原生態補獎政策，各旗市區按照有關規定和程序，統一聘用專職草原管護員186人，工資補貼432萬元。自治區撥付我市草原管護員資金306萬元，旗市區配套資金126萬元，管護員人均工資2.3萬元。管護員由旗市區草原監理部門統一管理，協助草原執法人員做好禁牧、草畜平衡的監督管理工作。

（五）創新監管手段

為補齊地面巡查“短板”，創新使用“無人機”監管，填補草原空中巡查空白。建立草原監管大數據平臺，采取“空、天、地”一體化實時監測，基于大數據分析，建立智能監管平臺，達到地面數據可視化及監管工作智能化，以解決傳統草原監管工作中的監管面積大、工作人員少、管理難度大等諸多問題。

（六）加大宣傳力度

2016年6月，在全市范圍內開展了為期一個月的“貫徹落實草原生態保護補助獎勵政策暨呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監督管理實施辦法宣傳月活動”，僅此次活動就印發了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監督管理實施辦法》蒙漢宣傳手冊37500冊，宣傳掛歷20000本，并在陳巴爾虎旗舉辦宣傳月啟動儀式。2017年8月，自治區農牧業廳和呼倫貝爾市政府聯合舉辦了以“依法保護、科學建設、合理利用、綠色發展”為主題的“草原生態文明宣傳活動日”啟動儀式，宣傳活動日重點圍繞草原補獎政策落實、草原執法、草原監測等方面進行宣傳展示，解讀法律法規及相關政策，倡導綠色、低碳、循環發展理念和綠色生活方式，推動形成尊重草原、保護草原、綠色生活的社會風尚，提高全民草原生態文明意識。

三、取得的主要成效

草原確權承包工作得到進一步落實，基礎設施建設得到進一步加強，草原畜牧業生產方式加快轉變，草原生態各項指標得到明顯提高，促進了農村牧區社會和諧穩定，實現了草原生態保護和農牧民增收的雙贏目標。

（一）促進了草原確權工作

各旗市區結合落實草原補獎機制政策，進一步促進了草牧場確權工作，全市完成草原確權面積10496萬畝，占草原補獎面積的101.3%。自治區試點旗——新巴爾虎右旗完成草原確權承包面積3429萬畝，占草原補獎面積的100.5%。其他9個落實草原補獎政策的旗市區完成草原確權面積7066.97萬畝，占草原補獎面積的102%。

（二）加強了基礎設施建設

牧區貯草棚面積由2010年的3萬平方米增加到2017年的15萬平方米，增加了12萬平方米，增長了400%。棚圈面積由2010年的300萬平方米增加到2017年的500萬平方米，增加了200萬平方米，增長了66.6%。截至目前，在牧區已經建成1000平方米的應急飼草料儲備庫97座，已經具備儲備20萬噸應急飼草的能力。人工飼草地面積由2010年的186萬畝增加到2017年的350萬畝，增加了164萬畝，增長了88.2%。

（三）加快了生產方式的轉變

在草原補獎政策的推動下，草原畜牧業逐步向生態型、建設型的現代化草原畜牧業轉型升級，牧區各類畜牧業合作社由2010年的178個發展到2017年的2100個。機械動力由2010年的48萬千瓦增加到2017年的80萬千瓦以上。

（四）草原生態恢復明顯

草原生態重要指標在實施草原獎補政策以后，都發生了十分明顯的好轉。據全市256個草原監測點的監測（其中5個是國家級固定監測點），草原植被蓋度、草群高度、平均產草量分別由2010年的67%、30.5厘米、92公斤，提高到2015年的72%、36.5厘米、114公斤，草原植被蓋度提高了5個百分點、高度提高了6厘米、干草產量每畝提高了21公斤，各項指標列全區第一。近兩年呼倫貝爾市連續大旱，各項指標均有所下降，2017年草原植被蓋度、草群高度、平均產草量分別為70%、19.6厘米、80.9公斤/畝。預計2018年全市草原綜合植被蓋度將達到72%以上，恢復到2015年水平。

（五）農牧民收入持續增長

每年有近6.3億元的補獎政策資金以“一卡通”形式直接補貼發放到農牧民手中，增加了農牧民政策性收入;同時每年有近0.8億元的后續產業扶持資金用于支持發展現代草原畜牧業，增加家庭經營收入;用近1.2億元的生態移民資金對生態脆弱區內從事畜牧業生產的牧戶進行轉移安置，既減輕了草場承載壓力，恢復草原生態，又改善了貧困牧民生產生活條件，讓貧困牧民穩定脫貧致富奔小康。

（六）積極推動牧區牲畜到農區轉場放牧

近兩年來，呼倫貝爾市連續大旱，天然打貯草量減少，草畜平衡區放牧壓力較大。為切實保護草原，維護好草畜平衡，全市累計投入抗旱資金3.6億元，鼓勵引導牧區牲畜異地轉場到農區越冬，2016—2017年牧區牲畜轉場到農區越冬牲畜合計94萬頭只，從農區調運飼草及秸稈138萬噸，同時加大出欄力度，牧區草場基本達到了草畜平衡，保護了草原生態。

（七）促進了農村牧區社會和諧穩定

補獎政策為探索草原生態保護長效機制提供了條件，補獎區內農牧民收入保持穩定增長，有效緩解了保護草原生態與增加農牧民收入之間的矛盾，提高了農牧民的收入，及時把黨的惠農惠牧政策送到千家萬戶，受到廣大農牧民的歡迎和認可，進一步促進了農村牧區社會的和諧穩定。

四、存在的困難及建議

（一）草原生態系統整體仍然較脆弱

近年來，呼倫貝爾草原生態總體向好，但仍處于起步恢復階段。加之我市近年遭遇干旱，草原資源環境承載壓力進一步加大，已經恢復的草原生態系統更顯脆弱。

建議上級對呼倫貝爾草原生態保護給予特殊政策支持。

（二）草原執法體制問題

草原執法缺少強制手段。呼倫貝爾草原面積大、野外工作戰線長，監管難度大。每名草原監督管理人員平均承擔的草原監管任務是90萬畝。許多旗市區草原監督管理機構沒有單獨設置，蘇木、鄉鎮更是沒有專門的草原監督管理機構，體系建設不完善。

建議：一是建立旗市區級草原監督管理局、蘇木鄉鎮草原監督管理所、嘎查村管護員隊伍三級草原生態補獎管護隊伍，負責草原生態補獎機制工作的監督、檢查，對禁牧、草畜平衡區草場植被恢復情況進行監測，定期核定載畜量;二是按照生態文明制度要求，明確草原生態紅線概念，對破壞原生態環境行為進一步明確處罰強制措施、處罰標準、處罰額度，使之便于操作，為草原生態環境保護工作提供更為完善的法律依據。

（三）林草重疊問題

從宏觀區劃上看，草原與森林有各自的分布區，大牧區草原和大林區界線區域基本明確、互不相干。但在草原森林過渡帶、農牧交錯帶、草原零星分布區，林草互生共生、林草鑲嵌分布、草中有林和林中有草的情況比較普遍，在技術上明確區分兩者有難度，存在一地雙證的情況，使部分草原無法享受到補獎政策，也給草原確權和草原執法帶來困難。

建議：一是機構改革后，國家重新修訂草原、林業調查標準，一次性解決此類問題;二是實施全國草地資源調查專項工作，全面摸清當前草原資源家底，正確定義草原的概念，解決草地與林地交叉重疊問題，為建立更加嚴格的資源管控制度、扎實推進生態文明改革制度落地奠定堅實基礎。

（四）資金發放使用問題

在草原面積小、農牧戶多、補獎資金少的半農半牧區，個別地區聯戶承包草場的農牧戶，每戶發放的補獎資金不到100元，起不到草原生態保護和農牧民增收的目的，建議實施“一攬子”政策，補獎資金不發放到農牧戶手中，可圍繞當地草原生態保護建設中存在的重點難點問題，將補獎資金集中統籌用于草原生態保護建設和農牧民畜牧業基礎設施建設方面。

（作者單位：呼倫貝爾市農牧業局）

責任編輯：代建明