制定志愿服務法條件成熟《志愿服務條例》與地方立法均可提供經驗借鑒

2018年12月1日， 《志愿服務條例》（以下簡稱《條例》）施行一周年。為了解《條例》的實施效果，中國人民大學法學院教授、中國志愿服務聯合會專家委員會委員、中國志愿服務聯合會研究會副會長、北京市志愿服務發展研究會副會長莫于川專門在近一年時間里進行了多次調研。

莫于川近日在接受記者采訪時指出，《條例》在鼓勵和規范志愿服務活動、發展志愿服務事業等方面提供了法律保障機制。但是，志愿服務事業仍然存在的一些問題尚未從根本上得到解決。

莫于川認為，由于志愿服務活動主體多元化、行為多樣化、內容豐富化，社會組織關系非常復雜微妙，僅靠行政立法來調整顯然力有不逮，因此更需要、更適合發揮人大主導立法職能通過制定法律加以調整。同時，我國已有較為豐富、全面、成熟且經過實踐檢驗的諸多地方立法經驗可資參考利用，推出國家層面志愿服務立法的條件已經成熟。

行政法規不是立法終點

推進志愿服務制度化，是近年來非常重要的議題，也是黨中央提出的新要求。黨的十九大報告明確指出，要推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識。

在莫于川看來， 《條例》的頒布實施，確實將我國志愿服務制度建設推進了一大步，為保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權益，鼓勵和規范志愿服務，發展志愿服務事業提供了有力法治保障。

但對于始終致力于推動制定志愿服務法的莫于川而言，行政法規不是志愿服務立法的終點，《條例》的“馬力”仍然不足以拉動志愿服務這輛“大車”。

行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，并且按照《行政法規制定程序條例》的程序規范而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。它以調整行政管理關系為主，主要圍繞在行政機關與行政相對人之間的事務加以調整。

莫于川指出，志愿服務作為較為特殊的社會事業，它所涉及的主體、要素和環節很多，不僅僅是行政機關和行政相對人，更有黨組織、共青團、婦聯、工會等黨群組織與部門，還涉及軍事組織（軍人志愿者），僅依靠行政法規難以有效調整。

“國家層面專門立法長期缺位，一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引導、調整和規范，嚴重影響著志愿服務法制體系的整體建設，已成為依法推動志愿服務事業穩健發展的一個瓶頸。”奠于川說。

中國青年志愿者協會副會長、中國志愿服務聯合會研究會副會長譚建光也認為， 《條例》的出臺對于支持和保護志愿者、志愿服務而言，有著積極作用，但伴隨著社會發展和志愿服務事業的進步，將來還是要正式出臺志愿服務法。

同樣持此觀點的還有全國政協委員、中國行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院常務副院長沈開舉。

沈開舉告訴記者，民政部在今年8月對他提交的“關于盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》的提案”作出了答復。

民政部在答復中也認為，中國特色社會主義進入新時代，志愿服務前景廣闊、大有可為，一部位階更高的法律將更能滿足我國志愿服務事業發展的需要。制定志愿服務法，是貫徹落實黨中央關于志愿服務的決策部署、推進全面依法治國的重要舉措，將為志愿服務規范化常態化發展提供更加堅實的保障。民政部將在中央文明委的領導下，進一步貫徹落實好《條例》，結合《條例》的貫徹實施情況，會同有關部門積極推動志愿服務法盡早列入全國人大常委會立法計劃。

地方立法已經取得成果

在國家層面立法長期缺位的情況下，為了保障志愿服務活動健康、持續發展，各地方志愿服務立法率先并不斷推出。

截至2014年底，除港澳臺地區以外的31個省級行政區域中，已制定志愿服務地方立法的有20個。同時，在全部49個較大的市，已制定志愿服務地方立法的有20個。修改后的立法法于201 5年3月15日賦予更多的地方立法權之后，3年多來又有一些省和設區的市制定或修訂了志愿服務地方立法，而且基本上是地方人大常委會立法。

莫于川認為，在某種程度上，地方志愿服務立法推進現狀，從一個側面反映出我國志愿服務事業正步入規范化、法治化、制度化發展的新階段。

我國地方志愿服務立法經過前一階段的探索發展，已取得許多成果，例如：完成了志愿者、志愿服務組織權利義務的初步界定;建立健全志愿者與志愿服務組織的注冊、登記程序，使其初步擺脫了無序化運行;使志愿服務的協議簽訂、經費來源、保險購買有了初步的法律保障等，體現了既保障雪中送炭、又保障錦上添花、還保障綜合發展的現代志愿服務法治精神。

在莫于川看來，地方立法中的一些規定，可以寫入志愿服務法中。例如，北京、山東、上海、海南、四川、昆明、廣東、陜西、珠海、合肥等10個省市志愿服務立法第一條“立法目的”中，均提到了志愿服務精神，可以在志愿服務法中采納，并放在立法目的首位，表明國家倡導和弘揚志愿服務的價值導向。

莫于川指出，由于志愿服務以地方立法為主的模式呈現出一種分散性的特征，雖然它在某種程度上有助于把握本地志愿服務發展需要，具有結合實際情況制定相應規范的優勢，但也暴露出其效力層級不高、共識程度不足等缺陷，存在概念模糊、體制不一、隸屬不明、責任落空等風險，各地立法文本之間普遍存在理解各異、規范不一、內容陳舊、質量參差等問題。例如，對志愿服務組織的界定、對志愿者權益的保障、對志愿者的獎勵措施和獎勵標準、志愿服務中的法律關系和法律責任等方面，各地的立法差異較大、執法水平懸殊。

同時，由于長期以來一些地方對于志愿服務立法不夠重視，加之制定的法規條文相對粗糙，精細化程度欠佳，一些地方的專項法規難以避免地出現了立法內容陳舊、質量不高、簡單照搬、不適應當地實踐需要等問題。盡管數年前在中國人民大學中國行政法研究所的項目合作和專業支持下，民革中央推出了志愿服務地方立法示范文本提供各地參考使用并產生了積極效果，但志愿服務地方立法缺乏國家法律引導規范的短板始終存在。

莫于川在統計之后發現，就目前現行有效的約50部地方志愿服務立法而言，生效日期在2010年以前的有25部，其中最早的是《河南省人民代表大會常務委員會關于深入開展青年志愿服務活動的決定》與《杭州市志愿服務條例》，均生效于2003年。而各地志愿服務立法自通過以來，至今完成修法的只有廣東省、黑龍江省、浙江省、寧波市等少數幾個地方。

目前，我國享有一般地方立法權和民族自治地方立法的主體共有354個，包括31個省區市、289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市。在這樣的背景下，僅靠地方立法來調整和推動志愿服務更顯不足，不僅力度和統一性不足，而且成本很高、誤區不少。

“既往經驗證明，我國已有較多的地方立法，且有成熟的實施經驗，推出全國性志愿服務立法的條件已經成熟。如果此項立法長期缺位，必然影響志愿服務法治體系的整體建設，不利于全國性志愿服務項目的開展，不利于志愿服務事業的健康發展。”莫于川說。

由全國人大常委會主導立法

在專家看來，無論是較多的地方立法，還是《條例》的實施，都不能替代志愿服務法的地位和作用。

1995年，在全國政協八屆三次會議上，八屆全國政協常委、時任共青團中央書記處書記袁純清等就提交了《關于制定社會志愿服務法》的提案。

2011年，在十一屆全國人大四次會議期間，賈偉平、郝萍、秦希燕等92名代表和海南代表團提出4件議案，建議制定志愿服務法。

2015年，全國政協十二屆三次會議期間，民革中央在詳盡調研之后提交《關于大力推進志愿服務工作的提案》，建議推動志愿服務國家層面立法。全國政協委員、中國人民大學法學院教授湯維建也在本次會議上提出建議，促請盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》。在十二屆全國人大三次會議上，全國人大代表、中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成也領銜提出議案，建議盡快制定《中華人民共和國志愿服務法》。

2018年，全國政協十三屆一次會議期間，沈開舉委員提交了“關于盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》的提案”。

莫于川認為，《條例》的實施和較多的地方立法及其實施經驗，使得推出國家層面志愿服務立法的條件已經成熟。同時，我國志愿服務事業的特點和志愿服務的全民實踐，呼喚著加快國家層面的專門立法，提供更全面、更給力的法律保障。

“鑒于直接制定法律的條件已經成熟，建議全國人大常委會盡快將志愿服務法增加列入五年立法規劃和年度立法計劃并主導此項立法，相信經過兩到三年的時間，這也是我國立法工作比較順利的一般周期，完全能夠依照法定程序推出本法，及時發揮龍頭性法律的調整作用。而且有關政府部門還應預先做好立法和實施準備，爭取同步推出實施性的行政立法，上下配套地盡快形成完善的志愿服務法律規范體系，能夠提供更給力的法律保障。”莫于川說。

立法首先要考慮激勵機制

莫于川介紹說，全國人大常委會曾經在8年前安排啟動過此項立法調研工作且已有起草工作基礎，由專門委員會負責組成專門班子加緊工作完成了該法試擬稿，國務院有關部門也提供了制定有關行政法規的起草工作基礎，而且還有共青團中央、中國人民大學、山東大學等多個機構提出的法律草案建議文本作為參考。

志愿服務立法的目的，直接決定著志愿服務立法的目標選擇與制度設計。志愿服務立法從立法定位和價值取向來看，具有多重屬性，它是志愿服務事業促進法、志愿服務主體權益保障法、志愿服務行為規范法、精神文明建設促進法，也是我國社會主義核心價值觀的集中體現。

莫于川認為，著眼于志愿服務精神、志愿服務活動、志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象、志愿服務事業等志愿服務的各項要素，遵循“倡導一鼓勵和規范一保障一促進”的邏輯，志愿服務立法目的主要包括以下幾個方面：倡導志愿服務精神，鼓勵和規范志愿服務行為，保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權益，培養志愿服務文化，促進志愿服務事業的健康發展。

“志愿服務法應當既是促進法，又是規范法。立法首先要考慮激勵機制，同時要考慮規范機制，當下的重點是考慮如何發揮其引導促進保障功用。”莫于川說。

莫于川認為，志愿服務作為一項高尚宏遠和普遍實在的社會事業，需要政府、社會、公民的支持，才能健康有序發展，無論是倡導志愿服務精神，還是鼓勵和規范志愿服務活動，保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權益，培養志愿服務文化，最終目的都是為了促進志愿服務事業的健康發展，有助于依法調動各方面積極性和保障合法權益，制度化地將富有現代內涵和豐富效用的志愿服務塑造成亮麗的中國名片。