《中國農村留守老人研究報告》發布 留守老人成公益領域邊緣性議題

2018年12月8日，2018（第二屆）中國農村養老高峰論壇在西安舉行。此次峰會由河北省荷花公益基金會主辦，論壇以“重塑鄉村治理體系·推動養老多元參與”為主題，吸引了來自農村養老領域的政界、學界和民間組織代表，并就中國農村空巢老人現象、尋找農村養老模式和推進農村養老公共政策進步與社會關注等議題進行了深入探討。

在當天的峰會中，南方都市報聯合北京耿耿丹心教育公益基金會、河北省荷花公益基金會共同發布《中國農村留守老人研究報告》。

1600萬農村留守老人

農村留守老人，是指有戶口在本村的子女每年在外務工時間累計達6個月及以上、自己留在戶籍所在地且60歲以上，身邊沒有贍養人或者是贍養人沒有贍養能力的農村老年人。其規模達1600萬人。

報告顯示，20多年來，關注農村“三留守人群（留守兒童、留守婦女和留守老人）”的呼吁頻繁見諸媒體，農民工跳樓討薪維權、留守兒童非正常死亡，每年涌動一次的壯烈的春運返鄉大潮和城市用工荒、農村空心化凋敝等狀況和問題，反復、強烈地吸引了社會注意力，相對而言，為留守老人的發聲頗為微弱。

直到近年，在留守兒童群體越來越受到重視的情況下，作為對留守兒童養育成長不利的因素，使得留守老人承擔的隔代撫養和教育成為引人關注的一個焦點問題。而伴隨農村空心化日漸凋敝和農村老人自殺、或死亡多日無人發現等虐心事件頻繁流傳，留守老人包括其他農村老人的生存狀況也成為更多人關注的重要社會議題。尤其是中國進入老年化社會，對老年群體的狀況和政策等各類研究成為熱點，農村留守老人這個典型的脆弱群體也更多地被納入研究者的視線。

已經引起政府重視

自1999年我國進入老年化社會，與老年人相關的法律和政府政策、老年事業發展規劃等相繼出臺，2013年后農村留守老人的問題也得到政府的重視。

黨的十九大報告中提出：“完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。”

民政部等9個部門于2018年2月24日聯合印發的《關于加強農村留守老人關愛服務工作的意見》，針對目前農村留守老人的養老問題強調：“農村留守老人關愛服務是農村養老服務體系的重要組成部分。關愛服務體系的完善關乎廣大農村留守老人的晚年幸福生活，關系到脫貧攻堅的目標實現，關系到社會和諧穩定和全面建成小康社會大局。”

《意見》將從五個方面落實十九大的要求：1.強化家庭在農村留守老人贍養與關愛服務中的主體責任;2.發揮村民委員會在農村留守老人關愛服務中的權益保障作用;3.發揮為老組織和設施在農村留守老人關愛服務中的獨特作用;4.促進社會力量廣泛參與留守老人關愛服務;5.加強政府對農村留守老人關愛服務的支持保障。

農村養老機遇與挑戰并存

盡管已經有了政策的支持，但農村養老依舊是機遇與挑戰并存的。

報告發現，中國農村老人幾乎是經濟發展、社會轉型和城市化進程中唯一無法轉型的群體：年齡和不能轉換的身份;能力難以適應信息時代和市場;身體機能狀態不可逆轉的弱化;缺少青壯年勞力和活力的生存環境;農村普遍的公共資源稀缺;不完善的基本社會保障系統和設施;緊缺的社會服務等。

各種疊加的積困致弱因素致使農村老人成為社會人口中的一個弱勢群體。相比之下，農村留守老人則由于中國社會轉型過程所造成的結構性斷裂變得更加弱勢。

報告指出，要解決這一問題，應確立政府主責、政策的調整和完善以及資金保障，建立具有底線的社會保障和法律政策是制度基礎。而社會組織和社會力量進入農村社區，發展社區服務與照護體系是必不可少的力量。

報告建議，改變或消除城鄉身份壁壘，實現農村老人與城鎮老人基本平等的社會福利待遇，首先是享有與其他老年人平等的生活、醫療、安全、尊嚴等的基本權益的社會保障，以及享有健康、參與、發展等權益和福祉，這是農村留守老人的根本需求，也是解決之道。“應盡快地全面實現可支付得起、有質量和水平的農村醫療、護理和養老服務體系和設施建設。”

公益領域的邊緣性議題

政府之外，包括社會組織在內的社會力量在解決留守老人問題上該如何做呢？報告發現，目前留守老人還是公益領域的邊緣性議題，需要更多力量的關注與投入。

報告指出，首先老年人項目數量及公益資源支持較少。本次調研設計了《中國農村留守老人公益項目名錄征集》問卷，以期了解領域現狀，并為潛在的資助方提供信息參考。

入選項目需以農村留守老人為主要服務對象，執行單位需是正式注冊的社會組織，包括民辦非企業、基金會、社會團體等。

問卷主要通過行業媒體、地方樞紐公益機構、農村發展領域支持機構、涉老公益平臺機構等渠道發放。同時，項目組亦借助中國發展簡報公益組織名錄、騰訊樂捐平臺等進行了信息檢索，主動向其中的農村涉老公益服務組織推送了問卷。

名錄共收集有效信息38份，在一定程度上反映了社會組織涉老服務項目數量上的不足。問卷的結果顯示，政府是留守老人服務項目的最大支持方，之后依次是企業、公眾，而基金會則排名末尾，可窺見該議題在公益行業中的邊緣處境。

其次，留守與否不是選擇服務對象的主要標準。

在此次調研實地探訪的項目點中，其中大部分不完全針對留守老人，而只是將這一群體作為服務對象之一;或是在為村莊老人提供普惠性服務的基礎上，重點幫扶留守老人;或是重點服務家庭經濟困難或行動能力受限的老人，其中可能包含一部分留守群體。這樣的決策既是機構的主動選擇，亦受外部條件限制。

究其原因，首先，社會組織首選的受益人群一般是鰥、寡、未婚獨居，自己或家人有重病以及高齡的老人，特別是其中經濟困難或行動能力受限的群體，其中只有一部分人的兒女長期在外。

其次，是避免標簽效應。如果只為留守老人提供服務，容易強化該群體的弱勢形象，無論是來源于自我認知還是外部看法，都會增加老人的心理負擔，使其陷入不利處境。因此，一些社會組織選擇直接為村莊的所有老人提供普適性服務。

再次，服務對象選擇也受文化、社會環境以及資源規模的影響。很多外出務工子女怕丟面子，不愿意讓留守的父母接受社會組織提供的服務。而在資源有限的情況下，社會組織選擇哪些人作為服務對象就更需要慎重考慮，否則會在村莊內面臨較大的輿論壓力。

此外，調查顯示，社會組織最主要的服務方式是以物資發放為主的短期慰問和日常生活照料。醫療服務、心理疏導、文體活動組織次之。

世界衛生組織（2016）在《關于老齡化與健康的全球報告》中指出，對老年人來說，最重要的是保證其功能的發揮。功能的發揮取決于兩種因素的結合，一是老年人的能力，二是老年人所處的環境。換句話說，即便是老年人在身體機能上有所減損，如果能夠獲得發揮功能所需的輔助性器具、社會服務、適老化設施等支持，他們依然能夠實現對生活的掌控。

但從問卷調查的結果顯示，僅有少部分的社會組織在開展“失能失智者長期照護”以及“適老設施建設”等服務。可以說，在農村留守老人服務領域，現有的公益項目與老年人的實際需要之間仍存在一定的錯位。這也與中國民營養老產業的現狀相一致。

村民志愿者是主要服務人員

在服務方面，最主要的服務人員是村民志愿者。在接受本次實地調研的社會組織中，大部分機構都是采取“社會工作者+志愿者”的模式。社會工作者的駐地一般設在市、縣一級，在涉老服務中主要起到引介外部資源，統籌項目和老人個案管理，發掘、培養和督導在地志愿者的作用。

報告顯示目前農村老年社會工作者的工作主要涉及：救助服務、照顧安排、家庭輔導、精神慰藉、社會支持網絡建設中的大部分內容;養老護理員的工作主要包括：以個人衛生清潔、飲食照料、安全保護為主的基本生活照料;以測量血壓、血糖，定期健康巡查為主的技術護理;以陪同聊天、情緒疏導、矛盾調解為主的心理護理等。

志愿者通常是項目點所在村莊或周邊村莊的村民，主要負責為老年人提供生活照料、精神慰藉、健康監測等方面的服務。

調研發現，一部分公益項目所提供的月度志愿者補貼的數額大致與當地打一天零工的收入相當，但對于因為要照顧孩子或老人而無法外出務工或有其他收入來源的村民來說，幾百元也起到了一定的收入補充作用。服務中的很大部分挑戰來自于老人、老人家屬以及村莊其他人對涉老服務的看法。志愿者這樣家庭之外的成員上門提供服務，就意味著子女并沒有盡到應有的贍養、照料的義務，子女自覺臉上無光，老人也擔心他們會被人說閑話。志愿者往往要承受來自多方的冷嘲熱諷和老人退出服務項目的情況。同時，因為項目的服務對象中很多是高齡老人，志愿者相對更容易遭遇老人去世的情況。怎樣應對潛在的情緒風險，做好自我照顧，一線實踐者需要更多的關注和支持。

因為在過往的服務中并未遭遇嚴重的糾紛，本次接受調研的公益機構幾乎都沒有正式的風險管理制度和系統的防范措施。老人、志愿者以及社工在活動中的安全保障主要靠自助和互助，鮮少正式購買商業保險。當服務中出現個別糾紛時，一般都在服務雙方相互信任和理解的基礎上協商解決。

報告建議，為保障服務雙方的權益，社會組織需要逐步建立正式的風險管理機制并出臺涉老服務所需的職業倫理指引。

河北省荷花公益基金會理事長師進輝指出，城市養老正在成為創業的藍海，各種現代化、人性化的養老模式層出不窮，受到社會資本、公益力量及媒體大眾的廣泛關注。隨著勞動力大量涌入城市，農村空巢化程度越來越嚴重，農村養老的體制短板和資源短缺也更為突出，在某種程度上農村養老問題更需要引起社會關注。