預算改革痛點攻堅

劉琳

標準科學、約束有力和全面實施績效管理等新要求，都切中目前預算制度的痛點。

黨的十九大報告為財政預算制度改革賦予了新的內涵，指出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。

十八大以來，預算制度就是財稅改革的重頭戲，尤其是2015年1月新預算法實施之后，我國圍繞新預算法頒布了一系列旨在規范政府收支行為的制度。中國社科院財經戰略研究院研究員張斌表示，以此為基礎，以四本預算構建的全口徑政府預算體系得以確立，預決算公開透明也取得一定成效。

同時，多位專家對記者表示，預算制度改革仍然面臨多項難題，財政支出的隨意性、財政軟約束等問題愈發突出，在一定程度上加劇了一些地區的財政收支困境。未來的預算改革應按照十九大提出的改革新要求，從制度上對財政可持續性提供長久保障。

切中痛點

對比十八屆三中全會《決定》中“實施全面規范、公開透明的預算制度”這一部署，可以發現，十九大報告對預算改革的要求增加了“標準科學”、“約束有力”和“全面實施績效管理”等新要點。

“可以說每一項，都是針對目前預算制度的痛點而來。”張斌說。

先看標準科學。“過去很多年，一些地區小到日常支出項目，大到重點項目支出，不僅缺乏明確、嚴格的預算安排，就連安排的標準也不確定。”一位地方財政廳的人士對記者說。

“標準科學”就是要解決隨意性的問題。中國財政科學研究院副院長白景明表示，下一步改革要根據經濟社會發展目標、國家宏觀調控要求和行業發展需要等等因素，明確一套重點支出預算安排的基本規范。

在約束有力方面，則要求嚴格落實預算法，硬化預算約束。“‘硬化二字，應該成為未來預算管理的重點詞。”張斌說，預算的隨意性不僅體現在預算編制缺乏科學標準，還體現在預算編制的調整、調劑項目比較多，預算執行的隨意性比較大。

全面實施績效管理則與“標準科學”和“約束有力”緊密相扣。“如何確保標準科學、約束有力？就靠加強績效管理來監督。”張斌說。

白景明表認為，績效二字應落在成本效益分析上，要關注財政支出和政策目標的實現程度，建立一套預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的、覆蓋各級財政部門和所有財政資金的激勵機制。

可持續性考驗

多位專家表示，2018年預算改革面臨的最為緊迫的一個局面，就是財政可持續性問題。近兩年，伴隨財政收入增幅放緩和“營改增”全面推進，我國地方政府財政收支矛盾加劇，部分地區收支較為緊張。

造成這一局面的原因是復雜的。預算改革雖不能解決全部問題，但仍可起到關鍵作用。中國財政科學研究院2017年12月進行的地方財政經濟運行調研顯示，目前部分地方政府在支出上捉襟見肘，很大程度上可歸因為預算制度頑疾。

“比如在現實中，政府的各個部門都有權力在預算決策范圍外，進行各種‘準財政的活動，卻可以不承擔風險責任。”中國財政科學研究院院長劉尚希說。調研報告表示，財政預算“切塊”的問題以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益。

除了橫向的隨意性，各級政府縱向之間也存在各種不規范。上述調研報告表示，雖然地方政府沒有完全的發債權，但可以額度內借債并多樣化融資。如果下一級財政瀕臨破產，上一級財政不可能置之不理。這些都逐漸造成了部門之間、上下級之間的財政風險“大鍋飯”。

再比如，財政預算績效考核在地方實際操作層面難以推行，造成財政支出邊缺錢、邊浪費。中國財政科學研究院上述調研發現，東北地區的一些棚改項目中，給拆遷戶的臨時安置補助為5000元，而拆遷房屋的租金只有2000元，這就導致一些拆遷戶不愿搬回，繼續享受政府高額補助，從中獲取差價，讓本就債務規模龐大的棚戶區改造項目負擔更重。

“這背后就是對資金使用效率缺乏考核。”白景明說，“地方上的績效評價約束力不夠，規范性不足，地方對預算績效管理到底應該怎么進行，也難以把握。這些還需要全國層面出臺相應的政策制度。”

新年發力點

2017年12月27日至28日召開的全國財政工作會議上，“完善預算管理制度”位列2018年8個方面重點工作之中。

政府預算軟約束、支出效率低等問題可能加劇政府債務，而防范化解重大風險位居全面小康三大攻堅戰之首，因此多位專家表示，如何通過加強預算管理來控制債務風險，從而防止部分地區財政風險轉化為系統性金融風險，可能將成為下一步預算改革的重要邏輯。

預算改革可能將直接對地方債亮劍。白景明認為，下一步針對十九大報告中的“約束有力”的改革要求，將構建管理規范、風險可控的政府舉債融資機制，明確各級政府對本級債務負債。地方政府一律采取發行政府債券的方式規范舉債，強化地方債務預算管理和限額管理，并層層落實各級地方政府的主體責任，加大問責追責和查處力度，做到終身問責、倒查責任。

控支出方面，則需要在規范上下功夫。據記者了解，未來預算改革圍繞“標準科學”的要求，可能將從三方面工作開展：對于基本支出，要擴大定員定額的管理范圍，建立定額標準動態調整的機制；對于項目支出，要構建項目支出的標準體系，讓標準在預算編制中發揮基礎性作用；此外，項目支出的標準構建不僅局限于事前，還要對預算評審的結果加強運用，及時總結不同項目的支出規律，從而建立起同類項目的標準化管理模式。

嚴格預算標準的工作已經起步。近期財政部發布《關于中央預算單位2018年預算執行管理有關問題的通知》，就要求各部門必須準確填寫政府預算經濟分類科目，減少預算執行中的預算調整事項，不得突破政府預算經濟分類的“類”級科目。

績效考核工作也值得期待。除了加強審計與督查，尤其是扶貧、棚戶區改造等重點領域的資金使用情況之外，建立常態化的績效機制也是當務之急。

有專家建議，下一步工作應自上而下推進，財政部應廣泛調研各省預算績效管理，制定推進預算績效管理工作的指導意見和工作規劃，并建議財政部對現行的《財政支出績效評價管理暫行辦法》進行修改完善，對預算績效管理的主體、對象、職責、流程等加以明確，此外，還應進一步細化全國統一的績效評價指標和標準體系，建立全國聯網的預算績效管理信息庫。endprint