新型城鎮化背景下農村養老服務供給模式研究

徐克勤 江蘇省淮安市洪澤區三農辦

進入21世紀以來，我國人口結構漸趨老齡化，養老問題凸顯。在此過程中，無論是主觀經驗，或是客觀數據，無不顯示農村養老問題的嚴峻性更甚于城市。由于資源能力及社會服務能力的雙重限制，大部分農村地區在家庭養老功能快速弱化的同時，卻未能建立起社會化的養老服務承接機制。于是，“去哪里養老”成為老人們憂心忡忡的問題。這一問題在農業現代化與新型城鎮化的進程中似乎找到了一個解決的契機。就農村地區而言，新型城鎮化就是以“市民化”和公共服務均等化作為合法性目標的農村人口流動和向中心城鎮轉移、聚集的過程。產業轉型、經濟發展與社會投資為公共服務供給提供了資源基礎，農村老年人口集聚能夠形成社會化養老服務的需求表達路徑和產業發展動力，而城鎮建設中的空間規劃、設計布局也為養老服務供給提供了空間和硬件條件。本文嘗試從新型城鎮化背景出發，探討農村養老服務供給的社會化模式，以及推動模式構建的政策路徑。

一、新型城鎮化與農村人口老齡化

城鎮化是衡量一個國家現代化程度的重要指標。我國城鎮化建設開始于20世紀70年代，經歷了“以經濟為本”的傳統城鎮化向“以人為本”的新型城鎮化的轉變。新型城鎮化既內含傳統意義的城市建設、規模擴張、工業化和產業結構調整等基本概念，又將發展目標指向人口的市民化、生活組織方式的現代化以及公共服務的均等化。簡言之，新型城鎮化即是通過向遷居的農村人口提供包括教育、醫療衛生、社會保障、社會服務在內的公共服務，使其享有“市民”待遇，逐步將“農村人”轉變為“城市人”的過程。近些年來，我國城鎮化率快速提高，截至2015年，我國常住人口城鎮化率達到56.1%。

與西方國家城市化過程的普遍規律有所區別的是，我國新型城鎮化進程并行農村人口老齡化與老齡危機凸顯，這是長期人口控制政策、城市傾斜式發展、二元結構、工業化以及人口流動等因素綜合作用的結果。進入21世紀以來，快速變遷的社會經濟結構使得農村老年人在毫無防備之中猝然進入一個無人養老的窘境。曾經倚為支柱的兒女大都遠走他鄉，面對微薄的土地收益和養老金收入，衰老的身體以及日漸空置的村落，高齡、失能、留守、空巢等諸多無奈的狀況使得很多老年人晚景凄涼。《國家應對人口老齡化戰略研究》表明，我國農村人口老齡化的程度已經達到15.4%，比全國13.26%的平均水平高出2.14個百分點。預計到2045年，農村80歲以上老年人占比將超過22%。《中國老齡事業發展報告(2013)》顯示，農村老年人留守現象突出，2012年約有5000萬人，其中的高齡、失能和患病老年人的照料護理問題亟待關注。不讓農村老年人成為社會發展的“棄子”，為老年人提供能夠滿足其基本需求的照護服務，既是倫理道德的訴求，也是社會發展和政府合法性的基本依據。

在此情景下，國家主導的新型城鎮化建設將經濟發展、產業轉型與農村養老困境的破解內在地聯系在一起。伴隨城鎮化進程，大量農村老年人離開獨門獨戶的農村小院和辛勤勞作的土地，向城鎮和社區聚居。生產方式的轉變、生活環境的變遷、家庭結構的小型化與流動化，阻滯了傳統家庭養老模式的持續，在一定程度上產生了養老服務的社會化需求，并為這種需求的滿足提供了理念與實踐條件。在未來一段時期內，隨著農業生產效率的提高，城鎮范圍和城鎮人口的規模也會沿著農業現代化的發展軌跡繼續擴展。根據國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，到2020年，我國常住人口城鎮化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。城鎮建設，尤其是中心城鎮的政府主導型發展路徑，為建構農村新型養老服務模式、全面應對農村老齡危機提供了思路和機遇。在此過程中，政府相關部門必須站在宏觀布局和規劃的層面上，重視新型城鎮化過程中老齡問題的現實需求，思考構建適應老年人及其家庭需求的農村養老服務供給模式，并通過有效的政策工具，推動社會化養老服務供給體系的建立和發展。

二、由家庭到社會：新型城鎮化背景下農村養老服務供給模式的轉變

按照漢語詞典的解釋，“模式”指的是事物的標準樣式，是一事物區別于另一事物的相對固定的樣態。養老服務供給模式是對某一國家或地區范圍內養老服務供給核心要素和典型特征的概括和認識。不同模式之間的根本區別在于供給主體，尤其是政府、市場、社會和家庭（傳統支持網絡）之間各種不同組合的責任分配方案。在漫長的歷史時期內，我國農村養老服務供給形成了傳統的家庭供給模式。養兒防老、同屋而居、床前膝下是這一模式的理想圖景，家庭（尤其是配偶和子女）承擔養老的全部責任，是老年人養老需求的首要滿足路徑。在家庭之外，政府作為次要主體，也承擔了為極少數孤寡老人提供人道主義救助的責任。

但是，這一模式在現代社會漸趨瓦解，工業化、現代化發展不可避免地引發農村勞動年齡人口流動加劇、留守家庭空巢化以及傳統孝道倫理的消解，家庭的養老服務供給能力受到越來越多的挑戰。無論在當前，還是在可以預期的未來，基于血緣和親緣所編織的養老網絡已經愈發不能夠滿足老年人的養老服務需求。近些年來，通過媒體披露和學術聚焦，農村老年人對家庭之外的社會化養老服務需求日漸凸顯。《2010年城鄉老年人口狀況追蹤調查》顯示，我國農村“空巢”老人占老年人口總數的45.6%，失能老人775萬人，占比7.8%，自理困難老人達1847萬人，占比18.6%。調查顯示，農村老年人中認為自己需要上門護理服務的達到47.7%，但僅有9.9%的老人接受過上門護理服務，3.2%的老人利用過社區服務。此外，經常感到孤獨的農村老年人有28.6%，對生活非常不滿意的老年人比例達到13.3%。這些數據顯示了農村老人對養老服務的強烈訴求，社會呼喚通過建立社會化養老服務供給體系為農村的高齡、失能、空巢老人提供多元化服務和全方位的照顧，以慰晚年孤苦。在理論層面，社會化養老服務是指進入工業社會以后，社會結構以及家庭結構的轉變所帶來的養老服務需要滿足方式，是包括家庭供給的服務以及政府、社會組織、市場企業等多元主體提供的幫助與支持行為的總和。前者主要是指由老年人的配偶子女、其他親友以及鄰里依據自發原則為老年人提供的幫助與扶持行為，后者則是指以傳統支持網絡之外的其他主體為重心的服務供給與需要滿足行為。需要注意的是，社會主體所提供的服務，是家庭養老服務的補充與支持，而非完全意義上的替代。

農村養老服務供給由家庭模式向社會化模式的轉變是不可逆的趨勢。但是，由于長期以來的城鄉二元結構，以及傾斜城市的經濟社會發展戰略，較之于城鎮，大部分農村地區經濟能力不足，公共服務匱乏。雙重困境使得農村社會化養老服務供給體系構建愈發艱難。新型城鎮化建設從根源上為這一問題的解決提供了某種契機。一方面，城鎮化所帶來的老年人居住環境與生活方式的改變使得老年人的養老意識得以轉變；人口聚居的規模效應所釋放的密集需求信號更容易形成一種有影響力的訴求，推動政府部門的政策議程和政策回應，也能夠得到社會和市場的回應，為養老服務的市場化、專業化發展提供土壤；同時，規模效應也有助于降低經營成本，提高經營效率。另一方面，城鎮化過程中的產業轉型、工業化與現代農業的發展、第三產業的延伸為養老服務需求的滿足提供了經濟條件、硬件設施條件、人力資源條件。簡言之，新型城鎮化從供需兩個層面提供了農村養老服務供給模式轉變的可能性。對于政府部門而言，重要的是通過針對性、適用性政策將這種可能性轉化為實踐。

?圖 社會化養老服務概念框架

三、我國農村社會化養老服務供給模式建構

無論是基于提供均等服務、應對農村老齡危機的公共政策視角，或者幫助老年人安度晚年、共享文明的人道主義倫理視角，抑或是推動第三產業發展的經濟動力視角，借助農村向新型城鎮轉型的發展機遇，同步構建具有適用性的農村社會化養老服務供給模式都是應有之義。借鑒國內外養老服務供給模式發展變遷的既有經驗，并基于我國農村特定情境的考量，政府主導、家庭優先、多元參與的社會化供給模式是當前的恰當選擇。

（一）有所為有所不為：政府的“主導者”角色界定

養老服務是一種介于私人產品和純粹公共產品之間的社會性準公共產品，準公共產品的性質決定了政府在其供給體系中的限定性責任。一方面，政府作為公共權力的代表，具有足夠的資源動員能力和組織能力來推動制度的變遷，在解決公平問題上，政府比市場更為有效。另一方面，效率止損機制的缺失、“經濟人”偏好帶來的公平損失以及能力有限性也是行政機制備受詬病的固有缺陷。新公共管理理論認為，政府應該在壟斷與放任自流之間找到一個恰當的平衡點，主導公共品有效率的供給。在我國，由于傳統文化、政治體制以及社會需要等多重因素的綜合影響，無論在城鎮或是農村，政府一直是養老服務供給制度變遷的主要推動者。當前，在新型城鎮化進程中同步推動農村社會化養老服務供給體系構建，首要的問題是明確界定政府作為“主導者”的責任范圍和責任表達方式。

所謂“主導”，意指主要的且引導發展方向的事物或行為。政府“主導者”角色并不意味著由政府直接供給養老服務，而是在“有所為”與“有所不為”兩個層面上發揮引導作用。對于前者，政府部門要致力于農村社會化養老服務供給體系的規制、籌資和管理，扮演好管理者、購買者和質量仲裁者的角色。對于后者，政府部門要承認在養老服務需要的認定與評估、養老產品的組織與生產、養老服務的傳遞與直接提供等方面，市場機制與社會機制更具產出效率和回應性。基于這樣一種理念，在農村社會化養老服務供給模式的構建中，政府要從直接與間接兩個層面上承擔責任。在直接層面上，政府對農村養老服務供給進行整體規劃、制度設計與資金支持。需要注意的是，在當前農村養老服務資源匱乏的狀況下，政府必須承擔起資源啟動與持續支持的責任。在間接層面上，要通過對其他主體——家庭、社會組織和市場組織的支持與推動，規劃、規范其功能空間和作用路徑，以達到多元整合的目標。簡言之，政府部門既要引導農村養老服務供給的發展方向，履行必要的財政責任，又要通過間接調控釋放其他主體參與服務供給的空間，創造社會化供給結構的良好運行環境。

（二）百善孝為先：家庭作為“優先供給者”的功能定位

老年贍養是家庭組織從古延續至今的重要作用領域，無論在哪個國家，家庭養老都是最傳統的、持續時間最長的養老模式。家庭養老通常是指家庭所具有的讓老年人通過家庭成員的贍養（包括經濟支持或給予物質生活資料、日常生活的照顧和精神慰藉三個方面）安度晚年的功能。數千年來“家本位”與“家國同構”的政治社會基礎，“孝”文化的傳承與深刻影響，以及雙向反饋的代際結構使得我國“家庭主義”傳統濃厚。通常情況下，家庭成員（主要指配偶和子女）在養老服務供給中擔當“最初供給者”與“優先供給者”角色。前者指的是家庭是老人服務需要滿足的第一渠道，后者則意味著家庭組織在力所能及的范圍內優先承擔盡可能多的服務供給責任，政府、社會機制和市場機制是作為彌補家庭供給的不足而存在的。

在當前我國農村中，盡管家庭養老服務的能力有所弱化，但仍然是養老服務直接供給的第一部門。近些年來，人們越來越深刻地認識到家庭在養老服務中的不可替代意義，“維護家庭”與“重建家庭”成為社會政策的重要指向。新型城鎮化建設中的農村社會化養老服務供給模式構建，必須著力發揮家庭的優先功能，弘揚“百善孝為先”的傳統理念，使老年人盡可能地留在家中養老，這是最為經濟和人性化的考量。實現這一目標，重要的是借助于新型城鎮建設和產業轉型契機，引導打工者就近就業，兼顧經濟收入與家庭照顧。此外，還需要制定一系列的經濟刺激、道德宣傳和社會扶持措施，在農村養老服務規劃中建立有效的社區支援服務體系，幫助家庭養老功能的維護和激發。需要指出的是，傳統的家庭供給模式與當前的社會化供給模式并非涇渭分明的兩個階段，家庭服務中引入了越來越多的政府與社會組織支持因素，而包括居家與機構養老在內的社會服務供給過程，也與家庭組織的聯系愈發緊密。

西方福利改革的經驗充分表明，社會部門與市場部門都是公共服務供給的重要參與主體，其供給機制具有提升接受者個人責任感與福利產出效率，糾正政府干預過度所引發的資源浪費、體制僵化與福利過度等獨特功能。就作用邏輯而言，社會組織與市場組織是社會化養老服務供給最合適的“生產者”與“傳遞者”。其中，社會組織既重視服務的彈性和效率，又兼具公平性和可預測性的優點，側重于為低收入老年人、失能老年人提供無償或低償福利性服務。而市場組織以獲取利潤為第一準則，其服務能夠給予社會成員自由選擇權，并意味著更有效率及品質的服務。

一般而言，社會組織和市場組織在養老服務供給中的效用主要借助于兩條路徑得以實現：一是作為福利性養老服務的委托提供者，通過與政府部門建立契約關系，以完成政府交付的服務供給任務為目標，為老年人提供特定的服務項目。二是作為獨立運作主體，通過價格機制和競爭機制，依據老年人需要自主確定服務項目和服務標準，在政府監督下實施服務供給活動。在農村養老服務供給模式的構建中，一方面要通過政府購買、政策優惠、公益創投等政策工具刺激、引導非政府資源投入養老服務產業，形成資源張力；另一方面，政府部門必須明晰社會組織和市場組織的不同作用范圍，區分福利性服務供給與商品性服務供給，避免過度市場化而引發制度性分化問題。

綜上所述，不同部門內在的特質決定了在農村養老服務供給中的不同責任。政府是規劃者與主導者；家庭是傳統、穩定、長期和首要的養老服務供給者；社會組織主要以政府契約者的角色出現，承擔福利性服務的傳遞與提供，協助政府部門實現基本保障與促動公平養老效應；市場則作用于效率與責任相關的層面，在老年人基本需求之外的服務供給中發揮生產與遞送作用。需要注意的是，多元供給部門之間的關系不是孤立的、單向的，而是通過連結與互動形成一種融合與功能互補的形態。要通過政府信息和政府政策，在社區的平臺上將政府部門、社會組織、企業組織、家庭和個人緊密聯系在一起，建立連接協調、有序參與、權力制衡、獨立競爭的社會化農村養老服務供給網絡。

四、新型城鎮化背景下推動農村社會化養老服務供給模式構建的路徑思考

在新型城鎮化背景下構建農村社會化養老服務供給模式，需要在籌資、規劃、服務遞送和管理四個層面同步推進，實現整體性、體系化發展。

（一）完善公共籌資和個人籌資機制，實現農村養老資源的持續投入

穆光宗認為，“養老的實質是誰來提供養老資源。”資源的可得性是實現服務的前提和基礎，農村社會化養老服務供給體系的建立和發展必須以相對充分、制度化和可持續性的資源投入機制為基礎。農村養老的籌資機制包括公共籌資和個人籌資兩個基本層面。公共籌資是指用于進行社會化養老服務硬件和軟件建設的相關資源籌集，其基本渠道有兩條：一是公共財政轉移支付。作為政府主導責任的直接體現，要建立公共財政對農村養老服務領域的制度化支持機制，包括提高養老服務的財政支出比例，建立持續增長的財政預算投入機制，實現資金支出指數化，優化資金投入結構等。二是引導社會資源參與，即充分利用新型城鎮化建設契機，刺激、引導社會資源進入養老服務領域。個人籌資則指對農村老年人個人用于基本生活和養老服務的資源籌集。在這一層面，要逐步改變農業經濟體制下以家庭來源（子女供養）為主的籌資機制，建立制度化的社會性籌資機制。其一，完善城鎮化過程中農村老年人分享土地增值收益機制。通常情況下，城鎮化的過程往往也是農民出讓、轉移土地使用權的過程。為了保障農民權益，提高農村老年人的經濟能力，就要提高土地征收補償金額，建立收益長期分享機制，幫助老年人規避風險，提高老年人的收入流。其二，擴大農村養老保險覆蓋面，持續提升基礎養老金水平。其三，將養老服務與養老保險結合起來，探討建立農村長期護理保險的可行性，穩定養老服務資金來源，變養老服務的潛在需求為有效需求。建立至少在省級層級上進行統籌的長期護理保險制度，是農村養老服務籌資機制公平、可持續發展的根本路徑。

（二）在新型城鎮化建設中進行合理規劃，引導養老服務軟件與硬件建設

養老服務發展規劃是一種具有戰略性、前瞻性、導向性的社會政策，是對老年人不同時期所需要的服務的數量和質量，以及服務供給能力和可及性綜合考量的結果。在新型城鎮化背景下構建農村社會化養老服務供給模式的顯著優勢，即是能夠在較高層面上進行養老服務供給軟件和硬件的完整、合理規劃，而不是碎片化的縫合修補，從而產生整體性的政策效應。農村養老服務供給體系規劃包括硬件規劃與軟件規劃兩個基本層面。前者意指在新型城鎮化建設中，依據統籌規劃、預留空間的原則，將養老服務業發展與城鎮空間布局、產業發展、農村釋出人口就業結合起來考慮，根據科學規劃和計算，在新型城鎮化建設空間布局過程中預留養老服務所需房產、地產，在城鄉空間布局、城鎮產業培育的過程中，至少以區縣一級為統籌單位，整體、系統地規劃養老服務產業布局。后者則側重于農村人口“市民化”過程中的養老理念、購買意識的引導、培育，以及與養老服務供給相關的管理和專業人力資源的教育、培訓和產出。硬件建設和軟件建設的同步結合，能夠在較短時期內產生互促效應，推動農村社會化養老服務供給模式的形成和養老服務產業的發展。

入增量與經濟發展增速，但由于基礎薄弱，轉型中的農村地區在設施建設、公共資源能力、老年人個人收入等方面距離成熟的城市尚有很大差距。相當多的老年人在家庭照顧不足的同時也無力承擔購買社會服務的費用，導致其生活凄涼。即便是經濟能力尚可的老年人，能夠承受的購買服務費用也有限。調查顯示，農村老年人人均可承受的入住養老機構的費用僅為172元。當然，這個數字隨著經濟發展、養老金水平提升以及區域轉型在不斷增加，但極低的基數仍然限制了實際購買力。因此，在新型城鎮化建設過程中構建社會化養老服務供給體系，要基于基本需求導向理念建立發展社會服務的生產和遞送體系，充分考慮老年人及其家人的實際需求、經濟水平和購買能力，以失能老年人為主要目標群體，因地制宜，在一定人口居住范圍內按照“中低檔設施、優質服務”的標準新建或改建社會性養老服務機構，提供大部分老年人能夠承受的服務。對于有一定自理能力的老年人，要積極引導他們留在家中或社區中接受照顧，降低服務成本。對于有照護需求，并通過家計調查的低收入、貧困老年人，要特別申明政府的福利責任，通過科學測算，界定養老服務供給的基本指標，劃定下限標準，采取指向性公共財政投入、發放“養老服務券”等方式，提供能夠滿足其基本需求的服務項目。

（四）強化政府管理職能，確保資源的充分有效使用

如上文所述，養老服務本質上是一種準公共產品，其供給天然地具有公共性與福利性。這種內在特質要求政府部門承擔管理責任，將非政府途徑，尤其是具有資源補償性質的社會組織的服務供給置于法律、制度的掌控之下，避免“經濟人”屬性所引發的枉顧公共利益而片面追求組織利益最大化的行為，在一定程度上規避“志愿失靈”和“市場失靈”。在農村社會化養老服務供給模式構建中，政府部門在積極引導社會資源和市場資源參與養老服務生產、供給的同時，要重塑、強化其監督管理職能，規范非公共途徑服務供給的運行程序，保證資源被充分、高效地用于滿足農村老年人需求。在基本做法上，要設置社會組織和市場組織參與養老服務供給的注冊、建設和經營規則，建立準入機制；嚴格行政監督，大力發展第三方監督，監管社會性養老服務組織的運營狀況、服務狀況和資金使用狀況；持續評估服務質量，通過嚴格的管理機制，維護農村老年人享受養老服務的基本權益。