高質量綠色發展形勢下環境統計的問題與建議

胡 溪，張 偉*，李永源，劉 潔

（1.生態環境部環境規劃院，國家環境保護環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；2.生態環境部環境規劃院京津冀區域環境研究中心，北京 100012；3.首都師范大學資源環境與旅游學院，北京 100048）

引言

黨的十九大指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期?！彪S后2017年12月召開的中央經濟工作會議強調：“推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。”這是對我國現階段經濟發展變化做出的一個重大判斷，為今后我國經濟發展指明了方向、提出了任務，具有重大現實意義和深遠歷史意義，意味著中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新的發展階段。在生態文明建設與綠色發展的大背景下，推動經濟高質量綠色化發展，需要建立滿足現代化經濟體系的環境統計體系。在高質量發展階段，更加應該重視民生和環境質量改善問題。因此，加快形成推動高質量綠色發展的環境統計體系是實現我國經濟高質量發展的基礎。

環境統計是人們認識和了解環境質量以及人類活動等因素對環境影響的重要工具，在環境保護工作中具有認識作用、服務作用和監督作用[1]。統計數據不僅體現了環境變化及環境保護的成效[2]，也是政府宏觀決策的重要參考和基礎[3]。目前，我國環境統計體系雖然已經具備一定的制度基礎和數據條件，但隨著我國可持續發展戰略的實施、經濟的高速發展、環境經濟核算工作的開展以及污染減排工作的推進，現有的統計體系在低碳、綠色發展方面反映不足，仍缺乏一套完整的環境經濟統計體系，來解決好經濟發展與資源消耗、環境改善之間的關系，實現資源環境的有效管理，以反映經濟高質量綠色發展過程中資源能源消耗以及生態環境退化的情況，也為研究建立高質量發展統計體系積累經驗。

1 國際環境統計的建立和發展

國際環境統計主要是以聯合國（United Nations,UN）和經濟合作與發展組織（Organization for Economic and Cooperation Development, OECD）為主導而展開的。1972年，聯合國人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開后，環境問題引起了全世界各個國家的普遍重視，這是探討保護全球環境戰略的第一次國際會議，會議通過了《聯合國人類環境會議宣言》，促進了各國對環境統計的認識，并相繼開展了實踐活動，逐漸形成了社會統計、經濟統計和環境統計三位一體的統計格局。1974年，聯合國統計司提出了關于國際環境統計工作計劃草案；1984年，聯合國統計司正式頒布《環境統計發展框架》（FDES），提出了環境統計的組織和發展的系統方法，并開展了應用試點工作；1988年和1991年《環境統計的概念和方法：人類居住區統計》《環境統計的概念和方法：自然環境統計》兩份技術報告發表，這些成為指導各國開展環境統計和方法研究的重要參考依據[4]。2008年底，聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme, UNEP）提出發展“綠色經濟”的倡議，這與1992年里約熱內盧聯合國環境與發展大會正式提出可持續發展概念相似，迅速得到世界各國的熱烈響應，UNEP認為推動綠色經濟的一個重要手段是使公共和民營資本投向清潔技術、自然資源、人的發展和社會保障體系等領域，用來促進綠色發展。

隨著綠色發展理念在全球范圍內的迅速傳播，2009年OECD提出一個融經濟、環境、社會、技術及發展于一體的全面綜合綠色增長衡量框架，該框架充分考慮了自然資源的價值，并將其他商品和服務視為生產要素，構建了一套涵蓋生產、消費和環境三大類別的綠色增長指標體系，一級指標的4類是經濟活動中的環境和資源生產率、自然資產基礎、生活質量的環境因素、經濟機遇和政策響應，共包括14個二級指標和23個三級指標[5]。2012年，UNEP發布《綠色經濟指標指導手冊》，將經濟增長與人類福祉、生態環境、生活質量等相互聯系，注重經濟發展的同時兼顧生態環境綠色化發展，構建了一套包括環境、政策及幸福與公平3個一級指標、14個二級指標和39個三級指標的評價指標體系。UNEP綠色經濟衡量框架的設計理念類似于OECD綠色增長戰略框架，都涉及經濟、社會和環境領域，但OECD更關注經濟增長，強調從經濟活動的過程中來實現資源環境保護，而UNEP則更強調環境保護和污染治理，將更多的資金投資于環境領域，也更體現了社會進步和人類福祉[6]。

2 我國環境統計發展歷程

2.1 起步階段

我國的環境統計是適應環境保護工作的需要而建立的，最早可追溯到20世紀50年代，當時開展的國土、水利、氣象、礦產等方面的統計報表中包含了環境統計的少許內容。1974年，我國成立了第一個環境保護領導組織——國務院環境保護領導小組。1979年，國務院環境保護領導小組辦公室組織了全國首次3 500多個大中型企業環境情況基本調查。1980年，為了加強環境管理，制定環境保護有關方針政策，編制自然環境和城鄉環境規劃，我國針對縣及縣以上工業污染物排放及其治理情況開展了環境統計，國務院環境保護領導小組與國家統計局聯合建立了環境統計制度[7]，主要針對縣及縣以上工業企業污染物排放及其治理情況開展環境統計，涉及生態保護建設方面的統計內容較少。從此，我國正式建立了環境統計報表制度，這標志著我國環境統計制度的正式建立。

2.2 發展階段

從1981年起，環境統計工作在全國范圍內展開，要求每年編制環境統計年報資料和環境統計分析報告。我國的環境統計經過近30年的發展，取得了巨大的進步。1985年進行了首次全國工業污染源調查，國家環保局頒布了《加強環境統計工作的規定》，“九五”期間開始將鄉鎮工業污染物排放與治理情況納入統計范圍，開展了以重點調查（抽樣調查）為主、科學估算為輔的年度環境統計工作，并會同有關部門每年發布環境狀況公報和環境統計年報[8]。1995年，《環境統計管理暫行辦法》頒布，這是關于環境統計的第一個法規性文件，對于環境統計的任務與內容、環境統計的管理、環境統計機構和人員及其職責等，做了明確的規定；之后又制定了《國家環境保護局局內環境統計工作管理辦法》。1997年，以鄉鎮污染源調查工作為基礎，制定并實施了新的“九五”環境統計報表制度。2001年，進一步擴大了危險廢物集中處置情況統計范圍，細化了城市污水處理狀況統計，增加了城市垃圾無害化處理情況統計調查，制定并實施了“十五”環境統計綜合報表和專業報表制度。2002年，增加了環境統計半年報。2003年，國家環?？偩謱π畔⒔y計提出了新的要求，例如，修訂《環境統計管理暫行辦法》，改革與完善統計指標和方法，開展“三表合一”試點工作等（環境統計、排污申報登記和排污收費制度污染源調查合并，簡稱“三表合一”）[9,10]。

2.3 完善階段

“十一五”以來，環境保護成為我國的一項基本國策，國家采取了一系列措施加強環境保護，環境統計工作也得到了長足的發展。2006年，我國制定并實施了“十一五”環境統計報表制度，繼續在充實調查項目、擴大調查范圍、提高數據質量要求和數據分析利用水平等方面進行了改進，同年通過施行新《環境統計管理辦法》。2007年，國家環?？偩忠蟾鞯貐^、各部門要按照“三個方案”和“三個辦法”的要求，全面推進“三個體系”建設。同年，國務院印發《國家環境保護“十一五”規劃》，并要求“加強環境統計能力建設，改革環境統計方法，開展統計季報制度，全面、及時、準確提供環境綜合信息”。2011年，國務院印發實施的《國家環境保護“十二五”規劃》中更是明確要求“完善污染減排統計體系，全面推進統計環境保護能力標準化建設，開展農業和農村環境統計”[11-13]。2016年，國家發改委、統計局等部委聯合制定了《綠色發展指標體系》《生態文明建設考核目標體系》和《循環經濟發展評價指標體系》，將其作為生態文明建設評價考核的依據，其中《綠色發展指標體系》包含資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活和公眾滿意程度7類一級指標56個二級指標，從多維度、多層面地綜合反映了生態文明建設與經濟質量發展，補齊綠色發展短板。

3 我國環境統計體系問題分析

我國的環境統計從無到有，已有了長足的進步和提高，但仍停留于對單純終端污染物的排放登記和核查，缺乏對源頭和過程的追溯，對資源消耗和生態環境的影響更是微乎其微。在經濟高質量綠色發展的新形勢下，環境統計暴露出許多不足，主要表現在以下幾個方面：

3.1 缺乏環境經濟統計制度的頂層設計與統籌

環境統計核算的基礎數據分散在國土、水利、林業、農業、環保、水務等多個部門，業務內容之間有重復、交差現象，統計數據來源比較分散，如水環境質量與水資源量、大氣污染排放與能源消耗量等均存在密切關系，然而上述數據統計和監測職能分屬在不同部門，由于管理職能和采集渠道不同，部門數據封鎖不能互聯共享，缺少部門間數據互相比對、剔重、清洗、整合和分析。此外，部門之間統計制度框架的差異及數據分割現象使得指標和數據在概念、口徑、范圍、來源、方法等方面并不一致，可比性差，標準化、規范化程度低，導致在統計核算過程中出現數據整合困難，并且沒有建立跨部門及面向公眾的數據共享平臺，使相關的統計內容未能形成完整的環境統計信息體系。

3.2 部分反映高質量的環境統計指標不完善

我國目前經濟發展質量評價指標體系偏重“數量”和“速度”，不能全面反映“質量”，在衡量經濟發展質量時，常采用經濟相關指標，未考慮投入、環境、資源、物價、就業等方面的因素。首先在環境統計指標體系中偏重于總量的統計，缺乏環境承載力、資源消耗量、生態損害和可持續發展等的統計，如土壤狀況、危險廢物、新型污染物、全球氣候變化（溫室氣體、溫室效應）等。其次，常規的環境統計體系，缺乏能反映社會進步、人類生活品質、環境公眾滿意度等民生福祉的數據。再次，環境統計體系中部分經濟指標缺失，如環境保護投融資、產出和環境保護產業情況的統計調查、分析和預測等。

3.3 環境統計數據質量不高、存在失真問題

近年來，上報的資源環境統計數據失真、失實的問題普遍存在。第一，一些企業害怕環保部門將環境統計數據與排污費征收或環保處罰掛鉤，少報、瞞報或虛報敷衍環境統計人員，致使環境統計數據的真實性受到影響。第二，目前還有部分污染源還沒有完全納入環保管理，重點調查企業也遠遠沒有達到生態環境部規定的85%的標準。第三，環保部門內部管理體制協調不順，統計方法不健全，如污染源統計數據廣泛受到質疑。僅重點工業污染源污染物排放量就存在環境統計、排污申報和排污費征收三套數據，且這三套數據之間差異較大。第四，由于管理、設備、技術、人員素質等方面的原因，且數據采集口徑、時點、范圍和質量控制要求不盡一致，缺少統一的標準和規范。第五，為應付各種考核以及出于政績考慮等，環境統計數據常常會受到人為因素的干預，成為一些政府和領導掩蓋問題、美化政績的工具。

3.4 統計體系法律法規不健全，缺乏制度保障

目前，我國環境統計相關立法較為滯后，新《環境保護法》未明確相關責任主體，《環境統計管理辦法》也尚未明確環境統計過程中的權限和職責。環境統計執行的是企業自報，各級環保部門由下至上、逐級匯總審核上報的工作制度，該制度使得企業填報的數據不準確。相關制度不健全、不配套，環境統計數據缺乏質量監督和公眾舉報環節，企業自我監管能力差，填報數據不準確，是影響環境統計數據質量的重要原因。同時，由于環境統計數據存在時效上的滯后性和報送頻次上的局限性，環境統計分析只能對上年度的數據做事后評述和趨勢分析，難以針對環境問題進行快速響應，難以及時參與宏觀經濟分析，難以對經濟高質量綠色發展發揮應有的作用。

4 推動經濟高質量發展的環境統計體系建議

在推動生態文明建設、推引中國經濟高質量發展的重大任務下，必須加快完善環境統計體系、建立監測統計數據收集和審核體系、建立環境投資統計體系，用翔實、高質量的統計數據為中國生態文明建設、為經濟綠色發展“保駕護航”。

4.1 完善環境統計方法體系

一是建立經濟高質量發展統計方法。從統計數據重心的變化著手，加強對人民美好生活水平以及發展中不平衡、不充分問題的動態監測，構建人民美好生活水平指數，充分反映人民美好生活需求的增長及滿足程度。在人民美好生活方面，統計角度可大體分為經濟生活、就業狀況、文化教育、民主法治環境、生態環境、法治、社會保障、社會文明、經濟安全等。在發展平衡方面，統計角度可大體分為居民收入差距、城鄉發展差距、區域發展差距、民生短板、投資、消費不平衡、產業發展不平衡等。

二是建立氣候變化統計方法體系。氣候變化統計是一項跨部門、跨學科、跨領域的工作，具有涉及面廣、指標復雜和專業性強的特點。建立氣候變化統計方法體系，加強溫室氣體排放的基礎統計指標體系、調查體系、調查方法等制度方法。明晰溫室氣體清單編制涉及的能源活動、工業生產過程、農業、土地利用變化和林業、廢棄物處理等領域的統計數據來源、統計口徑、計算方法。建立氣候變化統計方法體系，實施涵蓋能源、工業、農業、林業、廢棄物處理五大領域應對氣候變化的統計制度，為國家溫室氣體清單編制和排放核算提供基礎資料。

三是探索編制自然資源資產負債表。結合國家《生態文明體制改革總體方案》和《自然資源資產負債表試編制度》，根據自然資源保護和管控的現實需要，確定具有重要生態功能的自然資源，核算自然資源期初存量、變化量及期末存量情況。采用統計與核算相結合的方法，收集基準年的基礎數據資料，編制自然資源實物量賬戶，具體從水資源資產、林木資源資產、土地資源資產、礦產資源資產、環境質量資源資產和海洋資源資產六個方面開展自然資源資產負債表編制工作[14]。

4.2 建立監測統計數據收集和審核體系

一是創新數據收集監測技術與管理機制。整合優化生態環境質量監測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射以及生態資源等要素的監測統計體系。充分利用自動在線監測設備，并引入衛星遙感、數據模擬等先進技術，增強時效性，減少人為干預。按照統一的標準規范開展監測和評價，客觀、準確地反映環境質量狀況，形成政府主導、部門協同、地方分級負責、社會參與、公眾監督的生態環境監測新格局。除現有統計監測體系外，應增加互聯網大數據、物聯網等新統計途徑，開發通過手機、移動終端等數據采集方式。

二是建立數據審核機制。生態環境監測統計數據審核是保證環境監測質量的重要一環，能確保監測數據的準確、可靠。相比傳統的數據審核方式，綠色數據審核機制通過大數據模擬或模型預測手段，根據物料投入情況進而審核污染物的排放量，如通過企業用電量、煤炭消耗量等審核污染排放值是否在合理閾值內，通過比較同類型污染物的排放值是否在相關范圍內審核數據的真實性等。

三是建立不同綠色發展統計數據共享機制。建立數據共享機制，提高數據的流動性，對提高綠色發展水平，降低社會成本，保證統計數據信息的準確性、及時性、完備性具有重要意義。應將環境、經濟、能源及科學研究等數據相互融合、相互貫通、相互銜接，利用“互聯網＋”思維，開放政府數據，研發有利于綠色發展數據交融模式、數據結構標準、規范和框架。

4.3 建立和完善環境投資統計體系

從我國國情和經濟高質量發展角度出發，將經濟統計中涉及生態環保相關的數據剝離出來，如環境保護投資、節能環保產業等。建立按要素分類的環境投資統計體系，如水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染防治、噪聲污染防治、土壤污染防治、生態保護、核安全與非核輻射以及環境監管能力建設等。同時，從環境管理實際需求出發，構建要素－領域－屬性－活動－設施五層環境投資統計科目體系，建立和完善環保投資統計報表制度。