精準扶貧機制的研究動態與發展趨勢

鄧永超

（華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州 510642）

在全球范圍內，隨著幾十年的實踐，貧困瞄準問題早就成為一個普遍性的實踐和學術問題。除公共衛生、基礎教育、基礎設施建設等普惠性益貧措施之外，大部分扶貧措施都要瞄準扶貧對象，有影響的實例包括：有條件現金（或實物）轉移支付、就業扶貧和扶貧小額信貸等?！坝袟l件現金轉移支付項目”主要在拉美、東南亞地區流行，巴西、墨西哥與菲律賓是其中的典型代表，其項目分別叫BolsaFamilia、Oportunidades和4Ps，都建立了瞄準信息系統。這類項目通常針對有未成年子女或有孕產婦的貧困戶，在滿足一定的教育參與、衛生保健條件下，貧困戶可獲得現金補助。在孟加拉國，除孟加拉鄉村銀行提供面向貧困戶的小額信貸外，另一個有影響力的扶貧瞄準項目“瞄準極端貧困（TUP）”，對貧困戶提供生產性資產和技能培訓，到2013年，累計服務了140萬貧困戶，目前每年服務9至10萬戶，超過95%以上的貧困戶可以實現貧困退出[1]。拉美地區許多國家實施了全國性的扶貧瞄準政策，綜合考慮收入、政策、健康、社區、教育等因素瞄準貧困人口，幫扶以發展可行能力為導向，取得了實效，其中一些代表性政策具有較高的貧困瞄準率[2]。泰國東北部扶貧項目要選擇適宜對象[3]，英國國際發展局提出利于貧困人口的旅游[4]。私人援助機構瞄準貧困人群[5]，還有些機構瞄準貧困單身母親[6]，對貧困人口補貼社區醫療保險保費[7]。

“目標瞄準型減貧理論”在本質上是政府把有限的扶貧資源更有效地分配給真實的窮人，并主動參與從設計到評估總結的整個過程，建立健全相應的社會安全保障制度，讓真實的窮人持續、穩定地擺脫貧困的一種扶貧思想、扶貧戰略和扶貧方式，從而解決扶貧脫貧的有效性問題。這一理論在國內被稱為精準扶貧[8]。習近平總書記提出“精準扶貧”，是根據中國的國情做出的解決農村貧困問題的基本方略，是為了更有針對性地引領絕對貧困人口在2020年全部脫貧。我國的精準扶貧將對世界反貧困產生示范效應。

精準扶貧思想最根本的理論支撐是中國特色社會主義理論。社會主義的本質是解放和發展生產力，最終目的是實現共同富裕，這體現在中國社會主義的歷史任務中，就是擺脫貧困，實現溫飽、小康社會建設等目標[9]。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森（AmartyaSen，1999）提出并發展了可行能力方法(CapabilityApproach)，指出貧困意味著基本可行能力被剝奪[10]。可行能力方法理論強調可行能力在解決世界貧困問題中的重要性，是精準扶貧政策設計的理論依據，為貧困人口的識別、長效幫扶、脫貧成效考核提供了精確的視角，為精神脫貧及防止貧困代際傳遞提供了操作方案[11]。多維貧困理論強調從多個維度考察貧困現象，而不只是關注經濟貧困。精準扶貧要求針對致貧原因精準施策，確立了“兩不愁三保障”的脫貧標準，高度重視勞動參與和教育扶貧，在很大程度上遵循了能力貧困和多維貧困的基本原理[12]。

1 精準扶貧機制的研究動態

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》明確提出建立精準扶貧機制。精準扶貧的工作流程包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個具體環節[13-15]，從扶貧的實施步驟來看，精準扶貧的內容可分為精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個部分[16]。國內學者界定精準扶貧時，主要從精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面來界定[17]。

1.1 精準識別需要提升有效性

1.1.1 精準識別的困境

精準識別主要遭遇貧困戶識別的技術困境、扶貧對象識別困難，識別過程中存在規模排斥、區域排斥和識別排斥等問題[18]，識別標準不合理、識別誤差大[19]，官方識別標準與實際識別標準不相符的問題、扶貧對象縱向識別與橫向識別的問題[20]。一些村干部存在優親厚友的思想，把不貧困的親友也認定為扶貧對象，駐村干部想要調整，有些村干部暗示將來不管扶貧工作等等，影響了精準識別的有效性[21]。

1.1.2 精準識別的出路

完善精準識別的路徑主要有：改革扶貧對象識別標準。識別標準應從單一的經濟收入標準轉為多維標準，解決一些地方實際采用的識別標準與官方標準不一致的問題。完善扶貧對象縱向識別制度與橫向識別制度?？v向識別主要因層級過多導致信息傳遞失真和識別成本偏高。因此，應加強縣、村兩級的權限，鄉鎮要做好協調與服務工作。橫向識別主要因實施制度不完善導致民主識別虛設。應健全評選程序將真正的扶貧對象納入扶貧范圍[22]。

1.2 精準幫扶需要提高針對性

1.2.1 精準幫扶的困境

虎文華[23]認為，精準幫扶舉措缺乏差異性，一戶一策、一人一策的精準幫扶較少。貧困戶參與不足、幫扶資源動員非制度化[24]。農業產業項目可持續性不夠，其中種養業項目的突出不足是后續管理服務跟不上，特別是缺乏初加工和精深加工技術培訓課程，缺乏農業產業化的專門銷售人才、領軍人才。在空心化的村莊，勞動力缺失，產業扶貧項目存在因人力資本不足或實施主體缺失而導致的失效風險。貧困地區“項目進村”因為多主體難以有效協同、不符合貧困戶需求等原因導致出現重復、低效和到戶率不高等“碎片化”問題[25]。

1.2.2 精準幫扶的出路

找準到戶到人的幫扶方法，是目前精準扶貧研究關注的重點。學界普遍認為，精準幫扶措施要實現到戶到人，應從貧困區農業產業的發展出發，把引發區域貧困、個體貧困的原因與推動貧困區經濟增長的產業扶貧方法結合起來[26]。運用“整體性治理”理論來解決“項目進村碎片化”問題，一是制定政策搭建平臺促進“項目進村”的系統整合和效能提升，二是把一些項目直接給村社組織，讓其能更靈活自主地滿足貧困戶的需求[27]。典型的精準幫扶模式有購買服務式扶貧模式、教育精準扶貧模式、移民安置扶貧模式、資產收益扶貧模式、特色產業精準扶貧模式、鄉村旅游扶貧模式、金融精準扶貧模式、高校圖書館文化扶貧模式等[28]。

1.3 精準管理需要提升動態性

1.3.1 精準管理的困境

精準管理的困境主要有：對貧困人口的監測不到位，難以實時反映幫扶情況。一些地方信息化水平低，有些村干部不懂電腦，相關部門的信息共享不充分、扶貧對象未能及時進入、退出等。多頭管理扶貧工作，一些地方各職能部門相互配合不力，信息不共享，難以有效促進實際工作。鄉村治理效能低、扶貧資金分配引發上訪、扶貧政策本身存在缺陷、市場體系建設不完善等[29]。

1.3.2 精準管理的出路

要培訓提高扶貧干部的信息化管理水平，讓駐村干部協助、帶動村干部開展扶貧信息化管理工作?？蛇\用好大數據加強對精準扶貧的動態管理，既對農村的貧困現象進行全要素分析，也對貧困人口及其致貧主因進行分析。采取扶貧對象生計監測、社會網絡挖掘、多部門數據集成、貧困群體類比等方式，基于多源數據的互補信息，豐富扶貧對象的貧困情景，提取其貧困內涵，并且對扶貧對象的相關數據進行“辨偽”[30]。要更好地運用扶貧開發綜合管理信息系統，實現對扶貧項目、扶貧資金及扶貧成效的全面監測[31]。

1.4 精準考核需要提升科學性

1.4.1 精準考核的困境

從考核指標設計方面來說，精準考核的指標重數量、輕質量，軟件工作考核比例偏大，物質投入指標偏多，內涵建設指標（例如對人員的培訓）偏少；從考核實施過程方面來說，考核和監測的成效不足、范圍較窄，較難對考核過程實時監測；從考核結果運用方面來說，精準考核辦法只給出總量上的大概考核結果，精確性不夠。一些地方在運用考核結果實施獎懲方面做得不夠，沒有提拔積極扶貧的干部，對扶貧干部激勵不夠[32]。

1.4.2 精準考核的出路

完善精準考核的對策有：一是設計好考核指標。考核指標應精準地反映扶貧對象是否真正脫貧。完善對農戶實施調查的程序，建立健全考核建檔立卡貧困戶的多維貧困指標體系。二是加強對考核過程的監督，引入社會第三方評估，"第三方"評估產生的"群眾滿意度"，能體現出整個考核過程的透明度。三是健全監督問責機制，實施行政過錯責任追究制、行政問責制等，大力提拔任用積極努力、素質過硬、業績突出的扶貧干部[33]。

1.5 文獻述評

我國精準扶貧的研究從2014年以來發展迅速，成為學術界研究的熱點。在定性研究方面，國內學者的研究聚焦精準扶貧的主體、對象、方式和內涵，脫貧成效，實施過程中的困境及出路[34，實施的成功模式等內容[35]。具體到精準扶貧工作機制，對精準識別、精準考核、精準考核的研究較多，對精準管理的研究較少。未來我國扶貧將以社會扶貧為主，精準扶貧如何引入社會資金，如何實現精準幫扶，將成為研究熱點[36]。已有研究呈現以下三大特點：

1.5.1 研究主題不斷拓展

主要涉及習近平精準扶貧思想、返貧阻斷、精準扶貧對世界減貧產生示范效應、復合型扶貧治理體系、“項目進村”碎片化、職業教育精準扶貧等。

1.5.2 研究方法趨向多元化

從定性研究為主到定性研究與定量研究結合，具體采用了文獻分析法、問卷調查法、訪談法、作品分析法、比較研究等方法。

1.5.3 研究視角更加廣泛

研究視角主要有經濟新常態、大數據、區域比較[37]、可行能力方法、循證實踐、區域內生發展、能力貧困、共享發展理念、田野行政、動態貧困理論等。

2 精準扶貧機制的發展趨勢

精準扶貧機制在精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個方面主要呈現以下發展趨勢。

2.1 精準識別趨向更加有效

2.1.1 識別維度從收入維度到多個維度

按照能力貧困理論，貧困不只是收入低和缺乏基本生活資源，更是可行能力被剝奪[38]。我國到2020年要消除絕對貧困，識別的維度主要是收入維度，以后應該從收入維度拓展到能力、文化與環境等多個維度。

2.1.2 識別范圍從絕對貧困到相對貧困

國務院扶貧辦主任劉永富同志指出，2020年我國消除絕對貧困以后，扶貧開發工作的重點將由消除絕對貧困轉移到緩解相對貧困。因此，識別貧困對象的范圍將由識別絕對貧困人群轉變到識別相對貧困人群。

2.2 精準幫扶趨向更加長效

2.2.1 幫扶范圍從關注顯性貧困到更加關注隱性貧困

顯性貧困主要指的是吃、穿、住、行等現實的生活需求，隱性貧困主要指的是能力、精神、文化等貧困[39]。我國到2020年要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，主要關注的是吃、穿、住、行，以后要更加關注能力、精神、文化等隱性貧困。

2.2.2 幫扶主體從外力幫扶為主到外力幫扶下自主脫貧為主

目前精準幫扶主體主要是政府和社會等外力，也注重激發貧困主體的內生動力，但一些地方“等靠要”的思想較普遍。要充分激發貧困人口自主脫貧的動力，提升貧困人口可持續發展能力，實現外力幫扶下自主脫貧為主?？蔀樨毨丝趧撛烊谌肷鐣臋C會，實施“參與式”扶貧，促進貧困個體“在學中干、在干中學”的過程中提升能力。

2.3 精準管理趨向更加動態

2.3.1 管理范圍從監控扶貧到防控返貧

剛脫貧人口存在貧困脆弱性，抵御風險的能力較弱，容易返貧。要在適當的時期內保留對剛脫貧人口的扶持政策，要加強對脫貧人口的后期管理，建立健全返貧預防預警機制。重點可對返貧嚴重的群體與區域實行減貧扶持帶動政策[40]。

2.3.2 管理主體從多頭管理到一體化管理

目前的精準扶貧涉及到多個管理部門，農村最低生活保障由民政部門管理。2020年我國消除絕對貧困后，扶貧重點將從解決農村貧困轉向城鄉減貧融合推進。要建立一個長效、動態的全社會反貧困治理體系，實現最低生活保障和扶貧開發一體化管理、城鄉減貧一體化管理（例如城鄉住戶調查一體化、城鄉基本公共服務均等化）[41]。

2.4 精準考核趨向更加科學

2.4.1 考核方式從單一方式考核到多種考核方式結合

一些地方的精準考核方式較為單一，應該要將省際間的交叉考核、第三方考核評估、媒體暗訪督查與資金績效考核等多種考核方式有機結合起來，盡可能廣泛地吸納相關利益者參與考核，從多個角度、多個層面來科學、全面地考核精準扶貧的成效。

2.4.2 考核重點從重視減貧速度到提高脫貧質量

精準考核要對精準識別、精準幫扶與精準管理進行考核，要考核貧困縣開展扶貧工作的情況。對扶貧成效實施精準考核的目的是為了不斷促進脫貧質量的提升，以后的考核重點應從關注減貧速度轉向提高脫貧質量，要把年終考核和平時考核結合起來，通過在日常工作中考核評估不斷改進實際工作。