農地經營權抵押融資困境的現實反思

宋玉麗

摘 要：農地經營權金融化困境已經嚴重制約了農村金融化的繁榮與發展。原因在于：法律禁止農地經營權作為有效抵押品的規定，使得以土地為表征的農民的有體財產權嚴重貧困化，構成了農村金融信貸供給難以逾越的制度障礙，由此也導致各地農地經營權抵押融資試點總難擺脫最終的司法困局。

關鍵詞：農地經營權；抵押融資；困境；現實反思

近幾年農村經濟發展的實踐表明，隨著我國城鎮化進程的不斷深化，越來越多的年輕人不愿再留在農村種地，已經成為一個不得不認真對待的無奈現實，以農村土地家庭承包經營制度為基礎所形成的分散的、零碎的農村土地家庭經營模式正在面臨著越來越嚴峻的后繼乏人的挑戰。展望農村經濟發展的未來，在堅持農村土地集體所有的制度框架下，以農村土地家庭承包經營制度為基礎的農村土地適度規模經營模式已成為應然的制度選擇。在農村社會的這一制度轉型過程中，由于以往農村財力積累有限，需要大量融資予以助力。然而長期以來，我國農村卻處于嚴格的金融抑制之下，以擔保貸款為特征的商業性金融在農村舉步維艱。為走出這一困境，以農村土地經營權抵押融資為核心的農地金融化也就成為農村經濟進一步發展的動力之源。但是對于如何實現農村土地經營權的金融化，仍然有很多問題需要深入研究。本文擬通過對以下這些問題的研究思考：農村土地經營權抵押融資面臨哪些法律難題？蘊含什么樣的法律風險？以期有助于破解農地金融化難題。

一、農地經營權抵押融資困境的現實檢視

對農地經營權抵押融資供需市場實證調研的考察。如果將農村金融信貸看作是一種由金融機構供給的產品，那么這種產品在農村市場中的發育程度也會遵循經濟學所界定的供求定理。近年來的實證調研表明，農村經濟發展中存在著較高的金融信貸需求，而相形之下，農村經濟發展中的金融信貸供給卻相當不足。在研究者對重慶市開縣的問卷調查中，對200戶農民的問卷調查顯示，有63%的家庭目前急需資金，有43%的農戶將借錢用途鎖定在農業擴大再生產上。研究者在重慶市開縣、忠縣的調研，在問及“是否愿意拿自己的承包經營的土地進行抵押貸款”時，有85%農民做了肯定回答。又有研究者對沈陽市農村金融機構從業人員的問卷調查結果顯示，農村金融機構從業人員中有87.18%的工作人員認為有必要開展農村土地經營權抵押，但當被問及其所在的金融機構是否愿意開展此業務時，只有41.18%的受訪者表示愿意開展，而且部分被調查者明確表示只有相關法律健全、土地流轉及土地評估等配套措施完善了，他們才愿意開展農地經營權抵押貸款。由此可見，長期以來，農村金融信貸在供求關系中的這種不均衡已經嚴重制約了農村金融化的繁榮與發展。而農村金融是現代農業經濟的核心，也是社會經濟發展的動力。沒有農村金融的大力發展，我國農村經濟的發展就難以突破當前的瓶頸制約，農民也就難以實現家庭致富。

二、農地經營權抵押融資試點模式的法律檢視

就目前各地農村土地經營權抵押融資試點探索形成的模式看，比較典型的有山東省壽光縣的“農戶+村委會+金融機構”模式、寧夏同心縣的“農戶+土地協會+金融機構”模式和遼寧省法庫縣的“農戶+專業合作社+金融機構”模式。通過仔細考察各地形成的這諸多農村土地經營權抵押融資模式的具體運作機制，可謂各具特點，樣態各異。雖然不能否認這些試點探索均取得了一定的積極效果，但從法律的層面進行檢視，會發現存在很多問題，且每種模式都很難具有普適性，難以通過立法進行推廣適用。如 “羅平模式”中的存地證，表面看似是一種制度創新，實際上將會人為導致農地承包經營權抵押融資的復雜化，并且有誤導農民之嫌，因為存地證在法律性質上究竟是物權性憑證還是債權性憑證？對農民具有極大的模糊性，僅憑一個《羅平縣土地合作社章程》是無法賦予存地證物權性質的。而且，按照《羅平縣土地合作社章程》的規定，存地人以存地證為本人或他人擔保、抵押的，須經合作社理事會同意，否則無效。這樣的規定實際上極大地限制住了農戶以存地證設定擔保融資的自由行。“江津模式”中實際上有權以土地經營權抵押融資的并不是個體農戶，而是農戶以土地入股成立的公司，而且政府成立的農業擔保公司為這樣的公司的金融貸款提供擔保，無疑是將政府財政置于公司經營風險的連帶法律責任的地位。

三、農地經營權抵押融資困境的原因分析

從新中國成立至今，從國家政策層面看，一直實行的是犧牲農村來發展城市工業化的政策。即使是改革開放后，農村財富被城市發展嚴重剝奪的狀況也沒有太大改觀，這不僅表現在改革開放初期，國家通過一系列稅費征收拿走了的大部分農村土地的產出，即使在進入21世紀國家相繼取消農業稅費之后，通過在法律上限制農村土地的權能，政府憑借其法定的對農村土地一級市場的壟斷性征收，攫取了城市化過程中產生的近乎全部農村土地增值收益。由此產生的一個嚴重經濟后果是：以土地、房屋為表征的農民的有體財產權嚴重貧困化，以銀行儲蓄為表征的無體財產的積累也非常有限。質言之，農村中的農民自身的財力積累非常有限，農民之間互保互助的能力也很差。但是在金融業日益市場化的今天，安全性和營利性是各商業銀行固守的基本經營原則，“無有效擔保不貸款”幾乎是各商業銀行開展信貸業務的行業慣例。而農民要創業發展，卻實在是無法通過提供有效擔保融得所需資金。

因此，在追逐利潤最大化的驅動下，很多商業銀行對農村金融市場的開拓根本毫無興趣，自20世紀90年代以來，中國農業銀行相繼撤銷了其設立在農村基層的一大批分支機構，作為農村信貸主力軍的農村信用社，也開始仿效商業銀行追求利潤最大化的經營運作模式，不斷壓縮對農村經濟發展的信貸投入。一言以蔽之，農村土地經營權抵押融資之所以出現如此困境，不可否認，法律禁止農村土地經營權作為有效抵押品構成了農村土地經營權抵押融資難以逾越的制度障礙和極大的法律風險，但是對于以追求利潤最大化為目標的銀行業來說，農村土地經營權抵押融資的高成本微利性，也使得他們覺得并沒有太大動力去開拓農村信貸金融市場。endprint