社會治理背景下競技體育有限自治的研究

藍濤

摘 要：在社會治理背景下，由于我國競技體育發展的特殊歷史背景，我國競技體育行業自治應走一條從“有限自治”到“高度自治”的發展路線。通過確立“行業自治、政府引導、部門配合、公眾參與”的多元管理模式，建立競技體育行業有限自治體系，最終實現競技體育行業高度自治。競技體育有限自治體系要堅持司法最終解決的原則，并明確有限自治體系下競技體育糾紛的救濟范圍和救濟路徑。

關鍵詞：競技體育；有限自治；政府引導；司法最終解決；行業自治；管理模式；救濟范圍；救濟路徑

中圖分類號：G 80-053 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract： Under the background of social governance， due to the special historical background of the development of competitive sports in China， the autonomy of the competitive sports industry should follow a development path from "limited autonomy" to "high autonomy". Through the establishment of the multi management model of "industry autonomy， government guidance， departmental coordination， public participation"， the competitive sports industry limited autonomy system is established so that a high degree of autonomy will finally be achieved in the competitive sports industry. The limited autonomy system of competitive sports should adhere to the principle of judicial final settlement， and clarify the relief scope and relief path of the competitive sports disputes under the limited autonomy system.

Keywords： competitive sports： limited autonomy； government guidance； judicial final settlement； industry autonomy； management model； relief scope； relief path

1 社會治理背景下競技體育有限自治的內涵

從整體上看，競技體育有限自治是實現我國競技體育行業自治目標的過渡階段，要實現這一目標需要多元主體的集體努力和共同參與。具體而言，“行業自治、政府引導、部門配合、公眾參與”的多元管理模式，在體育組織與政府之間建立協同溝通機制，保證相關部門能夠積極有效地配合體育組織的各項工作，提高工作效率，充分發揮人們在推進競技體育發展中的重要作用。

1.1 行業自治

目前，學界對體育行業的自治主體、自治權、治理理論及自治路徑等方面的討論尚未達成一致意見。筆者對我國競技體育的有限自治問題進行了研究，但需要強調的是，本文的研究仍然是建立在我國體育行業的整體背景和發展方向的基礎上；所以，競技體育行業的有限自治體系，即通過建立“行業自治、政府引導、部門配合、公眾參與”的多元管理模式，實現競技體育有限自治的治理體系，必須貫徹行業自治的原則。一般來說，只要不違背法律法規和競技體育精神，就可賦予行業組織自治的空間。

發展成熟的體育組織是實現競技體育行業有限自治的前提和基礎。為實現這一目標，體育組織本身需要從多層面、多角度進行發展和完善。首先，體育組織的管理者及其相關組成人員都必須具有較高的專業素質和良好的人文素養；其次，體育組織要制定嚴格的規章制度，確定相關的獎懲制度，建立健全內部管理機制和自我約束機制；再次，體育組織要與政府建立良好互動機制，充分利用政府提供的公共服務，發掘競技體育的潛力，拓展競技體育的范圍，提升競技體育的競爭力；最后，體育組織要不斷更新知識儲備，加強員工培訓和專業訓練，增強治理能力。

1.2 政府引導

在競技體育行業有限自治體系中，最難把握的就是體育組織與政府之間的關系。之所以提出有限自治的觀點，很大程度上也是基于對這一問題的考量。政府對社會事務和社會活動進行管理的途徑和方式呈現出多元化的態勢，其中，最顯著的就是政府逐步從管控式的直接干預轉向監督式的間接管理。

建立競技體育行業的有限自治體系，必須明確政府在競技體育治理中處于引導者的地位。現代體育治理不能局限于政府的一元化治理，應當充分培育并積極發揮體育組織在體育治理中的作用；但是，學界目前對于體育行業多元治理模式的探討多停留在治理主體多元化的層面，至于這些多元主體，諸如政府、體育組織、相關管理部門等，在多元治理模式中分別處于何種地位、應當發揮何種功能和作用，既抽象又模糊。

在建設服務型政府理念下，體育組織是競技體育行業有限自治的主導者，政府應當從管理者的角色逐步轉化為體育管理的服務者。政府在競技體育管理中所扮演角色的轉變不可能一蹴而就。要建立完善的競技體育有限自治體系，必須從一開始就明確政府在治理中處于引導地位，即政府不直接干預體育組織的自治活動，而是間接地加以引導，并與體育組織之間建立協同機制，及時與體育組織分享相關信息，為體育組織工作的展開提供各種幫扶措施，不再插手競技體育治理的具體事務，而是著重從政策法規等方面間接地進行引導。endprint

1.3 部門配合

所謂的相關管理部門，主要是指目前我國從中央到地方的各級體育行政部門。這種自上而下的垂直體育行政機構產生于優先發展競技體育的階段，能夠保證各項政策措施得到迅速有效的落實，是競技體育得以迅速發展的重要助推力。在以政府為主導的競技體育管理模式下，體育行政機構實質上是政府決策的直接執行者。當政府在競技體育的有限自治中被定位為間接引導者時，相關管理部門的功能和作用也應隨之改變。一方面，相關管理部門要改變過去重點關注競技體育發展的情形，將推動群眾體育發展也作為重點工作來抓，扎實推進體育強國建設目標的實現；另一方面，在競技體育治理中，改變管理者角色，根據政府的相關政策法規，配合體育組織的自治，暢通信息披露渠道，從而實現競技體育行業的有限自治。

1.4 公眾參與

在競技體育有限自治體系中，應充分保障公眾的話語權。中國運動員在世界級賽事特別是奧運會上獲得更多的獎牌是我國競技體育發展的主要目標，因此，社會公眾關注的焦點也集中在獎牌方面。獲得金牌的運動員往往能“一夜成名”，這種過度關注獎牌的做法，不僅使運動員無法真正體會競技體育的獨特魅力，還會導致人們對奧林匹克精神理解的偏離。

2016年8月，里約奧運會期間，中國游泳運動員傅園慧在比賽結束后接受記者采訪的視頻①遍布互聯網，征服了無數中國人。從某種程度上來說，“傅園慧效應”不僅反映了中國年輕一代運動員競技體育觀念的轉變，也反映出人們對于競技體育的關注已經不再僅限于金牌的爭奪和獎牌的得主，而是越來越多地關注競技體育過程中運動員所體現的現代奧林匹克精神。

總之，“行業自治、政府引導、部門配合、公眾參與”的多元競技體育管理模式，實際上就是行業自治條件下，體育組織、政府、相關管理部門等多元主體分工明確、各司其職，同時又相互配合、相互制約的競技體育治理體系。競技體育有限自治體系的主要目標之一就是改變以政府主導的體育管理模式，擺脫行政權力對競技體育的過度干預，逐步實現行業的自治；但是，競技體育行業的自治也不是完全不受監督的自治，除了需要建立健全內部管理體制和監督機制，還需要接受外部的監督和制約，比如政府、相關監督部門和社會公眾等。需要強調的是，競技體育行業有限自治還必須堅持司法最終解決的原則。也就是說，在競技體育有限自治過程中產生的各種與競技體育規則相關的糾紛，應尊重體育組織的專業技術判斷，確保盡可能在治理體系內部妥善處理糾紛。若窮盡所有內部救濟手段都無法化解糾紛，理應尋求司法途徑解決。

2 有限自治體系下競技體育糾紛的司法救濟

長期以來，國際競技體育中產生的大部分糾紛都是在體育組織內部進行解決的。與國際競技體育行業自治的慣例不同，我國實現競技體育行業自治的社會基礎和人文環境尚未建立。 再者，無論是體育社團介入糾紛的處理過程，還是行政部門作為解決糾紛的主體，都缺乏明確的法律依據[1]，司法理應成為有限自治體系下解決競技體育糾紛的重要路徑。

2.1 有限自治體系下競技體育糾紛的救濟范圍

從CAS管轄范圍來看，除了對仲裁程序及仲裁違法事端的審查，基本包含了所有競技體育糾紛，并沒有司法可以介入的空間；然而，近年來，俱樂部和運動員對體育組織的處罰不服，尋求司法途徑救濟的案例并不少見。由于現代競技體育活動中充斥著商業因素，完全獨立于司法審查之外的行業自治難以維持。曾作為體育行業自治重要理論支撐的特別權力理論，也日漸式微，逐漸失去存在的土壤和環境。行業自治仍然是競技體育管理的主旋律，但司法介入競技體育糾紛解決的情形也越來越頻繁，這就需要明確行業自治的范圍。

為了劃定現代競技體育行業自治的范圍，有學者將競技體育糾紛劃分為體育法律糾紛和體育非法律糾紛，以此來厘清司法權在體育糾紛中的邊界[2] 。這種方法試圖從內涵的角度界定競技體育中法律糾紛與非法律糾紛的區別，從而劃定行業自治與司法救濟的范圍。只是法律糾紛本身不是專業的法律術語，且內容十分廣泛，法律糾紛與非法律糾紛之間也沒有明確的界限，這種分界方式實際可操作性較低。還有學者將與競技體育有關的糾紛篩選為3個層次：第1層次是與競技體育范疇有所牽連的一般性糾紛；第2層次是與競技體育直接相關的且法律未作規定或尚不能予以調整的沖突；第3層次是法律主體間出現的涉及行政、刑事、民事等法律沖突的案件及只能由司法裁定的案件[3] 。該學者認為前2個層次的糾紛屬于競技體育行業自治的范圍，第3層次的糾紛則屬于司法權的管轄范圍。這種篩選方式至少采用了2類標準，前2個層次主要通過體育糾紛與競技體育的關聯程度進行區分，后2個層次之間則將現行法律是否作出明確規定或者性質是否屬于法律沖突作為競技體育糾紛能否尋求司法救濟的依據。這種分層篩選的方法試圖從外延的角度劃定行業自治和司法救濟的范圍，看似具有較強的可操作性，但是在實踐中對于競技體育糾紛究竟屬于3個層次中的哪一層次的判斷依舊困難重重。加之，這3個層次劃分標準并不統一，科學性和可行性值得商榷。

在有限自治體系下，要明確司法能夠救濟的競技體育糾紛范圍，應當從糾紛本身的屬性出發，將競技體育糾紛分為與競技體育規則有關的糾紛和與競技體育規則無關的糾紛。與競技體育規則有關的糾紛，主要是指在競技體育活動的管理者與參與者之間、參與者相互之間所發生的各種糾紛，包括但不限于因參賽資格、會員資格、歧視、裁判結果、使用違禁藥物等原因產生的沖突。與競技體育規則有關的糾紛屬于競技體育有限自治的范疇，在實踐中，應當充分尊重體育組織的處理決定。換言之，在與競技體育規則相關的糾紛處理中，體育組織的自治權具有排他性。只有當體育組織的處理決定構成實體法的違法或者犯罪行為，司法才有介入的空間。司法機關在處理與競技體育規則有關的糾紛時，應當考慮這類糾紛本身的特殊性，審慎考慮競技體育有限自治與司法最終解決原則之間的內在張力。

與競技體育規則無關的糾紛，主要指的是與競技體育活動息息相關，但與競技體育規則無直接關聯的糾紛，不僅包含在競技體育內部事務性管理活動中產生的糾紛，比如運動員合同糾紛（侵權糾紛、違約糾紛）、運動員傷病問題的處理等；還包括在外部商業推廣和運營活動中所產生的各類糾紛，譬如因贊助、代言、稅收、知識產權等原因所產生的糾紛。對于與競技體育規則無關的糾紛，相較于行政主管部門和司法機關，體育組織事實上并沒有優先處置的權限。只是因為體育組織與這類糾紛關系密切，往往才先行處理。因此，當事人如果對體育組織的處理結果或是行政主管部門的處理決定不服，仍然有權尋求司法救濟。endprint