如何推進好城市環境執法體制改革

文|張君臣

近日，國家部委擬在15個城市開展城市管理執法部門集中行使環境保護管理的8項行政處罰權試點工作。早在2014年年底，青島西海岸新區就進行了綜合行政執法改革，環保部門的建筑施工噪聲污染、餐飲服務業油煙污染等9項執法權限納入了綜合執法范圍，由新成立的綜合行政執法局集中行使。通過三年多的實踐探索，青西新區的綜合行政執法改革取得了非常好的效果，山東省綜合行政執法體制改革現場會在新區召開。但在工作實踐中也存在一些問題，通過不斷協調，這些問題得到圓滿解決。

一、有關背景

（一）《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。

（二）2015年12月24日，中共中央 國務院下發《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，將環境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權納入綜合執法的具體范圍。

（三）2017年1月24日，住建部發布《城市管理執法辦法》。第八條規定：城市管理執法的行政處罰權范圍依照法律法規和國務院有關規定確定，包括住房城鄉建設領域法律法規規章規定的行政處罰權，以及環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關部分的行政處罰權。

（四）住建部、公安部、環保部、水利部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監督管理局六部門于2017年年底下發了《關于印發城市管理執法部門集中行使5方面16項行政處罰權試點工作方案的通知》，在15個城市開展城市管理執法部門集中行使環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管5方面16項行政處罰權試點工作，旨在貫徹落實《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，推進城市管理領域綜合執法。

二、存在的問題

根據黨中央、國務院關于城市執法體制改革的統一部署，青島西海岸新區現行先試，于2014年年底就開展了此項工作。在實踐中，主要存在三方面的問題：

（一）行政處罰權與許可權分離。主要體現在建筑施工噪聲污染違法行為的行政處罰上。根據《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第三十條第二款關于夜間建筑施工作業“因特殊需要必須連續作業的，必須有縣級以上人民政府或者其有關主管部門的證明”和《山東省環境噪聲污染防治條例》第二十三條第一款關于“因特殊需要必須在夜間連續施工作業的，應當有環境保護行政主管部門出具的證明，并采取有效的防治措施”的規定，“夜間連續施工作業證明”的行政許可事宜在環保部門。在改革之前，許可與處罰均在環保部門。改革后，“夜間連續施工作業證明”許可事項在環保部門，“建筑施工噪聲污染”的行政處罰權在城市管理執法部門。兩部門在這個問題上稍有溝通不暢，就會產生誤會，特別是在夏季。

（二）行政處罰權與環境監測分離。主要體現在社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、餐飲服務業油煙污染的行政處罰上。城市管理執法部門在對社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、餐飲服務業油煙污染進行查處時，一般需要監測數據作為行政處罰的主要依據，因此城市管理執法部門到現場檢查后，就需要環保監測部門再次到現場監測。由于現場檢查時間在先、環境監測在后，可能會因當事人整改等原因導致不同結果，行政處罰程序有時就難以進行，難以讓信訪投訴人滿意。同時，由于在城市建成區該類信訪投訴較多，占用了大量環境監測人力、物力，使環境監測部門在某種程度上成為了城市管理執法部門的下屬單位，環境監測人員頗有怨言。

（三）行政執法主體不合法。根據現行法律法規和工作職責，該環境保護管理的8項行政處罰權均由環保部門行使。《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。根據此規定，城市管理執法部門認為，沒有省級人民政府的決定，城市管理執法部門行使環境保護管理方面的處罰權與法不符。

三、解決措施及建議

（一）加強溝通，解決行政處罰權與許可權分離造成的不便。

建議環保與城市管理執法部門加強雙向互動、有效銜接，環保部門在對“夜間連續施工作業證明”作出行政許可決定后三日內將行政許可決定和相關資料告知或抄送城市管理執法部門。同樣，城市管理執法部門對違法行為作出的行政處理決定，應當自作出決定之日起三日內告知或抄送環保部門。

根據《中華人民共和國行政許可法》第二十四條關于“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可”的規定，建議將“夜間連續施工作業證明”的行政許可權委托城市管理執法部門行使。

（二）實施“第三方”監測，解決行政處罰權與環境監測分離造成的不便。

根據環保部《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》的“有序放開公益性、監督性監測領域”的要求，建議將飲食油煙監測、社會生活噪聲和建筑施工噪聲監測以“政府購買服務”的方式委托給社會環境監測機構，環保部門應向城市管理執法部門公布本地區有資質的社會環境監測機構名單。這樣可以實現城市管理執法部門執法與“第三方”監測同步實施，同時基層環境監測人員可以有更多的精力用于執法監測。

（三）明確職責分工，解決行政執法主體不合法問題。

根據新修訂的《大氣污染防治法》第一百一十六、一百一十八、一百一十九的條規定，運輸渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車輛未采取密閉或者其他措施防止物料遺撒等部分建筑施工揚塵污染以及全部餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等行政處罰權由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門負責，因此對該行政處罰權建議由縣級以上地方人民政府作出決定，由城市管理執法部門行使。

《大氣污染防治法》第一百一十七條規定，對未密閉砂土等易產生揚塵的物料等部分建筑施工揚塵污染由縣級以上人民政府環境保護等主管部門按照職責分工負責，建議縣級以上地方人民政府將建筑施工揚塵污染的行政處罰權明確由城市管理執法部門負責。

綜上，依據《大氣污染防治法》，環境保護管理方面建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等6項行政處罰權可由縣級以上地方人民政府作出決定后，由城市管理執法部門行使將符合法律規定。

對建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染2項行政處罰權，建議依據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定，由省級人民政府作出決定，由城市管理執法部門行使。同時，《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》已正式施行21年沒有修訂，建議盡快修訂，以適應當前環保形勢需要。