檢察監督與監察監督銜接機制研究
——以民事行政檢察為對象

傅國云，胡衛麗，張劍鋒

（浙江省人民檢察院，浙江 杭州 321000）

十八屆六中全會確立了我國監察體制改革的總方針，全國人大常委會于2016年12月25日審議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，整合反腐資源，集中、權威、高效的監察體制開始試水。隨著監察體制改革推行，監察委員會整合行政監察、預防腐敗、職務犯罪偵查等職權，統一行使監察權。然而民事行政檢察工作將面臨諸多問題，自偵權轉隸后，對審判人員①本文所稱審判人員，包括了執行人員。違法行為監督是否還繼續？民事行政訴訟監督案件辦理、審判人員違法行為監督如何與監察委員會銜接？行政執法檢察監督失去反瀆部門查辦瀆職其效果將會如何？同時，在國家機構體系中，增加對審判權、行政權外部強大的監察監督，客觀上又助推民事行政檢察監督。如當前一些地方法院對審判人員違法行為監督不支持、不配合，包括規避監督、避重就輕，甚至對抗監督等，對法官違法行為千方百計袒護，對此可借助監察監督，提升民事行政檢察的剛性。總之，面對制度變遷與轉型發展的現實需要，檢察機關要根據職權配置，明確檢察權、監察權的邊界，整合資源、發揮優勢，科學構建民事行政檢察與監察監督銜接機制。

一、權力特性

（一）檢察權（民事行政檢察權）

法律監督是我國檢察權最鮮明的特征，而且始終以公權力監督為本位。在刑事訴訟方面，有刑事偵查監督、審判監督、刑罰執行監督等；在民事行政檢察方面，有民事行政審判監督、執行監督、行政違法行為監督等。特別是行政審判監督還包括多重監督：直接監督錯誤行政判決、裁定；間接監督糾正行政違法或不當；通過檢察建議糾正其他嚴重行政違法；行政人員涉嫌職務犯罪的，移送監察委員會處理；行政行為所依據的規范性文件違法的，提請制定機關或同級人大常委會處理。作為檢察權下位概念的民事行政檢察權的法律監督屬性更為鮮明，監督地位超脫，而且具有一定的權利救濟性。它集中體現在：

1.超然性。根據憲法對檢察權的定位，民事行政檢察具有鮮明的監督屬性，它與刑事檢察相比更具有超然性。如刑事抗訴的啟動與檢察機關原指控直接相關，即因檢方的原“訴請”（指控）未被法院完全采納或被法院否定，包括檢方認為法院定性量刑不當，按照法定程序抗訴。所以，檢察機關與原指控具有直接利害關系，刑事抗訴監督不具有超然性。而民事行政抗訴中原“訴請”基于當事人私益之爭，與檢察機關無任何利害關系，監督不代表任何一方當事人利益，盡管通過抗訴再審結果可能有利于一方的訴請，但其主觀目的是監督民事行政審判權，監督具有中立性。[1]民事行政檢察權的運行應當以公權力監督為本位，即始終以民事行政審判權、行政權監督為重點。特別是行政訴訟監督體現對行政審判權、行政權的雙重監督作用。①檢察機關通過抗訴、再審檢察建議，糾正法院錯誤裁判，排除行政對司法的干預，維護司法公正；同時，依法糾正行政機關的違法行為，促進依法行政。行政執法檢察監督奉行公共利益保護優先原則，如檢察機關監督糾正行政違法，保護國有資產、生態環境資源等，其作為公共利益代表，所保護的利益與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，所以，監督地位十分超脫，可謂是純正的監督。

2.程序性。民事行政檢察既不直接配置權利、義務，又不對案件作終端處分[2]。其所作決定對當事人、利害關系人不產生直接影響。民事行政訴訟監督針對法院生效裁判及其執行中的錯誤提出異議，行政執法檢察監督針對行政違法行為提出異議，法院、行政機關應當在程序上接受，并按照抗訴、檢察建議的內容予以審查并回復處理結果，但監督不直接發生實體上的效力。民事行政抗訴對象是具有既判力的判決、裁定，行政執法監督檢察建議的對象是具有公定力的行政行為，只有經過法定糾錯程序，異議被法院、行政機關采納，才能產生實體監督效果。因此，民事行政檢察權與行政權、審判權不同，它沒有實體上的處分權，所做的決定并無終局性，屬于程序性權力，包括對行政違法、錯誤裁判提出的異議及啟動糾錯機制。

3.救濟性。在民事行政訴訟中，法院一審、二審、再審之后，當事人仍然認為原審裁判錯誤，案件不涉及國家利益、社會公共利益，審判程序合法，仍有權申請檢察監督，如果實體裁判確有錯誤，檢察機關應當以抗訴或檢察建議的方式啟動再審。許多抗訴案件往往經過四個審級，充分體現對當事人私權利的救濟。同樣，檢察機關提起民事、行政公益訴訟是對國家利益、公共利益的公力救濟，其中行政公益訴訟需通過監督糾正行政違法，來實現對國家利益、公共利益救濟的目的。顯然，民事行政檢察具有相當的權利救濟屬性。

（二）監察權

從監察體制改革試點情況看②京浙晉三地2017年初均已完成省級監察委員會的組建和掛牌工作，國家監察組織架構的頂層設計逐步推開。，監察權整合了行政監察、預防腐敗、檢察機關職務犯罪偵查等職能，成為人民代表大會制度下與行政權、審判權、檢察權并行的國家權力。監察權具有鮮明的國家監察監督屬性，以對公職人員違法違紀監督為主線，監督糾舉文武百官，形成對公職人員監督的全面覆蓋。它借鑒我國傳統監察制度“典正法度、肅整綱紀、巡察百僚”因子，融入現代法治反腐的理念和思維。

1.反腐性。就國家法治監督體系而言，政府內部有行政監察和審計監督，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察機關有專門的反貪、反瀆、預防等職能，但這些反腐敗資源過于分散，其作用發揮受限。如政府內部監督限于一般違法違紀監督，無權查處職務犯罪案件；檢察機關負責職務犯罪案件偵查等，但無暇顧及一般違法違紀行為監督，實踐中出現一般違法違紀調查處理與職務犯罪案件查處“兩張皮”現象。監察權創設的立足點是強化法治反腐，即建立統一反腐敗體系，實現對公職人員監督的全面覆蓋，是國家反腐機制的改革與優化，以應對國家反腐新形勢、新任務、新要求。現行行政監察是行政機關自律性監督，即“同體監督”，其監督范圍較窄，監督職能有限，不能涵蓋其他公職人員。而且行政監察對所屬的地方政府依賴性較強，難以堅持依法獨立行使監督權，監督制約手段不夠有力。③我國行政監察部門直接或間接受制于監督客體，即受制于各級地方政府，監察機構主要領導人由本級政府任命，其他監察人員也不同程度受到本級地方政府的影響。因此，我國行政監察難以避免部門利益或者地方保護主義的影響，常常因獨立性不夠而使監督流于形式。從機構設置看，行政監察須接受本級人民政府和上級監察機關的雙重領導。①《行政監察法》第7條：縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。第29條第一款第三項：監察機關按照下列程序進行檢查：（三）向本級人民政府或者上級監察機關提出檢查情況報告。第30條第二款：重要、復雜案件的立案，應當報本級人民政府和上一級監察機關備案。第34條：監察機關作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，應當報經本級人民政府和上一級監察機關同意。顯然，行政監察機構設置不利于其依法獨立反腐。為科學配置反腐機構職能，將隸屬于各級政府的行政監察權、檢察機關職務犯罪偵查權剝離出來，構建強大的反腐敗體系，對人大、政府、政協等在內的工作人員實施監察監督，因此，監察權的出發點和立足點就是反腐。

2.融合性。新整合的監察權是對公職人員遵守黨紀國法的全面監察。按照試點方案，監察權不再是傳統意義上的行政監察權，而是與行政權、司法權平行的獨立國家權力，與紀委合署辦公。執政黨的紀委與國家監察機構合署，履行紀檢、監察兩項職能，其在組織架構、人員任免等方面與紀委高度融合。紀律檢查屬于黨內監督，而監察權屬于國家監督，可謂“糾察百僚，肅整風紀”，實現黨紀和國法全面覆蓋，紀律檢查與監察監督全面銜接，實現全面依法治國與全面從嚴治黨的有機統一。從目前監察體制改革試點情況看，監察委員會的職權配置融合了一般違法違紀監督與涉嫌職務犯罪調查監督兩種職能，內部分工負責，分別由不同的內設機構辦理。②浙江省監察委員會下設諸多處室，一些部門負責日常監督，另一些部門負責紀律處分，監督與審查相分離。

3.處分性。從權力內容看，監察主要包括調查、監督和處置。監察權通過調查監察公職人員依法履職、秉公用權等情況，調查涉嫌職務違法、職務犯罪行為，追究相關人員的一般違法違紀、司法責任及管理責任等，除涉嫌犯罪需要追究刑事責任以外，均可作出相應實體處分決定，而且具有終局性。如監察委員會對法官違法違紀行為作出警告、記過、降級、撤職、開除等處分。可見，監察權具有較強的處分性。

二、權力界分

檢察權（民事行政檢察權）與監察權同屬國家法治監督體系重要組成部分，均從不同層面和范圍對行政權、審判權進行外部監督，法律賦予其相應的監督方式和措施。民事行政檢察與監察同屬公權力監督，民事行政檢察主要對民事行政審判權、行政權實施監督，特別是2012年修改后的民事訴訟法規定，對審判人員違法行為的監督，只要涉及法官以審判權謀私、枉法裁判（執行），包括權權交易、權錢交易、權色交易、濫用職權、枉法裁判等，包括受理、立案、一審、二審、再審、執行等各個環節，檢察機關都有權監督。此外，檢察機關對涉及國家利益、公共利益的行政違法行為監督也體現了民事行政檢察權對行政權的監督屬性。[3]以公權力監督為本位，決定了民事行政檢察始終將民事行政審判權和行政權的異化作為監督重心。

監察監督的對象是公職人員，監察權權源、目的均體現以公權力監察為主旨，以懲治與預防腐敗為主線。其中在對“人”的監督方面，監察監督與民事行政檢察監督存在交叉，如對司法不公背后的法官腐敗的調查監督均為各自的職責所在。當然，民事行政檢察主要根據當事人的申請（控告檢舉），通過審查法院民事行政案件裁判、執行等，發現審判人員違法行為，對人監督與對事監督同步。監察委員會對法官違法監督及涉嫌職務犯罪查處全面覆蓋。基于法院依法獨立行使審判權，法官依法擁有相應的裁量權，故監察委員會主要對“人”（審判人員）監督，一般不單獨監督民事行政實體裁判（執行），尤其對案件裁判結論不作評價。總之，兩種監督的側重不同。

（一）監督對象

監察權的監察對象具有廣泛性，以對人監督為主，③具體包括以下人員：中國共產黨各級機關工作人員、各級人民政府工作人員、各級司法機關工作人員、各級政協機關工作人員、民主黨派各級機關工作人員、法律法規授權組織內行使國家公權力的國家工作人員、科教文衛等事業單位的工作人員、國有企業管理人員等。即對公權力行使者的違法違紀行為實行監察處置，同時附帶對事監督，通過對公職人員監督實現對公權力主體的監督。民事行政檢察權以對事監督為主，對人監督為輔，主要體現在對民事行政審判（執行）活動和行政行為的檢察監督。如行政執法檢察監督對象主要是行政主體的違法行為，不單純對人（行政人員）監督，即檢察機關在行政執法監督中發現行政人員違法違紀的，既可以直接調查核實，并提出處理建議，也可以將案件移交監察委員會處理。顯然，民事行政檢察與監察在對人監督方面存在一定的交叉。因此，檢察機關發現和查辦審判人員（行政人員）違法違紀的，應當加強與監察委員會的溝通，建立審判人員（行政人員）職務犯罪線索移送等相關協作機制，監督審判人員（行政人員）違法行為有阻力的，可以將線索移送監察委員會調查處理。對監察委員會偵查審判人員（行政人員）職務犯罪案件涉及的法律適用疑難復雜問題，發揮民事行政檢察人員優勢，幫助甄別罪與非罪、此罪與彼罪的界限，做到優勢互補，形成監督合力。

（二）監督方式

民事行政檢察監督主要有抗訴、檢察建議及公益訴訟（全國人大授權）等。行政執法監督中的檢察建議、公益訴訟以維護國家利益、公共利益為邊界，原則上不涉及私權救濟，重點監督行政不作為、亂作為。如發現行政違法情形，經調查核實，向行政機關提出檢察建議，督促其履行職責；如果行政機關拒不履行職責或對檢察建議不予回復的，檢察機關有權提起公益訴訟，由法院判令其履行職責。而監察監督主要通過訴訟外的方式進行，包括對公職人員警告、記過、降級、撤職、開除等監督處置，經調查認為構成犯罪的，移送檢察機關審查起訴。民事行政檢察監督以事后監督為原則，一般不介入正常的審判活動和行政管理，保持監督的謙抑性。監察權運作包括事前、事中、事后監督，而且監察處置具有強制性和執行力，恰恰可以彌補民事行政檢察程序性監督的不足。

（三）監督措施

民事行政檢察的重要措施是行使調查核實權。按照修改后民事訴訟法有關規定，檢察機關辦理民事行政案件可采取調查核實措施。①《中華人民共和國民事訴訟法》第210條規定，人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第65-73條、《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第13條均對此做了具體規定。人民檢察院民事、行政訴訟監督規則相繼對調查核實權的具體適用予以明確，包括查詢、調取、復制證據材料；詢問；咨詢；委托鑒定、評估、審計；勘驗。同時，明確禁止采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。可見民事行政檢察調查權具有非強制性。從監察體制改革試點工作決定看，監察調查權包括對違法違紀一般調查和涉嫌職務犯罪特殊調查，以及限制人身自由、財產權等強制措施。如監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，一定程度上具有職務犯罪偵查權屬性。

（四）監督效力

民事行政檢察權屬于程序性權力，沒有實體處分權，所做決定并無終局性，它通過程序性制約監督來實現對實體的監督。而監察權對公職人員監督處置具有程序性和實體性，其中對涉嫌職務犯罪的監察屬程序性權力，在起訴意見書中對定罪量刑有建議權，但對刑事責任無終局性判斷權和裁量權。監察委員會對公職人員的一般違法違紀行為給予處分就屬于實體性監督。在監督效力上，民事行政檢察以公權力監督為主導，但常常以私權利救濟為主線（大多依當事人申請啟動監督程序），尤其是在民事行政審判監督過程中，私權救濟如影隨形。

三、機制銜接

監察重在對“人”，民事行政檢察重在對“事”。對“事”的監督糾正和對“人”的查處本是一個問題的兩個方面，兩者相互補充、相互協作、相得益彰。

（一）訴訟監督銜接

1.受案協調。民事行政檢察監督對象是民事行政訴訟，包括生效判決、裁定、調解書，審判程序中審判人員的違法行為以及執行活動。監察委員會監督對象是審判人員，通過履行監察職權，追究審判人員違法的責任，包括一般違紀責任、司法責任、刑事責任、監督管理責任②一般違紀責任如違反職業道德準則和紀律規定，接受案件當事人及相關人員的請客送禮、與律師進行不正當交往等違紀違法行為，尚未構成犯罪時，承擔黨政紀處分責任。司法責任即違法審判責任，審判人員在審判工作中，故意違反法律法規的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果，依法承擔的責任。刑事責任主要是構成貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判等職務犯罪。監督管理責任是負有監督管理職責的人員等因故意或者重大過失，怠于行使或者不當行使審判監督權和審判管理權導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依照有關規定應當承擔的責任。參見《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（法發〔2015〕13號）第25、27條。。監察委員會和檢察機關民事行政檢察部門應各司其職。監察委員會針對民事行政訴訟的控告、舉報、申訴，未涉及審判人員違法違紀情形的，應當告知按訴訟程序處理，以免監察委員會受理后移送法院或檢察院處理，使不符合受理條件的案件進入訴訟程序。同樣，檢察機關針對與具體訴訟活動無關的審判人員違法違紀控告舉報，如法官違反黨風廉政紀律、從事營利活動等，可以告知向監察委員會或法院紀檢監察部門控告、舉報；也可以直接將有關材料移送監察委員會或法院紀檢監察部門處理。

民事行政訴訟監督與對審判人員責任的追究，往往相互關聯，當事人有可能同時向檢察機關和監察委員會申訴、控告、舉報。檢察機關自偵部門轉隸之前，相關申訴、控告、舉報由檢察機關統一受理①一般由控告申訴部門、案管部門受理后分流。，自偵部門轉隸之后，將會面臨多頭受理問題。檢察機關與監察委員會應當做到信息共享互通，避免多頭受理、職能交叉。對于審判人員違法違紀及涉嫌職務犯罪，監察委員會可以直接受理、調查，依法處置。由于民事行政審判人員責任大多與民事行政案件的審查處理有關，檢察機關具有民事行政業務優勢，案件審查能力較強，易發現民事行政案件事實認定和法律適用問題。故對于涉及審判人員一般違法的民事行政申請監督案件，檢察機關可直接受理、審查，根據需要開展調查核實；經調查核實，審判人員構成違法違紀的，建議監察委員會處理，也可以根據具體情況，直接將案件移送監察委員會調查監督。

2.民事行政案件移送。審判人員違法行為理應在監察糾舉之內，但民事行政裁判及執行裁定、決定涉及司法判斷，有關裁判、執行的實體問題，屬于審判權、執行權范疇。監察委員會并非司法機關，對生效裁判是否正確、審判程序是否規范、執行活動是否合法，一般不宜作判斷。監察委員會在調查監督審判人員違法過程或者已對審判人員追究責任后，發現涉及民事行政裁判（執行）認定事實、適用法律可能錯誤的，應當移交檢察機關審查處理。盡管法院也能自行糾錯，但是此類案件不宜移送法院處理，因為監察委員會移送案件是對人監督的延續，即從對人監督向對事監督延伸，屬于公權力監督范疇。監察委員會移交的案件大多涉及審判人員的責任，法院往往會袒護，認為“家丑不可外揚”而作淡化處理，甚至有錯不糾。舉報人、控告人或申訴人對于法院的審查結果，特別是維持結論，常常難以信服。因此，此類案件由檢察機關介入監督，啟動再審，有利于樹立司法權威，再審結論更具公信力，符合民事行政檢察職能定位，即審判人員違法屬于檢察機關依職權監督的范疇，可以依職權直接監督，檢察機關通過抗訴或檢察建議糾正法院錯誤判決、裁定、決定等。

對于審判人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務犯罪，監察委員會還在調查階段的，檢察機關應當及時反饋相關民事行政案件的審查意見。以審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等情形為由對生效裁判、執行活動提出抗訴、檢察建議的，須待刑事判決生效、紀律處分決定作出或者監察委員會立案后提出②《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第394條規定，應當再審的審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為應由生效刑事法律文書或者紀律處分決定所確認。最高人民法院、最高人民檢察院《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》第7條規定，貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行等違法行為，司法機關立案之后，檢察機關依職權監督。。另外，對于監察委員會移送監督的案件，法院有錯不糾情節較為嚴重的，檢察機關在跟進監督的同時，也可以移送監察委員會追究相關人員的法律責任。

3.審判人員違法線索移送。檢察機關有權對審判人員的違紀違法行為進行調查③《中華人民共和國民事訴訟法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”審判人員存在貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判行為，檢察機關可以對生效裁判提出抗訴，審判程序中審判人員存在違法行為，檢察機關可以提出檢察建議，均屬于檢察機關調查核實情形。，但調查手段有限，缺乏強制力。實踐中，審判人員違法違紀行為隱蔽性較強，查處難度大，單憑民事行政檢察的調查手段，有時會阻力重重。而監察委員會的調查手段多樣，具有強制力。檢察機關發現審判人員違法違紀線索，必要時可以移送監察委員會調查或處置。對于審判人員涉嫌職務犯罪的，檢察機關發現線索，應當移交監察委員會調查和處置。此類職務犯罪往往以民事行政審判活動存在錯誤為前提，檢察機關在移送前，可以進行必要的調查和審查，便于監察委員會后續立案、偵查的順利開展。但是檢察機關開展調查核實可能不利于監察委員職務犯罪偵查的，如為避免打草驚蛇等，應當直接移送。

檢察機關經調查核實，認定審判人員違反職業道德、紀律或失職的，可以建議法院紀檢監察部門處理或建議法官遴選委員會追究司法責任；相關部門不作處理或處理不當的，檢察機關可以移交監察委員會監督，并可就相關部門人員的不當行為，一并移交監察委員會調查處理。如我國臺灣地區現行“監察法”第25條就規定：“行政院”或有關部會接到糾正案后，應即為適當之改善與處置，并應書面答復“監察院”，如逾2個月仍未將改善與處置之事實答復“監察院”時，“監察院”得質問之。“監察法施行細則”第20條規定：“行政院”或所屬的各機關對于糾正案，未以本“法”第25條規定答復者，除以前條規定辦理外，如有借故敷衍、推責、延滯或不為適當之改善與處置，或經質問后仍未切實改善，或改善后就同一性質之事件仍一再發生相同、類似違失情事者，經調查屬實，對該主管長官，得徑依本“法”第6條或第19條之規定辦理（即依照彈劾程序追究其責）。[4]如果案件疑難復雜，調查中阻力較大，甚至存在法院抵制、對抗調查監督情形的，宜移交給監察委員會調查，通過監察委員的調查手段，彌補檢察監督的局限。

4.互動協作。監察委員會監督手段具有強制力、執行力，而檢察機關具有民事行政法律專業優勢，檢察機關與監察委員會在相互移送案件的同時，可以通過工作配合、相互派員參與民事行政案件審查等方式開展協作。

民事行政審判人員徇私舞弊、枉法裁判等瀆職犯罪，是以審判權是否正確行使為前提，而生效裁判是否正確、執行是否規范、審判活動是否合法，監察委員會難以獨立評判。在此類案件調查過程中，監察委員可以請民事行政檢察部門予以專業支持，由民事行政檢察部門對涉及的民事行政案件進行審查，提供業務咨詢，包括證據審查判斷、法律適用的意見。如果涉及檢察機關審查終結的案件，可以提供相關法律文書、證據材料等。在認定是否構成瀆職犯罪、立案標準、罪與非罪的把握，特別是損失數額的確定等問題時，會涉及到證據把握、法律適用等，民事行政檢察部門可參與審查，提出具體意見和建議。同樣，檢察機關在辦理案件過程中，也可以通過監察委員會的配合協作，包括借助監察委員的調查手段，調查收集相關證據。如法官涉嫌參與虛假訴訟的案件，就需要強制力的調查手段。

（二）行政執法監督銜接

1.檢察移送。監察委員會既對“行使公權力的公職人員實施監察”，也可對行政行為實施監督①《中華人民共和國行政監察法》第23條規定，監察機關對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”，可以提出監察建議。，涉及行政機關和公職人員的控告、舉報及申訴，監察委員會都可受理監督。而行政執法檢察監督范圍相對狹小，對于不涉及國家利益、公共利益的行政違法，檢察機關原則上不予監督，應當告知當事人、利害關系人申請復議、提起訴訟，或者向有關行政機關投訴，涉及行政主管人員、直接責任人員違法違紀的，移送監察委員會處理。

實踐中，行政行為違法與公職人員不履行職責或違法履行職責往往相互依存，侵害國家利益、公共利益的行政違法，可能同時涉及行政機關主管人員、直接責任人員違法違紀甚至瀆職犯罪。由于對相關人員追究責任一般以行政違法為基礎，此情形可由檢察機關對行政違法進行審查、監督后，認為有必要追究相關人員責任的，再移交監察委員會調查處置。

2.監察移送。檢察機關對損害國家利益、公共利益的違法行政行為提起行政公益訴訟，具有公權力救濟和監督行政權的雙重屬性，而且具有一定強制性，一旦啟動，行政機關作為被告出庭應訴，并接受法院裁判。行政公益訴訟是通過司法程序對行政行為的監督，是行政執法行為監督的“殺手锏”。監察委員會發現損害國家利益、公共利益的行政違法，需要通過檢察監督救濟的，可以直接移送檢察機關去審查、監督，通過發揮行政公益訴訟的“威懾”作用，有效糾正行政違法。

同時，監察委員會也可以自行對損害國家利益、公共利益的行政行為進行監督，建議有關機關糾正，在行政機關拒絕糾正的情形下，監察委員會有權移送檢察機關提起公益訴訟。監察機關的監察建議等可視為公益訴訟的訴前程序，經審查，行政違法損害國家利益、公共利益的，檢察機關應當直接提起行政公益訴訟。如果監察委員會移交案件涉及企業或個人侵害公共利益需承擔民事賠償責任的，檢察機關有權提起民事公益訴訟，通過法院判令侵權者承擔民事責任、予以民事制裁等，為公共利益提供法律救濟。

3.互動協作。在行政執法監督中，為充分掌握監督所需的證據材料及行政執法信息，對有關事項做出準確的分析和評判，檢察機關需要調查取證。特別是行政公益訴訟中，訴訟對象是具有公定力的行政行為，檢察機關必須有足夠的事實和法律依據。由于行政機關及其工作人員違法行為的復雜性，尤其涉及行政管理等專業技術領域，相關信息非一般社會組織、個人所能獲取，而檢察機關調查手段有限，有必要與監察委員會配合協作，在行政執法監督中，特別是對于監察委員會移送的案件提起公益訴訟，借助監察委員會調查權，補強證據，確保監督效果。

行政機關主管人員、直接責任人員不依法履職的認定以及責任追究，特別是瀆職犯罪的認定，往往以行政行為違法為前提。在對行政行為合法性、合理性審查判斷中，檢察機關也可對監察委員會予以協助，參與案件審查，對有關法律適用提出意見建議。

（三）監督制約

1.監察監督。監察委員會對公職人員進行全覆蓋的監督，監察范圍當然包括檢察機關和檢察人員。民事行政檢察人員在訴訟監督、行政執法監督中的履職行為，受監察委員會監督；監察委員會可以對民事行政檢察人員履職中違紀違法開展調查、追究責任。而對于民事行政檢察監督活動所涉及的業務問題，包括證據審查判斷、法律適用選擇等，只要不涉及民事行政檢察人員違法違紀，監察委員會原則上不介入監督，尊重民事行政檢察裁量權。但是，對于涉及民事行政檢察人員違法違紀的檢察監督活動，如違法抗訴、檢察建議缺乏依據等，監察委員會有權建議檢察機關審查糾正。檢察機關對于監察委員會移送處理的案件，應當及時向監察委員會反饋，檢察機關不予反饋或處理不當的，監察委員會有權通過上級監察委員會向同級檢察機關提出意見。

2.檢察制約。審判人員、行政機關有關人員涉嫌職務犯罪的，監察委員會立案調查后應移送檢察機關依法提起公訴。因此，檢察機關可以通過審查起訴對監察委員會的職務犯罪偵查活動進行監督。對于不構成犯罪的情形，監察委員會可以依法依規處置，檢察機關原則上不介入監督。對于檢察機關向監察委員會移送案件線索或提出檢察建議后，監察委員會不予反饋或處理不當的，檢察機關可以通過上級檢察機關向同級監察委員會提出意見。

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