社區(qū)制發(fā)展及其實(shí)踐探索的分析

諶俊雅　張媛

【摘 要】 隨著城市化的進(jìn)程加快，單位制與街居制難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，社區(qū)制逐漸興起，在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)制的發(fā)展經(jīng)歷了影響深遠(yuǎn)的社會(huì)變革和整合的漫長(zhǎng)過(guò)程。它對(duì)于城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展至關(guān)重要，是加快現(xiàn)代化城市進(jìn)程的重要手段。本文主要從社區(qū)制的發(fā)展歷程、實(shí)踐探索、路徑抉擇三個(gè)方面探析社區(qū)制的進(jìn)展，進(jìn)一步梳理社區(qū)制在城市化進(jìn)程與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要戰(zhàn)略意義。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)制 發(fā)展 實(shí)踐

自“社區(qū)”的概念引入中國(guó)以來(lái)，就成為了政府部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾廣泛關(guān)注的內(nèi)容。社區(qū)制的運(yùn)用不僅適應(yīng)當(dāng)前全面深化改革的時(shí)代發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全體社會(huì)成員的整合，還具有穩(wěn)固國(guó)家政權(quán)和構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。當(dāng)前，社區(qū)制的發(fā)展有效承擔(dān)起了整合社會(huì)的功能，改變了傳統(tǒng)的基層社會(huì)管理模式的弊端，解決了社會(huì)中出現(xiàn)的各種矛盾與問(wèn)題，對(duì)城市化的進(jìn)程起到重要的推動(dòng)作用。值得注意的是，社區(qū)制的出現(xiàn)并不是對(duì)過(guò)去以“單位制”和“街居制”為主的的社會(huì)組織形式與管理體制的否定，而是借鑒了兩者發(fā)展的背景與經(jīng)驗(yàn)。

一、社區(qū)制的發(fā)展歷程

在改革開(kāi)放前，我國(guó)社會(huì)的管理模式主要以單位制為主和基層地區(qū)管理為輔，隨著社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，城市的管理重心下移，賦予了社區(qū)治理充分的發(fā)展條件。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位制作為城市最基本的管理模式，在資源配置、社會(huì)動(dòng)員、滿足人們需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。[1]就單位制的功能而言，它是在新中國(guó)成立背景之初，為了緩和國(guó)內(nèi)矛盾，解決“總體性危機(jī)”并結(jié)合國(guó)情的情況下選擇的一種具有中國(guó)特色的社會(huì)組織體系。在某種意義上，單位制在當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的政治體制下有效整合了資源，在各單位健全黨群組織，以自上而下的行政手段，實(shí)現(xiàn)黨和政府的各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)，有效發(fā)揮其政治動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)控制的功能，達(dá)到了整個(gè)社會(huì)集體的高度整合。但是在改革開(kāi)放的進(jìn)程中，中國(guó)社會(huì)逐漸由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代化、計(jì)劃走向市場(chǎng)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，使單位制失去了長(zhǎng)期賴以生存的土壤，單位制的職能與地位開(kāi)始弱化，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。在此期間，地區(qū)管理工作主要通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)來(lái)進(jìn)行，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)稱為“街居制”。由于單位制的瓦解，街居制承擔(dān)了原單位制剝離出的職能，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的職能，然而，街居制在實(shí)踐中面臨諸多困境。一方面基層管理出現(xiàn)“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面，另一方面街道的管理能力是受權(quán)限的，對(duì)上級(jí)過(guò)分依賴，加上基層行政任務(wù)繁重，導(dǎo)致基層工作流于形式，忙于應(yīng)付，導(dǎo)致街居體系職能的超負(fù)荷，并且，極度缺乏民眾的民主意識(shí)與參與意識(shí)。

到20世紀(jì)30年代，社區(qū)一詞引入中國(guó)，后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，衍生出社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)的相關(guān)概念，由此社區(qū)在全國(guó)廣泛推廣運(yùn)用。而社區(qū)制是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，由單位人的角色轉(zhuǎn)向社會(huì)人，社區(qū)開(kāi)始承擔(dān)重要的社會(huì)事務(wù)，與此同時(shí)國(guó)家治理也需要社區(qū)承擔(dān)重要使命。它不僅是當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化與全面深化改革背景下加強(qiáng)基層治理的內(nèi)在要求，也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展處理社區(qū)矛盾與困境的現(xiàn)實(shí)需要。社區(qū)制是相對(duì)于單位制與街居制的城市基層治理結(jié)構(gòu)從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)的一種歷史變遷。這是一種以塊為主、條塊相結(jié)合的社會(huì)基層網(wǎng)絡(luò)組織體制。相對(duì)于過(guò)去的組織體制而言，社區(qū)制從管理上克服了過(guò)去單位制與街居制在管理空間上的限制，如人員流動(dòng)、生活交往空間封閉、職工固定等，則以服務(wù)群眾為核心，堅(jiān)持以人為本的管理理念，為社區(qū)營(yíng)造一個(gè)和諧安定、生活美好的發(fā)展環(huán)境。在管理形式上，從之前的行政強(qiáng)制到行政民主，將居民作為社區(qū)的主體，強(qiáng)調(diào)公民參與的自主性與積極性，使社區(qū)的規(guī)劃管理匯集廣大人民群眾的智慧，進(jìn)一步彌補(bǔ)政府在社區(qū)治理中管不了與管不好的地方，充分實(shí)現(xiàn)社區(qū)在民主自治的過(guò)程中達(dá)到公共利益最大化。

二、社區(qū)制的實(shí)踐探索

黨的十八屆五中全會(huì)提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建共建共享的社會(huì)治理格局。”[2]近年來(lái)，加強(qiáng)改革創(chuàng)新對(duì)基層社會(huì)治理提出了新的要求，在具體實(shí)踐中取得巨大成效。自社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立以來(lái)，城市化進(jìn)程的加快促進(jìn)了大中城市社區(qū)建設(shè)的潮流，并先后在全國(guó)設(shè)立社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，以點(diǎn)面結(jié)合的形式迅速把社區(qū)建設(shè)開(kāi)展起來(lái)。在其具體實(shí)踐中，一是確立了社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，將政府的權(quán)力下放，形成以街道辦事處為主，擴(kuò)大其權(quán)力權(quán)限，提高其分級(jí)管理與綜合協(xié)調(diào)的能力。與此同時(shí)成立以城區(qū)管理委員會(huì)為輔，由街道辦事處牽頭，團(tuán)結(jié)各基層單位協(xié)商、監(jiān)督、管理社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)。二是堅(jiān)持打破條塊分割，將政府的職能重心下移。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，扭轉(zhuǎn)之前“大包大攬、總攬全局”的局面，實(shí)現(xiàn)由管到治的升級(jí)，積極探索政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)相結(jié)合，將社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來(lái)，以達(dá)到居民自治的良性互動(dòng)，共同推動(dòng)社區(qū)的和諧發(fā)展。三是在社區(qū)管理形式上追求善治的管理目標(biāo)。在現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中，相對(duì)于單位制與街居制而言，社區(qū)制的變遷不僅是在治理結(jié)構(gòu)上發(fā)生多元合作的變化，同時(shí)也是逐漸適應(yīng)與邁進(jìn)民主社會(huì)的轉(zhuǎn)型。以堅(jiān)持以人為本、服務(wù)大眾的管理理念，重視人民群眾的廣泛參與，改變了以政府為唯一主體的局面，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府與社區(qū)的緊密協(xié)作，推動(dòng)了以善治實(shí)現(xiàn)社區(qū)的優(yōu)化治理。[3]

盡管社區(qū)制在實(shí)踐發(fā)展中得到一致認(rèn)可，但仍處于發(fā)展的階段，存在諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)社區(qū)制的研究成果十分豐富，主要從微觀與宏觀的層面探討了社區(qū)制的三大模式，包括行政模式、自治模式和混合模式，在其實(shí)踐中也是遵循以上模式展開(kāi)，導(dǎo)致不切實(shí)際的盲目模仿，容易陷入一種固化的模式，限制了地方的積極性與創(chuàng)造性。再者社區(qū)組織的職能界定不清晰，導(dǎo)致街道辦事處與城市居民委員會(huì)在處理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中職能模糊，難以將權(quán)責(zé)落實(shí)到位。近年來(lái)，大力倡導(dǎo)依法治國(guó)，在深化國(guó)家城市管理體制改革過(guò)程中，相關(guān)城市社區(qū)管理的法律制度有待于規(guī)范。城市的社區(qū)管理離不開(kāi)居民，現(xiàn)階段居民的參與意識(shí)薄弱是制約城市社區(qū)管理的重要問(wèn)題。endprint

三、社區(qū)制發(fā)展的路徑抉擇

當(dāng)前，城市社區(qū)制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，追求社區(qū)居民民主治理的效果，這不僅關(guān)乎政府職能向服務(wù)型社會(huì)的轉(zhuǎn)型，還是邁向現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。針對(duì)社區(qū)制發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與困境，究其原因還在于城市社區(qū)管理的發(fā)展在理論與實(shí)踐上都處于探索的階段，要解決這些問(wèn)題，其路徑抉擇在于：

一是堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“小政府、大社會(huì)”的管理模式。進(jìn)一步加快深化社區(qū)體制改革，其重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府職能，管理模式的特征已不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“小政府、大社會(huì)”，它旨在于將政府的行政權(quán)力下放于社會(huì)，充分處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一、高效、精簡(jiǎn)的政府，提高街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)自主管理的能力。

二是完善社區(qū)服務(wù)機(jī)制，提高居民的民主性參與。在實(shí)踐中要以“服務(wù)”為出發(fā)點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)該轄區(qū)居民與非政府組織開(kāi)展社區(qū)工作的積極性，引導(dǎo)街道辦事處與居民委員會(huì)出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，將社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以提高社區(qū)居民的生活水平與生活質(zhì)量。

三是充分發(fā)揮黨組織在社區(qū)制發(fā)展中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能。當(dāng)前社區(qū)黨組織作為基層的一級(jí)組織，黨的方針政策需要基層黨組織的貫徹落實(shí)。在社區(qū)開(kāi)展黨建工作旨在確立基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)化基層社區(qū)黨員干部隊(duì)伍建設(shè)，積極引導(dǎo)將黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等滲透到社區(qū)各級(jí)組織的方方面面，強(qiáng)化社區(qū)的管理水平與服務(wù)水平。

四是健全城市社區(qū)制發(fā)展的制度保障。加快社區(qū)制法制建設(shè)的步伐，推進(jìn)法治社區(qū)的創(chuàng)新構(gòu)建。充分發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者的作用，深入社區(qū)開(kāi)展法制宣傳教育和法律進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，提高社區(qū)居民的法制意識(shí)與法制觀念。當(dāng)前，社區(qū)制的制度完善還在于健全條塊結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)街道辦事處在處理社區(qū)事物中不依法辦事和不正之風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督與制約，并對(duì)違法違紀(jì)者給予相應(yīng)的行政和法律上的懲處。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王立勝，王清濤. 平等、富裕、公平正義：中國(guó)共產(chǎn)黨核心執(zhí)政理念的時(shí)代轉(zhuǎn)換[J]. 東岳論叢，2015，36（01）：72-92.

[2] 李友梅. 我國(guó)特大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新分析[J]. 中共中央黨校學(xué)報(bào)，2016，20（02）：5-12.

[3] 尹毅. 城市社區(qū)治理中政府與社區(qū)關(guān)系研究[D].云南大學(xué)，2011.

作者簡(jiǎn)介：諶俊雅（1993年—），性別女，民族漢，籍貫四川隆昌，碩士研究生，四川省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所，四川省成都市，單位所在郵編：610072，研究方向：城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展。

張媛（1993年—），性別女，民族漢，籍貫四川自貢，碩士研究生，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所，四川省成都市，單位所在郵編：610072，研究方向：訴訟法與司法制度。

基金項(xiàng)目：本文系四川省社會(huì)科學(xué)院第三屆研究生“學(xué)術(shù)新苗”課題“當(dāng)代城市社會(huì)形態(tài)探究：社區(qū)制與社區(qū)感”。endprint