縣級政府“權力清單”的實踐與反思

王芃+丁先存

摘要：“清單制度”中的“權力清單”作為簡政放權的抓手、行政體制改革的突破口，已在各級政府普遍展開。本文在肯定清單制度簡化審批、起底權責、監督用權、促進配套改革等多維實效的同時，客觀審視清單制度推行過程中存在的三重思維困境，提出有關權力來源、制定標準和清單內容等實踐操作層面的種種困惑，并指出應以制度主體、內容和程序的法制化為基礎，加強公眾參與和監督問責力度，注重專家論證和第三方評估，以期修正權力清單制度發展過程中的現實偏差。

關鍵詞：縣級政府；清單制度；權力清單

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0094-005

自20世紀90年代開始，中央和地方各級政府開始了“省直管縣”和“強縣擴權”的改革探索，一些重大的經濟社會管理權下放給縣級政府，甚至如土地使用審批權、環保評估審核權等。行政權力本身具有自我擴張性，“國家為了基層的穩定和秩序又不斷地強化縣級政府的權力”。[1]不斷強化的縣級政府權力如果缺失監督和制約，濫權、擴權將必然導致縣級政權陷入公信力和合法性流失的泥淖。“清單制度”無疑是治理權力“任性”的良方、突圍權力窠臼的“猛藥”，而“法外無權”、“法內自由”、 “職責法定”恰恰又是社會主義法治國家的基本理念。

一、縣級政府權力清單的實踐與成效

2014年起，各級政府均按照中央和國務院的決策部署，全面推進權力清單制度，基層政府權力清單建設已經成為打通行政體制改革“最后一公里”的關鍵之舉。截至2017年7月，全國31個省份已全部公布省級政府部門權力清單，其中29個省份的責任清單已經公布，17個省份公布了部分市縣兩級政府部門的權力清單和責任清單。[2]自權力清單制度推行以來，各縣級政府積極汲取理論和民意的給養，在改革的探索中逐漸形成了建設中國現代化政府的創新性實踐。

（一）真正實現了審批簡化，服務優化

權力清單對行政權力的細致化、明確化、公開化是政府管理化形為實的重要舉措，起到了放而不亂、收而有度、問責有力的顯著效果。權力清單以簡化行政審批為重要抓手，規范了行政權對市場和社會的干預，是政府權力理性歸位的“瘦身”訓練。清單制度在不違反法定程序的前提下，盡量削減各級政府部門行政審批權力，取消、調整非行政許可審批，壓縮行政運行流程，節約了公民和企業的辦事成本。以全國首份上網公開的縣級權力清單——浙江富陽為例，截至2015年5月，富陽在“大審批”模式改革中大幅度削減行政審批事項，減少審批環節和前置條件504項，減少的審批科室和領導超過60%；審批效能提高，政府投資項目部門審批減為40個工作日，工業投資項目部門審批為32～42個工作日；中介服務得以規范，審批工作平均提速30%以上，群眾滿意率達到99.97%。[3]

（二）切實做到了權力起底，權責匹配

長期以來，由于行政管理工作本身的廣泛性和復雜性，法律法規有時無法窮盡各級政府及其部門的職能，致使縣級政府及其部門難以完全、準確、細致地履行職能，縣與上下級政府之間、政府各部門之間存在權力交叉重疊、責任含混不清的問題。權力清單通過列單明細的方式，盡可能地明確對社會活動主體權利義務產生直接影響的行政權力，基本厘清了縣級政府及其部門的權力底牌，也讓政府工作人員清楚了自身所處部門的權力范圍，使其能夠更好地履職盡責，也在一定程度上解決了因權責不清而相互推諉扯皮、拖延的現象。

（三）有效保障了用權陽光，享權透明

權力行使中缺乏監督和制約，是權錢交易、權色交易、設租尋租等腐敗的根源。權力不透明、不公開的“暗箱操作”縱容了官員的腐敗。權力清單制度從權力源頭著手，輔以新聞媒體監督、公眾輿論監督，有效彌補了政府自我監督的不足。權力事項內容的全面公開，讓群眾了解政府權力的大小和邊界，使得行政權力無法隨意延伸；權力運行流程圖，使權力的運行過程透明化，尋租、設租空間被大大壓縮。公職人員以權謀私的機會相應減少。

（四）強力推進了改革縱深，制度配套

政府在清單制度建設中建立了“X張清單一張網”的模式，將權力清單制度與公共服務平臺建設相結合，實現了行政管理工作的數據電子化、流程規范化、業務網絡化、信息公開化和監督實時化，建立了集權力運行、責任公開、民意征集、效能監察為一體的“互聯網+政務服務”模式的雛形。此外，縣級政府在權力清單制度基礎上，進一步探索了深化審批制度改革和政府治理結構優化的配套制度，例如富陽市按照權力清單的工作方向，配套推進了如“零審批”、“區域審批”、“捆綁考核”等一系列制度改革。[4]

二、縣級政府權力清單制度的思維困境與實踐困惑

艱巨復雜的權力“梳理”僅是實現權力清單價值的“敲門磚”，實現簡政放權的改革目標才是權力清單的價值取向。但慎思目前縣級政府權力清單制度的具體做法及其社會反響，筆者認為清單制度推進過程中的思維困境尚未逾越，實踐困惑也不斷產生。

（一）權力清單推進中的思維困境

困境一：傳統官僚體制下的思維定式難以突破。人們對世界運行的認知會發展成一定的思維定式，即使面對能夠支持與此相悖觀點的證據，也會選擇固執己見。[5]雖然“人民群眾對美好生活的追求”是執政黨的奮斗目標，“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”是執政為民的根本措施，但傳統官僚政治體制的“管理型”思維定式難以與權力清單制度奉行的“服務型”基本理念相適應。公民社會中法治思維和法治方式的素養也尚待培育。

困境二：現行制度架構下的利益考量難以削弱。權力清單的預設功能之一就是為政府權力“瘦身”，但這無疑會觸動原有的利益格局，而“觸動利益往往比觸及靈魂還難”。[6]一些部門、公職人員或掌握公共權力的社會群體“愛權”、“惜權”，把黨和人民通過法律法規賦予其的行政職權當作“既得利益”，他們對改革充滿抵觸，甚至百般阻撓。清單制度推進中飽受詬病的下放不到位、含金量不高等“暗度陳倉”的現象，無不說明既得利益者對權力的“珍重”、對利益的“珍惜”。endprint

困境三：政府干預型管理理念難以更新。我國自秦以來就形成了韋伯式現代特征的中央集權傳統，“有困難找警察”式的萬能政府色彩濃厚，尤其是經濟領域，“通過政府擴張支出規模來驅動經濟增長已成為‘中國模式的重要特征”。[7]因此，無論是從歷史角度還是從當下國情來看，“大政府”都有其存在的必然性和合理性。如何從“大政府”走向“有限政府”，是權力清單制度能否落實的一大考驗。

（二）權力清單實踐中的實踐困惑

困惑一：權力來源。一是政府是否有制定權力清單的權力。權力清單不僅是行政職權的位移，其制定過程還包括對權力事項的厘定、清理、整合、轉移、凍結、下放，屬于法理上的立法行為。即使沒有涉及權力的增減，在梳理權力的過程中必然需要對現有法律進行解釋，依據我國現行法律規定與立法理論，正式法律解釋當屬廣義的立法范疇。我國縣級政府及其職能部門權力清單的編制主要由縣人民政府負責，以政府文件形式公布，缺失立法機構的審定或備案。這種簡單化的權力清單形式，無疑會引起權力清單的合法性困惑。二是清單中權力的來源是否包括“紅頭文件”。職權法定意味著權力清單中行政權力的認定應當遵循法律規定，而大部分地方政府的認定依據基本承認了法律、法規、規章這三者為確切來源，對“紅頭文件”等規范性文件的態度并不明確。在部分政府下發的清單編制規范中，甚至出現了不同行政權力依據不同的情況，例如行政處罰類的權力依據”應當為法律、法規和規章，規范性文件只能作為法律、法規、規章規定的處罰種類和幅度的補充和具體規定“，而行政獎勵類的權力依據“應當為法律、法規、規章”。

困惑二：制定標準。一是清單編制格式的標準。政府權力事項多的部門按照權力事項分類列舉，權力事項少的部門則直接逐條列舉；有的縣級政府根據部門分類，列舉各個部門的權力事項，有的則根據權力事項分類，列舉該分類下每個部門的具體事項；有的縣級政府僅列明權力類別和項目名稱，有的則詳細列明行政權力類型、行政權力名稱、法定依據、實施主體等；有的縣級政府部門責任清單與權力清單分列，而有的則是權力清單與責任清單合而為一。清單的格式五花八門，亟須出臺相關法律文件進行全國范圍的規范和統一。二是權力事項分類的標準。簡言之，能夠體現出蘊含強制性的命令和服從關系的可能性。因此，行政獎勵、行政指導等非權力行政行為被列入權力清單的做法值得商榷。此外，在一些縣級清單樣本中，“其他權力”一欄包括了監督檢查、備案登記、審批審核等許多類別，導致該項下權力數量甚至多于明確分類的權力事項。有的縣級政府則對普遍劃為“其他權力”的事項進行重新分類，增加了“行政監督檢查”、“行政備案”等類別。目前“其他權力”類別如何判定尚無明確標準，雖不影響行政權力總量，但為權力的整轉打包、變相隱藏提供了可能。雖然從理論到現實我們都允許和承認各縣級政府清單的差異性，但由于缺乏統一標準，縣級政府所公布的權力清單數量差異巨大，如浙江省富陽權力清單涉及事項有3872項，安徽省固鎮縣則僅有1709項，公民難免會質疑政府權力事項設置的合理性、科學性和規范性，并產生行政權地域差異的偏見。

困惑三：清單內容。一是權力事項“加減”的隨意性。職能部門在清理權力時忽視權力的功能和職能，只以減少本部門權力數量為目標，把碎片化的職權項目進行整合捆扎，甚至本該取消的事項也被打包處理。個別地方因對“清單之外無權力”存在誤解，為防止權力“流失”而爭相擴大權力事項，將一些機關內部運行管理、公共服務等也列入權力事項，或以“紅頭文件”的方式附加條件，以平衡權力被弱化或清退的部門利益。二是權力事項清理和下放的選擇性。“一些審批事項的設置本身存在不合理之處，設立以來甚至出現了零審批的現象”。[8]如果部門和地方在簡政放權中剪除或下放的都是這類“虛置”的審批權，那么簡政放權不過是“數字游戲”。此外，個別地方政府為了緩釋清單制度的追責壓力，清理和下放的都是一些應急處置、監測管理、社會治安等責任大、風險高的權力事項，簡權成為了推卸政府的多元化服務功能、排除柔性行政方式的理由。這種選擇性清理、選擇性放權、形放實不放、明放暗收的現象都是政府權力清單中必須擰去的“水分”。

三、縣級政府權力清單的健全與完善

（一）以主體、內容和程序法制化為基本路徑，保證權力清單的權威性

適格的制定主體是權力清單的“根本”。省級人民政府、市級（省轄市）人民政府的權力清單制定權應當由本級人大常委會行使；縣、區、鄉鎮的地方政府及其職能部門的權力清單，應由省級人大常委會作為權力清單編制主體。針對省轄的行政單位基數大、每一層級的行政事務存在地域特殊性的現實，可由省級人大常委會根據實際，授權市級或縣級人大常委會制定權力清單，縣級人大常委會則主要著力于對權力清單落實的監督和指導。適時的清單內容是權力清單的“核心”。權力清單內容的確定必須嚴格以事實為依據、以法律為基準，及時準確地貫徹黨和國家的方針政策，以保證權力來源的合法合理。合理的程序是權力清單的“關鍵”。當下應當健全權力清單的啟動程序，完善權力清單制定程序，明確權力清單的公布程序，還要建立權力清單的評價程序。

（二）以公眾參與為社會基礎，提高權力清單的社會性

任何國家權力無不以民眾的權利讓渡與公眾認可為前提，公民個人權利的讓渡是國家權力的基礎和本源。[9]無論是權力清理還是清單運行過程，對于公眾和市場主體所反映或存在爭議的權力事項，都應通過聽證、論證會等方式充分征求公眾意見。否則清單“不僅難以成為約束行政機關的工具，反而會給行政相對人施加大量的程序性負擔”[10]。政府應充分利用信息技術手段，大力發展清單服務的網絡平臺建設，讓公民更加簡便、快捷、精準地獲取政府信息。清單公示后應接受公眾監督、回應公眾訴求，并通過公眾對權力清單的“滿意度測評”和“綜合評分”等方式加強“交流”與“互動”，增加公眾對政府的信任。

（三）以專家論證為智力支持，促進權力清單科學性endprint

權力清單的制定應做到“職與能并重”、“權與責并舉”、“量與質并用”、“下放與承接并行”。借助專家和智庫科學論證每一行政事項，并以制度化的方式發揮專家在公共決策中的作用，是理性提升權力清單的科學性的重要方式。在權力清單建設過程中，應進一步建立和完善專家咨詢機制和顧問機制。定期召開專家論證評審會，對縣級政府各項行政權力整合、取消、轉移、下放提供評審意見。對清理或者下放的職權要結合基層的實際和下級的承接能力，注重于承接措施、操作規程、辦理條件等方面的咨詢、論證。

（四）以監督、問責機制為保障，提升權力清單的嚴肅性

權力清單不是為了公開而公開，而是以公開促監督、以公開問責任，確保權力清單、負面清單的落實效果。權力清單的落實，需要完善責任清單建設。一要切實做到有權必有責，盡快實現全國各級政府的責任清單全覆蓋。二要細化責任清單，由“籠統地講責任”轉為嚴格界定每項具體權力的相應責任，明確責任追究的實施主體（確需多個部門管理的權力事項須分清主辦、協辦的關系）、責任事項、追責情形、追責方式和追責程序，杜絕“依清單不作為”的現象。三要加強清單的監督與問責。建立完善的電子監察系統，將清單所列事項納入該系統，對清單的使用情況進行實時、全程的動態監察。暢通公眾舉報投訴渠道，重視社會輿論的監督反饋，推動監督工作的常態化、規范化、權威化、民主化，依法依紀追究未按權力清單行使職權的部門和工作人員的責任。

（五）以第三方評估機制為手段，彰顯權力清單的客觀性

清單制度無疑會觸及體制內外的利益藩籬，需要第三方機構跳脫局部利益，利用專業優勢，發現并解決政府自我評估和督察中的“燈下黑”。縣級政府要充分利用現有資源，大力發展形式多樣的專業評估機構，向社會公開權力清單評估的項目周期、評審流程、資質要求等內容，按照公開、公平、公正的基本原則，通過選聘、招標、邀標、定向委托等多種方式，競爭、擇優選擇第三方評估機構，明確其服務的內容、期限、權利義務及違約責任。作為政府權力清單的第三方評估機構，應與政府部門脫鉤以保證自身的獨立性，并在評估工作中主動接受評估對象和社會的監督，不得利用評估謀取不正當利益。經由縣級政府委托的第三方評估機構，可以借鑒上級政府已有的專業評估模型或其他經驗做法，結合當地實際，對清單的制定、執行、效果、公眾參與程度等建立相應的指標體系和嚴格的評估程序。縣級政府應適時將第三方評估結果公開，并作為一種激勵方式，納入政府工作績效考核體系，激發政府部門加快自身能力建設的動力。

四、結 語

簡政放權的改革需要破冰勇氣與管理智慧，權力清單制度作為簡政放權的重要抓手，必須從理論上求深化，從實踐中出真知，提煉經驗、及時糾偏，方能激發制度活力，最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。我們必須意識到，權力清單制度的核心和關鍵在于權力配置，清晰的央地關系和公私關系是權力清單成為一種普遍遵循的正式規范的基礎。這不能僅靠表達政府自我限權的良好愿望的一紙清單，還須輔以漸進式的社會改革和強有力的法治約束，最終使權力清單真正發揮促進縣域治理現代化的重要功效。

參考文獻：

[1]周慶智.控制權力：一個功利主義視角——縣政“權力清單”辨析[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2014，（3）：4.

[2]沈榮華，馮英.權責清單制定中的難題與對策[J].中國行政管理，2017，（7）：7.

[3]包勇，姜倩.杭州富陽四步趟出行政審批改革新路[EB/OL]. http：//hangzhou.com.cn/system/2014/01/23/shtmlbsh_bid=391039222.

[4]吳錦良.權力清單：縣級政府權力運行陽光化、規劃化改革——本刊專訪富陽市尤匡領副市長[J].當代社科視野，2014，（3）：9.

[5]Francis Fukuyama. America in Decay：The Sources of Political Dysfunction. Foreign Affairs，2014，（2）：15.

[6]十二屆全國人大一次會議閉幕后國務院總理李克強答中外記者問[EB/OL]. http：//epaper.bjnews.com.cn，2013-03-23.

[7]郝宇青，馬婧.觀念、制度、社會：實施權力清單制度面臨的三大難題[J].晉陽學刊，2015，（5）：122.

[8]于君博.簡政放權要避免運動型治理[N].環球時報，2014-07-28.

[9]讓·雅克·盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，2003：79.

[10]俞少如.權力清單制度中的公眾參與研究——兼論權力清單之制度定位[J].南京社會科學，2016，（1）：12.

（責任編輯 丹 若）endprint