地方政府債務(wù)、任期與考核

劉偉+李連發(fā)

摘要：地方政府債務(wù)規(guī)模與資源有效配置保持一致，需要考慮地方官員在不同任期和考核方法下的動機。地方官員任期長短和最優(yōu)的地方政府債務(wù)期限并沒有簡單劃一的最優(yōu)數(shù)字，地方官員考核中GDP和債務(wù)償還的權(quán)重也沒有簡單劃一的解，而是要根據(jù)各省份的經(jīng)濟發(fā)展實際情況確定。當?shù)胤秸谐劫Y源有效配置進行擴張的財務(wù)基礎(chǔ)時，強化GDP考核就給了財政擴張以借口，導(dǎo)致資源過度配置。反之，當資源配置效率被財政資源不足所制約時，一味強化債務(wù)償還考核，使得地方政府不能靈活地運用手中的債務(wù)工具，就會制約地方經(jīng)濟的發(fā)展，使得GDP無法達到潛在的資源最優(yōu)配置的水平。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；官員任期；GDP考核

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0005-006

一、引 言

自2014年新《預(yù)算法》出臺以來，盡管我國地方政府債務(wù)管理制度逐步得到完善，但地方政府債務(wù)的規(guī)模依然龐大。根據(jù)中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實驗室編制的《中國國家資產(chǎn)負債表》，2016年12月底，我國地方政府債務(wù)是17.5萬億元（窄口徑）到21.3萬億元（寬口徑），占國民生產(chǎn)總值的比重分別為23%和28%。[1]41國際評級機構(gòu)對我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險尤其關(guān)注。2017年5月24日，穆迪將我國的主權(quán)信用評級由A3調(diào)至A1。[2]812017年9月21日，標普將我國的長期主權(quán)信用評級由AA-降至A+。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2010年12月和2013年6月，我國地方政府性債務(wù)余額分別為10.7萬億元和17.9萬億元。

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部追求GDP的政績動機與地方政府性債務(wù)風(fēng)險密切相關(guān)。2016年11月14日，國務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》。《預(yù)案》提出，在發(fā)生IV級（一般）以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險的省份，省級政府應(yīng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險處置納入政績考核范圍。[3]44

本文將地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任期和考核與地方政府債務(wù)結(jié)合起來加以考察。任期的長短和考核的內(nèi)容將影響地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在任期結(jié)束時選擇達到考核內(nèi)容的要求。1982年和1990年，我國分別建立了官員退休制度和高級官員異地任職（官員交流）制度；前者限制了高級官員的任期，后者減少了官員在同一地區(qū)的任期。[4]92根據(jù)1978—2002年期間省（自治區(qū)和直轄市）級黨政領(lǐng)導(dǎo)（省委書記和省長、自治區(qū)主席和直轄市市長）的任職數(shù)據(jù)，最長的任期達到12.4年，最短的任期為0.4年，平均為3.532年。[4]94將數(shù)據(jù)樣本期間延長到2007年，省委書記和省長的平均任期為4.52年和3.75年；1985年和1994年后上任的省委書記平均任期分別為4.37年和3.69年，省委書記的調(diào)動越來越頻繁；省長的平均任期基本保持在3.7年左右，基本穩(wěn)定。[5]84省委書記任期更長，是省的“第一把手”，對地方經(jīng)濟發(fā)展（包括地方政府債務(wù)）負主要責任。[5]87由于晉升機會有限，地方官員都希望在自己任期內(nèi)做出成績。[5]92Li and Zhou（2005）發(fā)現(xiàn)，省級干部被提拔的概率與其任期地區(qū)的經(jīng)濟增長率有關(guān)。[6]1754

干部提拔的考核標準主要包括，一是組織部門在干部考察任用期間的“德、能、勤、績、廉”考核，二是針對各級領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標責任制考核。2002年7月，中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。該條例并未提供任何定量的指標體系給備選干部打分。作為綜合目標責任制考核的早期實踐，1988年1月，河南省新密縣縣委決定實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位責任制。綜合目標責任制考核最早出現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)之間，隨后地市對縣級領(lǐng)導(dǎo)班子進行綜合目標責任制考核，再后出現(xiàn)省級對地市領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標責任制考核，中央對省級領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標責任制考核最晚出現(xiàn)。2006年7月3日，中共中央組織部印發(fā)實施《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》；在2006年之前，對省一級領(lǐng)導(dǎo)干部，在文件中不存在具體考核指標體系；在2006年以后，也沒有公布實施過量化指標計算體系。作為換屆干部考察，考察領(lǐng)導(dǎo)班子實績的內(nèi)容包括：本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、教育、就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計劃生育、耕地資源保護、環(huán)境保護、科技投入與創(chuàng)新等。具體指標選取和指標權(quán)重均沒有明確規(guī)定。[7]16

相對一個省份的經(jīng)濟增長主要取決于省級主要領(lǐng)導(dǎo)這一命題[7]18，地方政府債務(wù)與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的決策更加密切相關(guān)。主要領(lǐng)導(dǎo)干部對地方政府債務(wù)有相當程度的控制和影響。各地經(jīng)濟增長的影響因素很多，地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期和考核可能只是其中一方面。相對而言，地方政府負債是地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接可以決定的，與地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期和考核之間的聯(lián)系更加直接和清晰。

除了GDP考核以外，地方債務(wù)償還狀況也是政績考核的重要內(nèi)容。1994年分稅制以后，各地原有的國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以繼續(xù)為地方政府提供財政收入，各地迫切需要增加財政收入。省級、地市級、縣級對下級政府考核的目的之一是激勵下級政府增加財政收入。[7]19本文將地方官員考核內(nèi)容構(gòu)成類型分為3種：考核內(nèi)容類型A，既考核GDP，也考核債務(wù)償還；考核內(nèi)容類型B，只考核GDP，不考核債務(wù)償還；考核內(nèi)容類型C，不考核GDP，只考核債務(wù)償還。

本文結(jié)構(gòu)如下：第二部分假設(shè)地方政府官員任期為1期，且就發(fā)行期限為1期債務(wù)，對地方政府債務(wù)與任期和考核關(guān)系進行了模型分析；第三部分允許地方政府在第1期和第2期均可發(fā)行債務(wù)，并在考慮對民間投資“擠出效應(yīng)”的動態(tài)模型中進行考察；第四部分是結(jié)論和建議。

四、結(jié)論與建議

地方官員任期長短和最優(yōu)的地方政府債務(wù)期限并沒有簡單劃一的最優(yōu)數(shù)字，地方官員考核中GDP和債務(wù)償還的權(quán)重也沒有簡單劃一的解，而是要根據(jù)各省份的經(jīng)濟發(fā)展實際情況。當?shù)胤秸谐劫Y源有效配置進行擴張的財務(wù)基礎(chǔ)時，強化GDP考核就給了財政擴張以借口，導(dǎo)致資源過度配置的扭曲。反之，當資源配置效率被財政資源不足所制約時，一味強化債務(wù)償還考核，使得地方政府不能靈活地運用手中的債務(wù)工具，就會制約地方經(jīng)濟的發(fā)展，使得GDP無法達到潛在的資源最優(yōu)配置的水平。

參考文獻：

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[8]劉偉，李連發(fā).地方融資平臺舉債的理論分析[J].金融研究，2013，（5）：126-139.

（責任編輯 吳曉妹）endprint