中國特色社會主義新時代水土保持工作的三個維度

王 偉 ， 呂 濤

(1.貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025； 2.貴州省水利廳 河長工作處，貴州 貴陽 550002)

2017年10月18日，舉世矚目的中國共產黨第十九次全國代表大會在北京召開。習近平總書記在十九大報告中指出，當前中國特色社會主義已經進入了新時代，這是我國發展新的歷史定位。新時代不可避免地面臨著新矛盾，新矛盾的解決需要用新思路來指導。十九大報告將習近平總書記新時代中國特色社會主義思想確立為全黨新時代的指導思想，強調中國共產黨的歷史使命就是不忘初心、牢記使命，決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義的偉大勝利。為此，十九大報告對新時代中國特色社會主義建設工作(包括生態文明建設工作)提出了一系列新要求、新目標，做出了新部署。作為生態文明建設工作重要組成部分的水土保持工作，十九大報告這些意義重大的表述，無疑會對其產生積極影響。十九大報告為新時代水土保持工作指明了前進方向，在思想認識、工作方式及制度建設上對水土保持工作提出了更高的要求，水土保持工作在新時代必須符合“底線、系統、法治”三個基本維度。

1 “底線”維度：新時代水土保持工作的思想認識

十九大報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經從以往的人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一論斷表達出這樣一種核心思想：人民對美好生活的需要是層次多樣、內容豐富的，它既包括對富足的物質生活和豐富的精神生活的期盼，也包括人民對美好生態環境的期盼。如果人民賴以生存的基本環境遭到破壞，藍天白云綠水青山這樣良好的生態對人民是一種奢望的話，這樣的生活根本不是人民所期盼的“美好”的生活[1]。良好的生態環境，不僅關乎人民的切身利益，更關乎中華民族的長遠未來，成為社會各界的共同奮斗目標。改革開放以來，經過30多年的發展，中國經濟實力不斷提升，人民生活水平不斷改善，民眾也由過去的僅僅是盼溫飽求生存，到現在富裕基礎上更盼生態憶鄉愁。對美好生活的向往和對美麗中國的建設，已經成為全黨和全社會的共識，成為社會各界的奮斗目標。十九大報告順應時代的發展趨勢，順應人心，首次將“美麗”作為社會主義現代化強國的限定詞之一，讓“五位一體”總體布局和社會主義現代化強國奮斗目標實現了更好對接。社會主義現代化強國建設，不僅需要創造出更多的物質財富和精神財富來滿足人民日益增長的美好生活的需要，更需要提供更多的生態產品來滿足人民日益增長的美好生態環境的需要[2]。

水土資源是人類生存和發展的基礎性資源。水土流失將直接導致水土資源的破壞及生態環境的惡化。水土流失是各類生態退化問題的集中反映，因此有學者就深刻指出，抓住水土流失防治問題就等于是抓住了生態問題的關鍵[3]。水土保持的任務和目標就是保護水、土資源，保護和改善生態環境，這也就是保護生態文明建設賴以實施的基礎，因此水土保持是我國生態文明建設的重要組成部分。實施水土流失綜合防治，保護和合理利用水、土資源，不僅可以改善生產、生活條件，還能有效提升生態系統的穩定性，提升生態功能，維護生態安全。因此，水土保持工作是破解環境約束，推進生態文明建設，實現中華民族永續發展的戰略選擇，意義重大。

“十二五”以來，我國水土流失治理工作成效顯著。全國共完成水土流失綜合治理面積26.55萬km2，治理小流域2萬余條，人為水土流失嚴重局面已經得到有效遏制，為我國經濟、社會持續健康發展和生態文明建設提供了強有力的保障。但是，我國水土流失量大、面廣的狀況依然沒有改變，《第一次全國水利普查水土保持情況公報》的數據顯示，截至2011年12月31日，全國共有水土流失面積294.91萬km2，占國土面積的30.7%[4]。與人民美好生活的需要相比，我國水土流失綜合治理仍然還存在不平衡不充分的問題。現在全國仍有2 400萬hm2的坡耕地和96萬條侵蝕溝亟待治理，我國西南石漠化地區、西北黃土高原區、東北黑土區等亟待治理區域尚未得到有效治理，水土流失依然是制約我國山區經濟社會發展的重要因素[5]。從發展的角度來看，我國工業化、城鎮化、農業現代化任務尚未完成，發展和保護矛盾突出，廣大農村居民在相當長時間內仍靠土地生存發展，因此我國水土流失防治任務依然十分艱巨。隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對良好的生態環境期待更加迫切，正如習近平總書記指出的“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”[6]，因此新時代全社會對水土保持的要求和期望更高。傳統的水土保持工作以控制水土流失、改變農業生產條件為目標，隨著人民對美好生活的需要不斷提高，新時代的水土保持工作除完成傳統目標外，還肩負著為人民提供良好的生態環境，保障飲用水安全，控制面源污染，提供良好的休閑旅游場所，增強生態環境承載能力及生態服務功能的重要目標[7]。水土流失狀況是反映水土資源和生態質量狀況的重要指標，新時代水土保持工作一定要樹立“水土流失狀況只能好轉、不能變壞”的底線思想認識，堅決遏制人為水土流失發生，將水土流失面積不擴大、強度不加劇、水土保持功能不降低作為各級政府的責任底線，作為對其的考核底線[5]，時時刻刻把滿足人民群眾日益增長的美好生活需要放在首位。

為保證“水土流失狀況只能好轉、不能變壞”，水土保持法規定，國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明建設目標評價考核評價辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《全國水土保持規劃(2015—2030年)》對此也作了要求。中央2016年制定的生態文明建設目標評價考核辦法中，“新增水土流失面積”已經被納入國家綠色發展指標體系，成為國家生態文明建設評價考核的重要依據。水利部2017年印發了《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》，規定從2018年起對重點防治區的市縣人民政府進行水土保持目標考核。考核內容主要包括水土流失動態變化及消長狀況、水土保持規劃確定的目標任務完成情況、改革任務落實情況等。考核指標原則上包括水土流失面積和強度變化、新增水土流失治理面積，以及水土保持法制建設、監督管理、綜合治理、監測等內容。這些規定就是要求新時代的水土保持工作堅守水土保持底線意識，提升水土保持供給質量和數量，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

2 “系統”維度：新時代水土保持工作的方法認識

生態系統最基本的特征就是它的整體性、系統性，即生態系統中各種要素之間具有相互聯系和相互作用，以及彼此依存的關系。它們相互依賴、協同進化，使得生態系統成為一個協調的整體。改變生態系統的一部分，必然會對其他部分產生直接或間接的影響。只有當生態系統的結構、功能相對協調，生態系統的平衡才不容易被破壞。生態文明建設必須要遵循生態系統的整體性、系統性的內在規律，必須尊重自然、順從自然、保護自然，統籌考慮自然生態各要素，進行系統整體保護，從而達到增強生態系統循環能力、維護生態平衡的目標[8]。

十九大報告在關于新時代中國特色社會主義基本方略中，提出要統籌山水林田湖草系統治理，與2015年《生態文明體制改革總體方案》中提出的“山水林田湖”相比，十九大報告增加了一個“草”字，這更加符合生態系統的實際。土壤是各種自然資源的物質載體，樹木、草、農作物等在土地上生長發育；水是地球生命的源泉，分布在江河湖泊及地下，只有與土地資源配置良好，并分布在溫度和濕度適宜的氣候環境中，才能為生物的生長發育提供保障；而樹和草則為水與土壤資源的良好配合提供了保障。根據十九大報告的精神，必須要以系統工程的思路來統籌安排水土保持工作，堅持人為防治和自然修復并舉的防治措施。首先，要進一步強化預防保護、生態修復和生態清潔小流域建設，有效控制、減少面源污染，以小流域的源頭保護及大面積的植被恢復來支撐山水林田湖草系統的修復，努力實現水土流失由事后治理向事前預防的轉變，堅決扭轉水土保持工作“先破壞、后治理；邊破壞、邊治理”的被動局面，從源頭上嚴控水土流失和生態破壞。其次，水土流失防治措施，必須堅持以小流域為單元，工程措施、生物措施和農業措施優化配置，山水林田湖草路綜合治理，形成綜合防護體系，統籌解決農民生計和生態改善問題。要改變過去種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的只管護田的單一模式，綜合把握上下游、左右岸、干支流、地上地下、城市鄉村的關系，統籌山水林田湖草路小流域綜合治理，切實增強流域水土流失綜合防治、水資源保護、水污染治理、防洪減淤等重點項目的協同性，建立多功能的防治體系[9]，兼顧群眾脫貧致富、生態環境改善、資源節約利用的需要。

3 “法治”維度：新時代水土保持工作的制度認識

黨的十八屆三中全會提出，要“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革”，要“用制度保護生態環境”。黨的十八屆四中全會進一步提出，將生態文明建設納入法治軌道，用最嚴格的制度、最嚴密的法治為生態文明建設提供可靠保障。黨的十九大報告再次強調，要加快生態文明體制改革，實行最嚴格的生態環境保護制度，建設美麗中國，為人民創造良好的生產生活環境。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，生態文明法治建設是實現生態文明的基本條件和保障。水土保持工作是生態文明建設的重要領域，十九大報告提出，要開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，以優化生態安全屏障體系，提升生態系統的質量和穩定性。水土保持工作要想取得長效，必須建立源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的法律制度體系。只有將水土保持工作納入法制建設和法治秩序的軌道，具有了完善的法治制度體系和高效的法治實施體系，以及嚴密的法治監督體系和有力的司法保障體系，才能為新時代水土保持工作提供有力的保障和支持，促使新時代生態文明建設的偉大目標早日實現。

近年來我國水土保持法治建設取得了不小的成績。一是制度建設不斷完善。2010年12月我國修訂了水土保持法，擴大了管理對象，將可能造成水土流失的生產建設項目進行全覆蓋管理，原來生產建設項目的管理區域僅僅是山區、丘陵區和風沙區，修訂后的水土保持法將管理區域擴大到其他容易發生水土流失的區域；同時法律還增加了一些新的制度，如水土保持方案跟蹤檢查制度；規定了地方各級政府水土流失重點預防區和重點治理區的水土保持目標責任制、考核獎罰制度，以及水土保持規劃的法律地位；強化了水土保持設施所有權人或使用權人的管護責任；完善了一系列制度，如水土保持預防保護制度、水土保持補償制度、水土保持方案管理制度等。2015年1月1日，號稱“史上最嚴”的修訂后的環境保護法正式實施，其在基本理念上取得重大進展，在具體制度和監管措施上明顯進步，在打擊違法行為方面取得重大突破。水土保持法、環境保護法等一系列法律的修訂實施為水土保持工作提供了更強有力的法律支撐。同時，一些部門規章及其他規范性文件相繼出臺，例如《水土保持補償費征收使用管理辦法》《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》《生態清潔小流域建設技術導則》《全國水土保持信息化規劃(2013—2020年)》《關于強化依法行政進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作的通知》《關于進一步加強生產建設項目水土保持方案審批信息公開工作的通知》《關于加強水土保持工程驗收管理的指導意見》《關于進一步加強流域機構水土保持監督檢查的通知》等，為水土保持工作提供了完善的制度依據。2015年10月，國務院批復了《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，要求水土保持要為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會可持續健康發展提供重要支撐。現在，全國31個省份(不含港澳臺)均已頒布了符合水土資源保護要求、操作性強的水土保持法實施辦法(水土保持條例)，不少省份出臺了省級水土保持補償費征收使用管理辦法或標準。制度建設的不斷完善，為水土保持工作的規范化提供了依據。二是法治實施成效顯著。例如2016年水利部對2011年以來部批的1 024個水土保持方案進行了全面篩查，梳理出1 861個存在安全風險的設施，并分級建立了隱患項目清單，明確了項目監管要求和監管責任，要求采取措施切實防范和消除風險隱患[10]。2016年全國審批生產建設項目水土保持方案2.4萬個，涉及水土保持設施5 300多項，其中部批大型生產建設項目水土保持方案124個，完成水土保持設施驗收135項，督促生產建設單位落實防治資金263億元，減少水土流失量5 726萬t[11]。截至2016年12月31日，水利部共批復了3 751個生產建設項目水土保持方案，已完成1 504個生產建設項目的水保設施驗收。2016年七大流域機構對1 063個水利部已批復水保方案的生產建設項目進行了監督檢查[10]。職能部門依法加強了生產建設項目水土保持的監督管理，對嚴格控制人為水土流失作用重大。三是水土保持法治宣傳工作進展迅速，提高了民眾的水土保持法治知識，提升了全社會對水土保持的關注度和參與度。從2012年開始，水利部啟動了全國水土保持國策宣傳教育行動，在全國建立了一批水土保持教育社會實踐基地，編制完成了一批水土保持科普讀物，建成了中國水土保持生態建設網。截至2016年底，全國共建成國家水土保持科技示范園區112個、國家水土保持生態文明工程89個。另外，2016年水土保持進黨校試點工作在全國62個地市黨校全面推開，截至當年12月底，宣傳教育2 000余次，印發宣傳材料30多萬分，培訓各級黨政干部3.8萬多人次[10]。 這使得黨政干部對水土保持工作的重要性有了更深的認識，更加重視水土保持工作。

雖然我國水土保持法治建設取得了不少成績，但還是存在一些問題，立法還有不完善的地方。比如水土保持法對農林生產活動的水土保持管理忽視，其實具有企業性質的農林開發活動水土流失隱患也比較大，應該將其納入生產建設項目管理，加強監督管理；再如水土保持法第三十八條規定“對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用”，但對不履行這一法律義務卻沒有設定處罰。在中國特色社會主義新時代，需要不斷完善強化水土保持制度體系，筑牢水土保持發展根基，推進新時代水土流失治理體系和治理能力的現代化。

4 結 語

黨的十九大報告指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，堅持人與自然和諧共生是新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容，建設美麗中國是全面建成社會主義現代化強國的重大目標，搞好水土保持是建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全做出貢獻的基礎保障。十九大報告提出中國特色社會主義新時代生態建設的新目標是，到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現；到本世紀中葉，把我國建設成為富強民主文明美麗的社會主義現代化強國，生態文明全面提升。具體到水土保持工作，《全國水土保持規劃(2015—2030年)》提出的目標是，到2020年，我國基本建成水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積32萬km2，年均減少土壤流失量8億t；到2030年，建成水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬km2，年均減少土壤流失量15億t。為實現這些目標，水土保持工作就必須樹立“水土流失狀況只能好轉、不能變壞”的底線思想認識，將水土流失面積不擴大、強度不加劇、水土保持功能不降低作為各級政府的責任底線；在工作中以系統的方式，統籌山水林田湖草路小流域綜合治理，切實增強流域水土流失綜合防治、水資源保護、水污染治理、防洪減淤等重點項目的協同性，建立多功能的防治體系；同時加強水土保持法治建設，為水土保持工作提供有力的制度保障。遵循底線、系統、法治三個基本維度，做好新時代水土保持工作，改善生態環境，為生態文明建設做出貢獻。

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[10] 水利部.2016年全國水土保持公告[EB/OL].[2017-12-27].http://www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/zgstbcgb/201709/t20170918_1000307.html.

[11] 劉寧.真抓實干 勇于開拓 努力開創水土保持改革發展新局面[J].中國水土保持，2017(4)：1-5.

[作者簡介] 王偉(1972—)，女，貴州貴陽市人，副教授，博士，碩士生導師，主要從事環境資源法的教學、科研工作；通信作者呂濤(1971—)，男，貴州貴陽市人，雙學士，處長，長期從事水利、水保管理工作。

[收稿日期] 2018-03-11