政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策研究

劉陽(yáng)

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一些地方政府通過(guò)建立融資平臺(tái)的方式加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。但是，一些政府融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，文章就當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策進(jìn)行分析與研究。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）021-0327-01

引言

隨著中國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷深入，地方政府不斷加大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，僅靠地方稅收及政府資金劃撥已不能滿(mǎn)足城市建設(shè)需要。面對(duì)地方發(fā)展資金供需層面的矛盾，由各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的融資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，成了解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。簡(jiǎn)要的說(shuō)，由各地區(qū)行政機(jī)構(gòu)建立的以籌集資金為目的公司的出現(xiàn)具有明顯中國(guó)式經(jīng)濟(jì)文化特色，早期的政府融資平臺(tái)以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的打捆貸款為主，后來(lái)各地成立相關(guān)融資平臺(tái)企業(yè)漸成趨勢(shì)，為解決發(fā)展與資金供給不足的矛盾提供了有力的支持。

一、政府融資平臺(tái)綜述

根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)稱(chēng)中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)）給出的解釋?zhuān)胤秸谫Y平臺(tái)主要是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目的公司。由于地方政府融資平臺(tái)的發(fā)起方多為地方政府，其存在形式往往具備著較強(qiáng)的政府背景，譬如，城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司等等。具體而言，政府融資平臺(tái)主要分為政府監(jiān)管類(lèi)融資平臺(tái)和政府監(jiān)測(cè)類(lèi)融資平臺(tái)。近年來(lái)，伴隨著國(guó)內(nèi)土地經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，地方政府融資平臺(tái)作為主要推手之一，存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患，這也成為目前政府、學(xué)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

所謂系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是指地方政府融資平臺(tái)規(guī)模較大的情況下，地方財(cái)政還款壓力同比增大隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府牽頭開(kāi)發(fā)的基建項(xiàng)目本身帶有的公益性質(zhì)使其投入資金與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益比例不對(duì)稱(chēng)，因而在房地產(chǎn)調(diào)控加碼的形勢(shì)下，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，地方財(cái)政收入不穩(wěn)定性的特點(diǎn)隨著還款期限臨近面臨較大的壓力。因此，巨大償債壓力催生了土地財(cái)政，致使地方政府通過(guò)提高土地出讓價(jià)格，以緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維持地方金融體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但這種策略也助推了地方房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，地產(chǎn)金融泡沫問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，加大了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。

（二）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也是政府融資平臺(tái)主要的風(fēng)險(xiǎn)之一。目前，融資市場(chǎng)存在著單個(gè)政府融資平臺(tái)過(guò)度授信或者多頭授信的情況，其主要原因是銀行信貸管理中信息不對(duì)稱(chēng)形成的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。很多情況下，政府融資平臺(tái)的抵押方式多以資源打包和“通借通還”的方式進(jìn)行融資，這種方式在銀行獲取項(xiàng)目具體信息時(shí)存在著很多漏洞，因此在還款到期時(shí)很難予以抵押物追蹤。可以說(shuō)，由于信息的非對(duì)稱(chēng)性，企業(yè)的信息公開(kāi)化特別是賬務(wù)的公開(kāi)化程度很低，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)法多方面了解融資公司現(xiàn)實(shí)的債務(wù)水平，另外由于政府作為后盾，其對(duì)于銀行機(jī)構(gòu)的綜合信用度普遍偏高，銀行對(duì)貸款是否真正存在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足或不徹底。在這種情況下銀行對(duì)一些政府的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資，而并沒(méi)有充分考慮其貸款的組成是否合理，形成過(guò)度信貸，減弱了資金的流動(dòng)性。

（三）政策性風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前各地政府的負(fù)債通常由公開(kāi)發(fā)行的債券與“隱蔽性”的債券組成。各地政府機(jī)構(gòu)通過(guò)融資公司使用通到業(yè)務(wù)、投資引導(dǎo)基金“明股實(shí)債”以及違規(guī)利用PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式變相融資，從而產(chǎn)生了很多無(wú)形的負(fù)債。另外“50#文件”、“87#文件”對(duì)政府擔(dān)保、PPP、采購(gòu)與服務(wù)等許多方面實(shí)施了嚴(yán)格的約定，但各地的政府沒(méi)有采取有效的措施，負(fù)債仍然在繼續(xù)，無(wú)形的債務(wù)還在悄然進(jìn)行，上述情況對(duì)各地區(qū)政府參與的投資行為有著一定的影響，并帶來(lái)了一定的不穩(wěn)定性。

三、政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究

（一）短期策略

為了降低政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)暴露的可能，要對(duì)政府負(fù)債管控的窗口進(jìn)行統(tǒng)一，規(guī)定債務(wù)原則，有關(guān)無(wú)形的債務(wù)要進(jìn)行有效的監(jiān)控，設(shè)置合理的門(mén)檻，頒布應(yīng)急處理措施。通過(guò)“新老劃斷”的處理方法，將債務(wù)進(jìn)行分別處理，避免風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散。例如，政府類(lèi)項(xiàng)目貸款期限和還款方式應(yīng)嚴(yán)格滿(mǎn)足監(jiān)管法規(guī)法律的要求，以保障抵押擔(dān)保的足值；商業(yè)銀行嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件和審批程序，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司貸款支用及貸后管理；完善平臺(tái)客戶(hù)的名單制管理的策略，嚴(yán)格客戶(hù)準(zhǔn)入管理制度等。

（二）中期策略

通過(guò)豐富地方政府債券品種，完善政府公債協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，持續(xù)改進(jìn)債券利息，規(guī)模與期限，促進(jìn)各地債務(wù)的正規(guī)化透明化。另外，中期策略要實(shí)行分類(lèi)管理，對(duì)運(yùn)營(yíng)狀況評(píng)估等級(jí)良好的融資平臺(tái)公司，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。同時(shí)，對(duì)新進(jìn)入金融市場(chǎng)的公司執(zhí)行嚴(yán)苛的審批管理方式，加強(qiáng)融資平臺(tái)的規(guī)范管理，以實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部消化的目的。

（三）長(zhǎng)期策略

通過(guò)進(jìn)一步理順政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，完善地方政府政績(jī)考核指標(biāo)，從根本上解決地方政府主動(dòng)負(fù)債的沖動(dòng)。同時(shí)，充分考慮地方財(cái)政支付能力，通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)政策，約束地方政府債券發(fā)行規(guī)模，對(duì)各地政府沒(méi)有約束的融資現(xiàn)象進(jìn)行有效的遏制。

四、結(jié)語(yǔ)

地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府債務(wù)的載體，分析其風(fēng)險(xiǎn)狀況和應(yīng)對(duì)方向是完善地方政府債務(wù)研究的重要內(nèi)容。本文旨在說(shuō)明，地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)普遍存在，為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)積極作為。針對(duì)這一現(xiàn)象，首先，應(yīng)從宏觀環(huán)境出發(fā)，用制度規(guī)范起政府融資行為；其次，應(yīng)從地方政府角度出發(fā)，加速市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，引入公司間競(jìng)爭(zhēng)；最后，要發(fā)揮平臺(tái)的監(jiān)督核查職能，重視與發(fā)展主體業(yè)務(wù)，減少對(duì)政府的依賴(lài)度，構(gòu)建對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估與警戒體系，促進(jìn)平臺(tái)的穩(wěn)定、可靠與持續(xù)發(fā)展，以推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康成長(zhǎng)。