基于城鎮化背景下保障房住區建設研究初探

張菡　羅淳

摘要：在我國近年來大力推進快速城鎮化背景下，短時間內城市人口快速增加，尤其一些大中新城鎮，始終面臨環境承載力和人口之間的矛盾，催生了如交通擁堵、住區環境惡化、城中村等一系列社會問題。合理有序的保障房住區建設，是加快促進農業轉移人口市民化、提高城市治理能力、提升資源環境承載力、防治“城市病”的有效舉措。根據同類型標準和具有可比性原則，本文將城中村居民以及其他中低收入人群定義為住進保障房住區的“準人群”，對城中村居民的居住意愿及其可能的影響因素進行研究，對擬建的保障住區建設提出針對性措施，改善性建議。

關鍵詞：城鎮化；保障住房區；建設

中圖分類號：TU982.29 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）021-0010-02

居住問題是城鎮協調發展最重要的組成部分，根據我國“十三五”規劃綱要，加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局和形態，建設和諧宜居城市，健全住房供應體系等要求，保障房住區建設是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系的重要環節，也是改善民生的標志性工程。

保障房住區建設是我國住房改革的持續深化，引入了政府提供政策支持、國有資金為投資主體為中低收入人群提供住房保障的開發模式，優化了住房供給結構，促進了市場供需平衡，保證了房地產市場平穩運行。

目前我國現有的保障性住區建設在制度上、住區規劃、建筑設計上仍然處于初級階段。表現為：1.政策層面對面積指標的改動較大；2.對銷售型、租賃型的開發缺少中長期規劃；3.保障性土地供應總量和土地供應結構上不合理，實際用地完成率低；4.集中式保障房選址偏遠，居民容易產生邊緣化和失落感，導致居住空間分異加劇，誘發犯罪率；5.城市改造政策、戶籍制度改革驅使、外來務工人員聚集塑造出“河南村”、“東北村”、“四川村”等“村社共同體式”的社會空間。我國國境線綿長，邊境城市應考慮是否會形成如“越南村”、“緬甸村”等非“國家化”的社會空間；6.設計單位對保障性住房設計缺少實證分析，一般直接套用普通城市住宅的相關標準，將其歸類為要求低、修改少、周期短的一般住宅項目。上述情況提醒研究人員，對當下保障房住區建設的討論和研究迫在眉睫。

一、國內外研究現狀及發展動態分析

國外關于保障房住區建設研究現狀及發展動態主要有面對社會分化、居住隔離等問題，各國針對不同收入階層制定了不同的住房保障體系，促進混居型住區的建設。法國的社會住房根據不同的受益對象可劃分為廉租性、事實性和特殊性3類，政府通過調整住宅的類型結構，增加住宅在形式和權屬上的多元化選擇，從而豐富大型住區及其他社會住房相對集中區域的社會結構，促進職住平衡和混合居住；荷蘭通過規劃設計的技術手段，通過差異化和開發中的公私合作模式推動混合居住；英國為可支付住宅的社區（相當于我國的保障房）提供各種非贏利性的服務，包括就業指導、技能培訓、子女教育等，以及配套社區服務中心，甚至在規劃設計中考慮增加設計了共用某些公共空間，其核心目的是建立信任（低收入的居民，特別是移民）。

值得反思的負面案例是美國城市公共住房的研究，發現公共住房（與中國保障房類似）導致了區域貧困人口的集聚，且集聚的黑人貧困人口遠多于白人，對周邊住房市場產生了消極的影響。美國城市公共住房的集聚效應進行研究發現，公共住房的建立使區域貧困率上升，并降低了本區域居民的居住意愿，產生富裕階層外遷的現象，進一步加劇了地區的貧困集聚。此外，除了貧困的集聚外，公共住房社區的犯罪率亦高于其他社區，較高的犯罪率降低了區域的居住吸引力。根據多族裔的國家現有研究結果表明公共住房將導致地方經濟機會、教育機會和就業機會減少，這種情況類似于少數族裔聚居所產生的社會效應，族裔的集聚和鄰里的搬離導致區域在就業、教育、政治和文化上形成“隔離”，且這類特殊的社會空間一旦形成就很難被分散或打破。

我國的保障性住房還處于國外曾經歷的大規模建設階段。近年來的理論研究成果主要有保障房社區“被動遷移型空間不匹配”與“主動選擇型空間不匹配”兩種“居住一就業”空間的研究；以及對“極度貧困均質空間”、“貧困混雜空間”、“有序混合空間”、“均質非貧困空間”等四類保障房社會空間的研究等。

二、我國保障房住區建設現狀

我國的保障性住區在建設方式上，目前的實際成果中關于保障性住區的空間組織和分布上沒有過多的考慮，更多只是從數量上以及基本建設標準上進行滿足。由于政策導向，近些年來我國保障性住房建設多集中在城市建成區邊緣甚至外圍，顯然是出于經濟的考慮。根據國外的發展規律，研究人員應做好充分的現有中低收入人群聚居區域居住環境現狀調研，給予政策決策者建議，選擇保障性住房合理的區位，避免將來可能出現的問題。

近年來政府加大了建設力度，保障房住區規模多樣，城市邊緣區的住區以居住小區為主，內部住區以組團級小型住區為主，部分城市建設了大型住區，如廣州的龍歸城小區提供了約1.2萬套保障型住房，可容納3萬人居住，而住區邊緣化引起的職住分離和配套不完善等問題仍存在。

國內比較重視保障性社區建設的技術手段，2011年舉行了中國首屆保障性住房設計競賽，獲獎作品特別注重功能性與集約性的統一、細節設計、性能完善等方面可圈可點，有的還在住宅產業化成套技術應用、未來的可更新改造性方面作了很多有益的探索與嘗試。

1.保障房住區建設的研究方向探索

目前的保障房住區建設的研究方向主要有政策指導及制度設計方向、城鄉規劃設計方向、建筑設計方向，但是無論政策方向還是建筑方向都沒有完全解決現有問題。地方政府對保障房的用地采取劃撥方式，在城市總體規劃中需要綜合考慮，保障性住房用地區位由于地價限制，容易使土地成本和居住目標人群的生活成本產生矛盾。

保障性住房通常選取地價較低的區域進行規劃，但是中低收入人群考慮壓縮生活成本，傾向于生活一工作半徑較小，且大多從事第三產業，居住區需要緊密追隨就業，而傾向于向市中區匯集，市中區地價高昂，地方政府在做區域規劃時較少考慮建設保障性住房。

為將來的保障性住房建設優化提供思路，因考慮以下因素：

（1）通過文獻研究、比較研究、實地考察等方法，以現有的城中村及市內自發形成的中低收入人群聚居區中存在的問題（包括社區居住環境和室內戶型設計問題）。

（21根據同類型標準和具有可比性原則，本項目將城中村居民以及部分中低收入人群定義為住進保障房住區的“準人群”，以他們為切入點，將現有的城中村和由政府主導已經建成的保障性住區一道納入研究對象，選取區位相近、區位差異較大住區為研究目標，發放調查問卷，并對部分居民進行深入訪談，收集基礎資料，內容包括居民個人和家庭屬性、居住環境測評情況、住房使用分析、遷入保障性住房后生活各方面的變化和滿意度等。

（3）依據前述研究結果得到相應分析結果，對城中村居民的居住意愿及其影響因素進行研究，再結合城市的優秀保障性住區案例進行分析對比。

2.擬解決的關鍵科學問題

保障房是解決城市中低收入家庭住房困難的重要手段，保障房住區家庭多為城市弱勢階層。我國的保障性住區在建設方式上，目前的實際成果中關于保障性住區的空間組織和分布上沒有過多的考慮，更多只是從數量上以及基本建設標準上進行滿足。由于政策導向，近些年來我國保障性住房建設多集中在城市建成區邊緣甚至外圍，和城鎮弱勢群體生活半徑小，交際較為狹窄，求職更傾向于市中心就業機會多的區域的特征相背離。“城中村”現象是城市頑疾，甚至有報道某些區域的保障房在原本總供應量不足的情況下，出現空置現象，問題急待解決。

保障性住區建設要解決的關鍵問題為：

（1）通過實證分析了解城中村人群的現有居住環境，通過問卷分析其社會結構和生活狀況。通過專業的建筑學技術，繪制樣本城中村的平面圖、戶型圖，根據問卷可以收集居民工作地點分布，繪制出大部分人群的工作一生活半徑，為保障性住區的選址提供依據；

（2）根據問卷整理現有中低收入人群的居住意愿，再來論證已經修好搬遷的保障房住區的適應性性。包括區位選擇、規劃設計、戶型設計、社區配套建設等，最終總結出現有保障房住區的不足（主要是建筑設計和社區空間環境、配套設施方面的缺陷）；

（3）通過入戶訪談和問卷調查可以收集現有廉租房戶型設計當中的問題，用微觀的調查研究結果，探討緊湊型的空間利用方式，怎樣在將來的保障房設計中更加節約用地，節約空間，滿足用戶的實際需求。