金穩會：因時而生，逆勢而行

2017年7月15日召開的第五次全國金融工作會議達成了一項重要成果——設立國務院金融穩定發展委員會，即正在被大家熱議的“金穩會”。金穩會的成立或許是中國金融監管發展史上具有里程碑意義的重大事件，因為它標志著從20世紀90年代初開始建立的中國分業監管體制正在朝新的方向轉變。

一、金穩會是做什么的

國務院金融穩定發展委員會究竟是個什么樣的機構？目前雖有零星消息，尚未有正式的文件披露，還罩著一層神秘面紗。但普遍認為金穩會的主要職能是統籌金融改革發展和監管，統籌協調貨幣政策和財政政策、產業政策等，增強監管協調的權威性和有效性。具體來看，金穩會的主要職能包括：堅持協同防范，統籌協調，健全風險監測預警和早期干預機制，補齊監管短板，健全監管制度，改進監管方法，進行監管問責，深化金融業改革開放，穩妥解決體制性、機制性問題。

大部分專家和行業資深人士都認同金穩會為國家治理框架的重要組成部門而非部際協調機制的簡單升級品。未來，其將在深化金融改革和促進金融行業健康發展等重要領域發揮關鍵作用。

二、金穩會設立的背景

（一）防風險的要求

從第五次全國金融工作會議召開的背景視角分析，這次金融工作會議最核心的內容和最緊迫的任務是防控金融風險，特別是防控系統性金融風險。2013年以來，中國銀行間市場、外匯市場、股票市場、債券市場以及互金市場等市場風險事件此起彼伏，尤其是匯率貶值、資本外流和資本市場動蕩之間的聯動帶來了系統性風險苗頭，引發金融市場風險程度持續上升。去年底中央經濟工作會議明確指出要警惕并注重防控八個方面的風險。而今年以來相關市場的風險事件依然時有發生。因此，未來一個時期防控金融風險必然是金融工作的首要而緊迫的任務，這也是金穩會誕生的主要背景。

（二）完善金融監管的要求

近年來，中國金融市場風險事件發生頻率上升、沖擊力度加大和聯動效應趨強，絕非偶然。世界經濟增長緩慢和國際貨幣政策轉變、中國經濟轉型和結構調整時期增長持續存在下行壓力、長期以來中國宏觀政策問題的積累等都是金融風險壓力加大的原因。但中國金融監管體制存在缺陷與不足，應該是最重要的原因之一。

當下中國金融監管體制存在五方面的問題。一是在分業監管體制下，監管部門通常奉行“誰家孩子誰抱走”的原則，監管“割據”狀態持續有所強化，監管盲區階段性呈現。近年來互聯網金融風險即是明顯的案例。二是在資產管理業務快速發展和日益融合的背景下，分割狀態較為明顯的多頭監管容易引發監管套利，導致風險隱匿、轉移和放大。三是分業監管體制下的監管部門通常具有較為明顯的“地盤意識”，實施監管時往往容易各自為政，導致跨部門協調困難重重。四是監管部門集監管與行業發展職能于一身，客觀上形成了監管不足的土壤，導致“剛性兌付”和“小也不能倒”的現象持續存在。五是負責宏觀審慎政策和貨幣政策的貨幣當局游離于金融監管之外，不利于系統性金融風險的防范。

但“一行三會”分業監管的格局在短期內不容易改變。每個機構的工作都是有一部正式的法律作為依據的，法律不改的話，即便把現有的機構打散重組，不見得能夠真正地改善監管效果。

那么，如何在保持現有監管格局下克服一行三會分業體制存在的監管盲區問題、不足問題和協調困難問題呢？不同的學者和專家提出了許多方案，比如有的官員推崇“超級央行制”，貨幣政策、金融穩定、行為監管都在央行的統領之下；也有人支持所謂的審慎監管與行為監管相對獨立的“雙峰模式”；當然也有人建議在“一行三會”的基礎上加強各監管機構之間的協調。但是這些方案在可行性、權威性等方面都不如金穩會。成立金穩會——這種方案行政成本較小而實施卻較為便捷，目前來看是解決問題的相對有效的舉措。

三、金穩會如何運行

金穩會是國務院層面的高層次協調機構，而并非是類似于發改委等國務院所屬的部門，不會有相應的實體機構。其辦事機構就是辦公室，已明確設在央行。

作為國務院層面的機構，金穩會的領導應該是由國務院的主要領導或分管金融的領導來擔任，唯有如此才能切實保證金穩會的權威性。金穩會的成員應該包括一行三會、財政部、發改委、統計局等相關的專業管理機構。建議其成員還可以包括具有行業代表性的商業機構代表、行業協會代表和專家學者代表。合理的人員構成有助于直接傳遞市場信息，深入系統地開展問題研討，提出貼近實際的專業建議及解決方案，及時做出正確的決策。由于金穩會屬于國務院層面，高于一行三會，又有國務院領導擔任負責人，所以金穩會所做出的協調和決策會相對比較容易得到貫徹。

設立金穩會將使中國金融監管結構呈現多元和立體的特點。頂層有金穩會，負責項層設計、重大決策和總體協調統籌；高層有貨幣當局加上三個監管委員會，各司其職，負責條線監管政策和制度，實施協調；下層包括三十幾個地方政府金融管理部門，負責執行金穩會和一行三會的方針、政策和制度，與一行三會的地方機構一起確保一方平安。這種立體和多元的新監管體制對于金融監管完善和效率提升很有好處，有助于金融監管統一性和規范性的提升。從這個意義上看，金穩會的設立和運行實質上將起到綱舉目張的作用。

金穩會的職能應當包含統籌協調和穩定發展兩大方面。金穩會既承擔金融發展的職能又承擔監管統籌協調。金穩會是國務院層面的宏觀管理機構，只是從總體上進行規劃和風險管理、監管協調統籌并提出要求，并不負責具體的監管執行。金穩會的主要職能應該至少包括但又不限于統籌金融改革發展和監管，統籌協調貨幣政策和財政政策、產業政策等；健全監管制度，改進監管方法，開展監管問責；深化金融業改革開放，穩妥解決體制性和機制性問題等。

新的金融監管體制將會突出功能監管和行為監管。過去的監管主要是機構監管，將來出臺相關的政策要從金融業務的功能性質來區分監管主體。功能監管，是對相同功能、相同法律關系的機構產品按照統一的規則和監管機構來進行監管。行為監管則是指從事金融的個人和機構都要申請牌照，牌照規定了行為范圍，然后從行為角度去進行監管。鑒于功能監管和行為監管往往需要跨行業開展，一個時期以來因為分業監管體制下存在畫地為牢、協調困難的現象，功能監管和行為監管難以有效實施。在金穩會居高臨下的統籌協調下，跨行業的功能監管和行為監管將會較好地推進。endprint

四、金穩會設立的深遠意義

中國證監會于1992年成立。第一次全國金融工作會議后不久的1998年，保監會成立，開啟了“一行三會”監管體制的初期階段。第二次全國金融工作會議后不久的2003年，銀監會又從央行分離出來，此時可以說“一行三會”體制基本確立。第三次和第四次金融工作會議時“一行三會”體制沒有發生變化，分業監管制度不斷強化，運行慣性不斷得到增強。從第一次會議到第四次會議約20年間，監管體制走過了由統到分的過程；分業監管體制從無到有，不斷加強。在跨市場金融業務日益發展、金融系統性風險持續上升和分業監管體制缺陷不斷顯現的背景下，統合必將成為未來監管體制的大方向。

金穩會的成立是監管體制由分到合過程的重要標志，也是高層在金融監管體制問題上的一項重大決策。金穩會的設立和運轉將有助于中國金融監管體制出現以下四方面的提升和改善。

一是整體覆蓋。以監管統籌協調為直接目的的金穩會成立后，必將會有助于提升監管全覆蓋水平。一旦新生事物問世，金穩會可以迅速進行決策，不留監管死角和盲區。

二是有效協調。與一行三會都是平級機構、不存在領導與被領導的關系不同，金穩會處在國務院層面，居高臨下，協調效力自然不是問題；同時嚴格的問責機制將促進協調落到實處。

三是決策提速。金穩會的權威性和嚴格的問責機制，有助于減少行政部門常見的推諉扯皮，促進流程簡化，提高決策速度。在監管機構之上多出一個權威和專業的領導機構，其督促作用是不言而喻的。

四是標準統一。在金融業務日益融合的背景下，金穩會將有效地統籌協調一行三會，抑制政出多門的現象，修正不規范不合理的規定和流程，促進監管標準走向統一。

五、金穩會面臨的挑戰

（一）厘清監管邊界是首要挑戰

有效的監管協調，必然是基于對監管邊界的清晰界定。唯有如此，才能分清職責，才有協調的基礎，才能避免監管真空與監管缺位。

其實，金融監管協調的提法由來已久。然而，無論是部際聯席會議還是金融事務局，其既定的監管協調功能發揮顯然并不盡如人意。除了協調者本身層級不夠、權威性不夠外，監管邊界的模糊是根本所在。

這種模糊性主要存在以下兩個方面。

一是傳統金融領域?，F實存在的混業經營模式導致傳統金融監管的交叉領域出現并逐漸擴大。層出不窮的金融創新在推動金融業快速發展的同時，也帶來了的監管的“煩惱”。隨著銀證、銀保、銀基等通道業務的風生水起，影子銀行、傘形信托、各類地方性資產交易平臺等交叉性金融產品目不暇接，金融產品的跨界性、貫穿性使得單一的分業監管模式日顯艱難。監管部門要實施穿透式監管，強化金融監管的專業性、統一性、穿透性，所有金融業務都要納入監管。除了有效的監管協調外，還需清晰界定對相關業務與產品的監管邊界。

二是新興金融業態。在機構監管的框架外，越來越多的類金融機構、類金融行為不斷“出生”，眾籌、第三方支付、P2P網絡貸款平臺等新興金融業態野蠻生長。由于相關監管規制滯后，這類機構往往成了監管的“孤兒”，又往往貫通著資金市場與資本市場，成為系統性金融風險的隱患。盡管《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》對相關監管職責有了初步分工，但在固有的機構監管模式下，這方面的監管仍處于相對空白狀態。

（二）厘清與地方金融監管部門的關系是又一挑戰

一是此前的國辦金融事務局所包含的聯系地方金融監管部門的機制如何延續。金穩會的協調職能顯然不限于協調“一行三會”，還應包括對地方金融監管部門、網信辦等部門的監管與協調。從強化地方金融監管責任的角度出發，客觀上也應建立中央金融監管部門與地方金融監管部門的經常聯系與協調機制。因此，新成立的金穩會勢必要定位好與地方金融監管部門的關系。

二是厘清中央與地方的監管事權。此次全國金融工作會議明確要求地方政府在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。如何理解“金融管理主要是中央事權”？權威的解釋是，地方金融管理部門承擔不吸收公眾資金、限定業務范圍、風險外溢性較小的金融活動的監管職責，中央金融管理部門制定統一的監管規則并指導實施，地方在監管職責范圍內制定具體實施細則和操作辦法。但是否因此將包括小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織，權益類、大宗商品類（中遠期）等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創業投資、農業保險等金融業務均交由地方金融監管部門負責具體監管，從公開的會議資料看尚未明確。若果如此，則現有的地方金融監管力量（金融辦）必將面臨嚴峻考驗。而且，地方金融監管部門與中央金融監管部門的派出機構如何協調依然是個問題。

三是盡快解決地方金融監管的法律地位。目前地方金融監管權的上位法缺位，這與本次金融工作會議提出的“壓實地方監管責任，加強金融監管問責”的要求顯然不相適應。因此，應從國家層面，制定出臺地方金融監督管理條例，明確規定地方金融監管的組織體系、監管對象、監管職責、法律責任等相關內容。這既有利于提高地方金融監管部門加強金融監管的主動性和有效性，也是規范地方金融監管行為的應有之舉。

（三）從機構監管向功能監管轉變的挑戰

現在的金融產品與過程變得越來越復雜，所以需要實行穿透式管理。影子銀行也好，互聯網金融也好，不但一直沒有被金融監管全覆蓋，而且它們的產品的不透明度很低，風險很容易被掩蓋，美國的次債就是前車之鑒。要防范系統性金融風險，關鍵要做到三條：第一，功能監管，不遺漏監管空白地帶；第二，穿透式管理，搞清楚風險是什么、在哪里；第三，宏觀審慎監管，微觀審慎并不能保證宏觀穩定。

（四）平衡創新與風險的挑戰

如何在金融穩定和金融創新之間取得權衡，是監管部門面對的一個永恒的難題。從歷史來看，創新和金融穩定總是不平衡的，金融創新在推動金融經濟發展的同時，往往會給金融穩定帶來威脅。如美國的次貸危機中，資產證券化這樣的金融創新促進了金融的發展，與此同時，放任的監管環境促使金融創新失去了理智的約束，最后釀成了悲劇。但是把金融創新全部扼殺，也不合理，尤其是現在我國金融體系對實體經濟的支持相對比較有限的情況下，還是應當鼓勵創新。關鍵是要在金融創新和金融風險之間取得平衡，既要鼓勵金融創新，又要評估其可能的風險，并將風險控制在可承受范圍之內。endprint